美国补充养老金计划税收优惠政策经验及启示

吴孝芹

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264000)

一、引言

老龄化背景下,各国均面临基本养老金制度财务不可持续问题,发展补充养老金支柱,建构多支柱养老金体系成为必然趋势。我国养老金制度基本实现了全覆盖,但表现为基本养老保险一柱独大,随着人口老龄化程度加深,基本养老保险财务负担不断加大,亟需发展补充养老金支柱稀释基本养老金制度财务压力,并为老年人口提供充足退休收入保障。

根据国外经验,税收优惠政策有助于提高补充养老金制度的参与率和缴费率,有助于推动补充养老金制度的发展。我国自2001年开始对补充养老保险缴费实行税收优惠,企业缴费税前扣除上限从工资总额4%提高到5%,2013年开始,个人计税工资4%以内的个人缴费及投资收益也可递延至领取年金时纳税。尽管税收递延优惠模式基本确定,但运行效果不佳,甚至2015年以来企业年金增速出现断崖式下降。那么,如何改进我国补充养老保险税收优惠政策?如何发挥税收优惠的激励效果?文章试图通过梳理美国补充养老金税收优惠政策,参考其经验,识别我国补充养老保险制度税收优惠政策的改进空间,提升企业和个人参加补充养老保险的积极性。

二、美国补充养老金计划税收优惠政策发展概况

补充养老金税收优惠发端于1942年《收入法》(The Revenue Act),该法首次允许部分合格免税组织(非营利性医院、教会和公共教育部门)为雇员购买免税年金(tax sheltered annuities (TSA)),相应建立后来被称为403(b)计划的免税年金计划。20世纪50年代部分企业建立了现金或递延给付计划(cash or deferred arrangement,CODA),但与《国内收入法》(Internal Revenue Code,IRC)的部分规定相悖,发展受到很大制约。1974年《雇员退休收入保障法》(Employee Retirement and Income Security Act,ERISA)明确规定雇员缴费可递延至待遇领取时纳税,相应建立了税收递延型个人退休账户(IRA)。1978年,《国内收入法》(IRC)第401条新增k条款,允许私人企业和部分非营利性组织为雇员建立可以进行税收递延的养老金计划,即影响深远的401(k)计划。1981年11月修订了新401(k)条款,明确规定雇员可以常规工资进行缴费。1982年,第一个401(k)计划开始实施。此时,《国内收入法》的401(k)、403(b)及457条款分别对企业及非营利性组织等不同类型雇主为雇员建立养老金计划,并享受税收递延优惠提供了法律依据。此后,适用于不同类型雇主的401(k)、403(b)及457等养老金计划陆续建立并发展起来。

美国补充养老金计划的税收优惠政策经历了由松到紧然后又逐渐宽松的历程。1974年ERISA设置的雇主和雇员年度总缴费上限较高,且没有设置员工缴费上限。当时规定的年度总缴费上限为25 000美元或雇员总报酬25%中的较小值,且与通胀指数挂钩,至1982年名义上限增至45 475美元。1982年《税收公平与财政责任法》(Tax Equity and Fiscal Responsibility Act,TEFRA)将缴费上限缩减至30 000美元。1983年国会进一步要求雇员税前养老金缴费必须进入社会保障税缴费基数缴纳社会保障税。1986年《税收改革法》(Tax Reform Act,TRA)对养老金计划的管制进一步收紧,对超出总缴费上限的缴费加征15%的惩罚税,并设置了雇员缴费免税上限,初始上限额为7 000美元,根据通胀指数调整,同时建立了防止偏向高薪雇员的非歧视性检测的规定。

