武夷山国家公园试点体制运行的思考

林敬志

一、国家公园试点体制基本情况

2013年十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建立国家公园体制。2014年中央全面深化改革领导小组，将国家公园体制改革试点工作确定为必须完成的改革任。2015年出台了《建立国家公园体制试点方案》，2016年各试点省（市）实施国家公园体制试点，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。目前我国已经设立10个国家公园体制试点区，涉及12个省份。

二、武夷山国家公园试点体制的基本情况

从2015年起，武夷山市成立武夷山国家公园试点筹备组和对接办，抽调景区、保护区、市政府相关人员组成团队，负责前期的资料收集和调研，并完成《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》。

2016年6月17日，《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》获批，试点区范围选取武夷山自然保护区、武夷山风景名胜区及中间过渡地带，面积达982.59平方千米。

2017年3月12日，中共福建省委机构编制委员会印发闽委编[2017]5号《关于武夷山国家公园管理局主要职责和机构编制等有关问题的通知》（以下简称《通知》），成立武夷山国家公园管理局，为福建省政府垂直管理的正处级行政单位，可谓是武夷山国家公园管理局的“三定方案”。在《通知》中，明确将武夷山风景名胜区管委会有关自然资源管理、生态保护、规划建设管控等方面的职责，划归武夷山国家公园管理局，景区更名为武夷山风景名胜区旅游管理服务中心，作为武夷山市管理的副处级事业单位，主要承担风景名胜区旅游服务有关职责。景区执法大队承担的有关自然资源保护、管理方面的执法职能，划入武夷山国家公园执法支队，只保留旅游市场监管的执法职能。

2017年11月24日，通过《武夷山国家公园条例（试行）》，从2018年3月1日起实施。

三、武夷山国家公园试点体制运行中存在的问题与应对建议

（一）管理机构设置问题

在武夷山国家公园体制中，在武夷山景区范围内实行保护管理和服务管理，分别由两个政府机构负责，其中武夷山国家公园管理局负责有关自然资源管理、生态保护、规划建设管控等方面的职责。而武夷山风景名胜区旅游管理服务中心主要承担风景名胜区旅游服务有关职责。两个政府机构，在同一区域内，分别由不同层级的政府管理，分别行使不同的管理职能。这与试点体制要根除“九龙治水”的顽疾，修正“碎片化”管理的体制弊端，突破利益固化的藩篱的初衷相违背。

这是主导试点方案的省林业厅与武夷山市政府在沟通协调中相互让步的结果，武夷山市政府为了在景区中占有一席之地，在武夷山国家公园中有话语权，确保地方既得利益不受损，而省林业厅为了减少试点推进阻力，获得试点区域内武夷山市政府支持，将景区中旅游服务有关职能留给了武夷山当地，没有全部将景区的职能和人员统