上世纪90年代后期,税收优惠政策开始转向宽松,为了刺激中小企业发展,1996年《小企业工作保护法》(Small Business Job Protection Act,SBJPA)简化了针对企业养老金计划的非歧视检测,放松了对中小企业雇员参加养老金计划的缴费限额。为了扩大税收优惠范围,1997年纳税人免税法(Taxpayer Relief Act,TRA)提高了税前缴费的调整总收入限额,建立了罗斯(Roth)IRA,允许收入低于某一限额或不能进行税前缴费的个人每年可向罗斯账户进行税后缴费,在EET税收优惠模式基础上提供了TEE税收优惠模式。

为增加居民养老储蓄,促进养老金计划发展,2001年《经济增长和税收减免协调法》(Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act,EGTRRA)大幅提高了DC型计划的年度总缴费和雇员税前缴费上限,并允许50岁以上雇员追加缴费。同时,为提高养老账户的可携带性,准许各类DC型养老账户之间互相结转资金,并建立了以雇员税后收入缴费的罗斯401(k)计划。2006年《养老金保护法》(Pension Protection Act,PPA)进一步将EGTRRA的政策规定永久化,并规定了有助于养老金计划进一步发展的一些灵活措施。如在是否选择加入养老金计划时引入自动加入机制,在养老金投资组合选择上提供默认投资选择等。

三、美国补充养老金计划税收优惠总体规定

(一)缴费、投资和领取阶段的应税规定

美国享受税收优惠的养老金计划主要分为两类:EET(税收递延养老金计划)和TEE(罗斯计划)。这两种模式用养老金计划运行三个阶段(缴费阶段、积累阶段和领取阶段)的征税情况来表示,E(exempt)和T(tax)分别表示免税和征税。EET表示在缴费和积累阶段免税、领取阶段征税的情况,通常也称税收递延。TEE则表示在缴费阶段征税、在积累和领取阶段免税的情况,因该模式由罗斯议员提出,也称罗斯计划。这两种模式均对投资收益免税,相当于政府向个人让渡了投资收益税,因此,均被视为税收优惠模式。

税收递延养老金计划是由符合《国内收入法》规定的各类合格雇主发起的税收递延合格养老金计划,包括符合《国内收入法》第401(k)款规定的合格雇员计划(401(k)计划)、合格雇员年金计划、避税年金计划(403(b)计划)、洲及地方政府合格延迟薪酬计划(457计划)、联邦政府雇员节俭储蓄计划(Thrift Savings Plan,TSP)和个人退休账户(IRA)等[1]。上述计划实行自动加入机制,采取EET税收优惠模式,在缴费阶段,免税缴费上限以下的缴费在税前扣除,超过上限的部分直接计入当期应税收入。雇员缴费即刻计入个人账户,对雇主匹配缴费没有硬性要求,由雇主自主选择(小企业雇员储蓄匹配激励计划(SIMPLE计划)和TSP除外,这两类计划对雇主匹配缴费均有明确规定),雇主缴费根据相应养老金计划规定跨期进入个人账户。以401(k)计划为例,雇员和雇主缴费均设有可以税前扣除的缴费上限,并根据物价水平指数调整。2015年401(k)计划的雇员缴费上限为18 000美元,雇主和雇员合计缴费上限为53 000美元或100%雇员薪酬两者中的较小值。若雇员超过50周岁,还可追加缴费,2015年追加缴费上限为6 000美元。因此2015年50周岁以上雇员免税缴费上限为24 000美元,雇主和雇员合计免税缴费上限为59 000美元。

投资阶段,投资收益免征所得税,缴费和投资收益均递延至待遇领取阶段纳税。待遇领取阶段,受益人可以选择一次性领取或将积累资金结转至IRA账户进行年金领取。扣除合同成本(也称合同账户投资,免税)的养老金余额计入当期应税收入,结转入IRA的养老金余额继续递延至领取时纳税。税收递延型养老金计划为了保障缴费用于退休生活,均对缴费年龄上限和领取年龄下限进行了规定,70.5岁之后不得进行缴费,且必须开始申领养老金,若无伤残、死亡或遭遇特殊困难等特殊情形,不得在59.5岁之前申领养老金。

罗斯计划包括罗斯IRA和指定罗斯账户。雇员可指定与401(k)、403(b)、457计划及TSP计划相对应的罗斯账户,可要求雇主直接向指定罗斯账户缴费。所有罗斯账户均采取TEE税收优惠模式,缴费均计入应税收入,对应的投资收益和相关退休津贴免于征税。除了向传统TSP计划缴费不得向罗斯TSP结转外,向401(k)、403(b)、457计划的缴费可部分或全部向相应指定罗斯账户结转(rollover),结转额应当计入当年应税收入,未结转部分仍在分配时计税。罗斯IRA或指定罗斯账户之间也可进行结转,结转额无需计税。罗斯计划对缴费年龄和最迟必须申领年龄没有规定,70.5岁之后依然可以向罗斯计划缴费且可以选择不申领养老金。

(二)领取阶段的应税和免税处理

领取养老金可分为两部分:应税部分和免税部分。免税部分包括成本和未实现净收益(投资于证券未实现的收益)两类。参加人事前未免税缴费、保险公司支付导致参加人的应税成本、已应税的雇主缴费及已应税的还贷等均计入成本(合同账户投资),在应税前扣除。

受益人领取养老金时可选择一次性领取或年金领取。若选择一次性领取,1974年以前缴费可视为资本收益,按资本收益税率20%纳税,1974年以后缴费视为一般收入,按一般收入的所得税率纳税。两部分应税额的计算公式可用如下两式表示:资本收益应税额=总应税额*1974年积极缴费月数/总积极缴费月数;一般收入应税额=总应税额*1973年之后积极缴费月数/总积极缴费月数[1]。

为了降低一次性领取养老金的缴费负担,1936年之前出生的个人有一次机会可选择10年税收对待(10-year tax option)。根据1974年后的缴费和账户收益累计总额的十分之一所对应的税率计算纳税额,将该纳税额的10倍作为总纳税额,在领取当年一次性付税。

若选择分期年金领取,合格养老金计划的年金收入中免税部分的计算一般采取简化方法。免税额为代表性个人起始领取年金日的积累总额除以预期领取待遇月数。代表性个人的预期领取月数采取简化方法确定,根据年金起始日申领人年龄和配偶情况分别确定。具体如下表所示:

表1　简化方法确定预期领取月数[2]

(三)税收惩罚

为了保障养老金尽可能用于退休生活,美国政府对提前领取或过度积累均加征附加税。可以申领养老金的正常年龄为59.5岁至70.5岁,一般早于59.5岁(提前领取)或晚于70.5岁(过度积累)开始申领养老金均会受到税收惩罚。合格养老金计划在59.5岁之前申领或罗斯计划缴费未满5年或从其它计划向罗斯账户进行结转未满5年即申领的情形均视为提前领取,对提前领取额加征10%的附加税。满足如下任一条件:(1)雇主发起养老金计划事前有书面约定可提前分红、(2)参加人伤残、(3)医疗费用超过调整总收入的10%且夫妻一方为59.5岁以上、(4)申领人大于55岁(合格公共部门雇员,如警察、消防及紧急医疗服务人员50岁)且失业等,参加人在59.5岁之前申领养老金可不视为提前领取,领取额不加征附加税。为了保证退休津贴用于退休生活而不是用于死后,养老金不得晚于最迟申领日(required beginning date)申领养老金,每年申领津贴不得低于最低必须领取额(minimum required distribution,RMD),若申领金额低于RMD,差额部分加征50%附加税。其中,最迟申领日指满70.5岁或雇主停止向计划缴费(退休)年度,这两者中较后那个年度的4月1日。最低必须领取额(RMD)指一次性领取养老金或按预期寿命和养老金累计总额计算的定期领取年金。

(四)退税申请

低收入或伤残等老年困难群体在领取养老金时可申请老年或伤残退税处理。目前美国的法定退休年龄为65岁,65岁以上、或65岁以下但永久失业或伤残且领取伤残津贴的本国居民均为有权申请老年或伤残退税的合格个人。当其调整总收入或非应税津贴低于某一上限时即可申请退税(见表2)[2]。

老年和伤残退税额分五步计算:第一步,确定初始额度(A1);第二步,计算应税社保津贴或其它非应税养老金、年金或伤残津贴总额(A2);第三步,计算调整总收入余额(A3),首先将调整总收入(AGI)减去相应调整总收入扣减额(见表3),然后将前一步结果除以2得调整总收入余额;第四步,加总A2和A3,得加总额(A4);第5步,计算老年或伤残退税额(A5),计算公式为A5=(A1-A4)*15%。

表2　可申请老年或伤残退税处理的条件(2015年)[3]　　单位：美元

表3　初始额度和计算调整总收入余额的扣减额度(2015年)[3]　　单位：美元

四、税收优惠政策对美国补充养老金计划发展的影响

税收优惠尤其是税收递延政策可以提高人们当期收入水平,有助于提高人们参加养老金计划的积极性；个人在缴费阶段的边际所得税率通常会高于待遇领取阶段的边际所得税率,税收递延相当于为参加人提供了一个税收减免渠道,同样有助于提高缴费积极性。

美国劳动部国民薪酬调查(National Compensation Survey)2008～2015年数据显示[4],参加DC型养老金计划的私人部门雇员77%以上选择进行税前缴费,将税收递延至待遇领取阶段。其中最低收入10%的群体和最高收入10%的群体选择税前缴费的比例最高(均高于80%)。最低收入10%的群体在缴费阶段减少税收可让参加人获得更多当期收入以维持基本生存需要,而在待遇领取阶段通过最低收入退税和低收入群体的养老金和伤残退税等使其基本免于征税,相当于享受了EEE税收优惠。最高收入10%的群体在缴费阶段的边际税率高于甚至远高于待遇领取阶段的边际税率,可以通过税收递延实现合法避税。

(一)养老金计划覆盖率和雇员参加率逐年递增

1974年ERISA确定养老金缴费可递延至待遇领取阶段纳税,逐渐推动了401(k)计划及与之类似的雇主发起养老金计划的发展。尽管上世纪80年代税收优惠政策的收紧对相关养老金计划的发展有所制约,但90年代之后的各项税收优惠推动措施依然使养老金计划发展迅速。

美国雇员福利研究院(Employee Benefit Research Institute,EBRI)自1988年的7次退休计划参加及收入情况调查数据显示,雇主发起税收递延养老金计划的发起率稳步提升,雇员覆盖率和雇员参加率均稳步增加。税收递延养老金计划的雇员覆盖率从1988年的不足30%提高至2012年的59%,雇员参加率从1988年的15%提高至2012年的43%(见图1)。2009年之后覆盖率和参加率增速均有所增加,这可能与2010年推行自动加入机制有关,由于个人天性中存在惰性,被自动加入的雇员选择退出的比例相对较小,从而使得参加率加速上升。美国投资行业协会(Investment Company Institute,ICI)2015年报告显示,2014年美国有57%的家庭持有税收优惠的DC型雇主发起养老金计划,较2012年取得较大进展[5]。

图1　1988 2012年七次收入调查显示的税收递延缴费计划覆盖率和雇员参加率[6]

(二)提前领取养老金人员比例较小,多数选择在70.5岁开始申领养老金

为了保障养老金主要用于退休生活,几乎所有税收递延养老金计划均对提前领取和过度积累行为进行税收惩罚,在59.5岁之前提前领取,领取额加征10%附加税,若在70.5岁后还没有开始申领养老金或申领额低于最低必须领取额(RMD),低于的部分加征50%附加税。这两项惩罚税的实施使绝大部分个人选择在60岁后申领养老金,提前领取率不到10%。即便60岁以上个人中也有80%选择在70岁开始按照RMD申领养老金。ICI对尚未退休或已退休但尚未申领养老金的个人进行申领意愿调查显示,69%的个人声称不在70.5岁之前申领养老金[5]。

(三)补充养老金和基本养老金功能分离,有效发挥了基本养老金对中低收入群体的目标定位作用和补充养老金对中高收入群体的补充作用

从退休收入总体构成来看,尽管社会保障依然是退休收入的主要来源,但养老基金或年金收入在退休收入中的份额有所增加,私人部门和公共部门养老金计划的退休收入占总退休收入的比重从1975年的19%上升到2013年的27%。总体看来,养老金计划虽然取得一定成绩,发展速度似乎并不理想。但若按收入水平将收入群体分成五等分,深入分析不同层次收入群体的退休收入结构,就可发现社会保障基本养老金和补充养老金计划的功能进行了分离,社会保障基本养老金更好发挥了目标定位作用,更大保障了较低收入群体的退休收入,而雇主发起计划对较高收入群体的退休收入替代率实现起到了较好的补充作用。ICI 2014年研究发现,2013年较低收入层次人群近90%收入来自社会保障基本养老金和财政补贴,随着收入水平增加,社会保障基本养老金和财政补贴所占份额逐渐下降,中等收入人群、中高等收入人群和最高20%收入人群依次为80%、60%和33%。私人部门和政府部门养老金或年金所占份额则随收入水平上升而增加,最低20%收入的群体和最高20%收入群体所占份额分别为4%和43%。详见表4。

跨期来看,1975年和2013年社会保障和财政补贴所占份额没有下降,甚至中低收入人群还有所上升。但对中高收入人群而言,相较1975年,2013年私人部门和政府部门养老金或年金所占份额取得了较快发展,中高收入群体和最高20%收入群体所占份额分别增加了6个百分点和11个百分点(见表4)。

五、对优化我国企业年金税收优惠政策的启示

(一)允许多种税收优惠模式并存,给予个人自由选择权

表4　1975与2013年退休收入来源占总收入百分比[7]

税收递延政策使当期缴费递延至年金领取阶段纳税,可以提高当期收入水平,能较好激励多数雇员参加补充养老保险。但是,对于低收入群体而言,因其当期不纳个税或税率较低,当期缴费免税对其没有吸引力,若其对未来收入预期比较乐观,则极可能认为其退休时面临较高边际税率,税收递延反而会加重其税收负担,此时税收递延反而会降低其参加补充养老金计划的积极性。反而,当期缴费不免税,投资和待遇领取阶段免税的TEE型税收优惠模式可能更受欢迎。同理,那些对投资收益有良好预期,认为未来收入将有大幅提高的人群,TEE模式更适于激励他们参加补充养老保险的积极性。美国自上世纪40年代开始就实行了税收递延优惠模式,补充养老金计划取得较好发展,但仍有部分人群享受不到税收优惠收益,后来引入了TEE型罗斯计划,扩大了税收优惠政策的覆盖范围。

我国企业年金目前采取EET税收递延模式,一方面使目前收入尚未进入个税起征点或低税率员工享受不到和享受优惠极小,无法调动其参加企业年金积极性。此外,EET税收递延模式与当前分项所得税制相冲突,TEE模式相对更适合该所得税制。允许多种税收优惠模式共存,有助于提高制度的匹配性,也更容易调动个人参加企业年金的积极性。

(二)允许企业年金单位缴费全部税前扣除,提高个人缴费免税上限

企业年金本质上是用人单位的一种递延薪酬,单位缴费理应视为单位薪酬支出的一部分。根据《企业所得税法实施条例》,企业发生的合理薪金支出准予税前扣除。目前企业年金单位缴费在职工工资总额5%以内的部分可以税前扣除,超出部分应计税。由于两方面原因:首先,心理上由于个人更偏好当期收入;其次,政策上延期薪酬给企业带来更大税收负担,在目前税收优惠政策下,若企业考虑调整薪金支出,必然优选当期薪酬而非企业年金这样的延期薪酬。要提升第二支柱企业年金参与率,稀释第一支柱基本养老金的财务压力,保障老年人未来收入,只有让企业切身感受建立企业年金比不建立更合算,才能真正调动企业建立企业年金计划的积极性。要实现这一目标,首先要做到单位缴费可以全部税前扣除。当然,为了避免出现富人俱乐部,可以对单位缴费设置缴费金额上限。

从个人税收优惠角度看,目前企业年金税收优惠政策规定在个人计税收入4%以内的缴费可以税前扣除,超出部分应计税。相当于个人若打算向企业年金多缴费,则4%以上的多出部分将受到双重征税(缴费阶段和领取阶段),相当于遭受税收惩罚,这不利于提高个人缴费积极性,难以让企业年金真正发挥养老收入的补充作用。美国采取对缴费额而非缴费比例设置免税上限,并且设置的缴费额上限较高,甚至高达平均收入水平。当个人认为税优政策使递延收入较当期收入更有利,更愿意通过增加当前缴费的形式购买退休后的收入保障时,如此设置的好处在于,中低收入群体可以根据自己需要和能力确定缴费金额,且不受免税金额上限的限制,高收入群体则需控制为了获得税优收益而向企业年金进行高额缴费。这一方面可以提高中低收入群体缴费积极性,另一方面又可降低因税收优惠使低收入群体向高收入群体补贴的情形。

(三)弱化对提前退休的行政干预,引入税收奖惩等经济干预措施

企业年金待遇水平与缴费和投资积累年限以及账户资产积累金额直接相关,缴费和投资积累年限越长,账户积累金额越多,未来企业年金的替代率就会越高,分担基本养老保险制度负担的能力就会越强。企业年金与基本养老金一样均为退休之后方可领取,但由于当前我国法定退休年龄较低，缴费和投资积累年限相对较短，这既会导致缴费积累不足还会投资管理公司的投资决策行为,不利于长期投资收益的实现。

可以参考美国的弹性退休制度，规定合理的提前、正常和最迟退休年龄，正常退休者可依据计发公式获得全额待遇，提前退休或延迟退休是按一定比例扣减或增加待遇，若在规定的提前退休年龄之前退休，则再加征一定比例惩罚税。该方案可使退休决策成为个人自主选择，通过市场手段约束提前退休行为，有助于提高政策接受度。

[参考文献]

[1]郑伟.美国 TSP 计划及其对中国机关事业单位职业年金制度的借鉴启示[J].经济社会体制比较,2015，(1):152-160.

[2]Department of the Treasury Internal Revenue Service. Publication 575 Pension and Annuity Income[EB/OL].

https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/p575.pdf,2017-12-01.

[3]Department of the Treasury Internal Revenue Service. Publication 524 Credit for the Elderly or the Disabled [EB/OL]. https://www.irs.gov/pub/irs-prior/p524-2016.pdf,2017-12-01.

[4]United States Department of Labor. National Compensation Survey 2015: Health and Retirement Plan Provisions in Private Industry in the United States[EB/OL]. https://www.bls.gov/ncs/ebs/detailedprovisions/2015/ownership/private/ebbl0058.pdf,2017-12-01.

[5]Investment Company Institute. 2015 Investment Company Fact Book: A Review of Trends and Activities in the U.S. Investment Company Industry [EB/OL]. https://www.ici.org/pdf/2015-factbook.pdf,2017-12-01.

[6]Craig Copeland.Retirement Plan Participation: Survey of Income and Program Participation (SIPP) Data[EB/OL].https://www.ebri.org/publications/notes/index.cfm?fa=notesDisp&content-id=5256,2017-12-01.

[7]Investment Company Institute. A Look at Private-Sector Retirement Plan Income after ERISA[EB/OL]. https://www.ici.org/pdf/per20-07.pdf,2017-12-01.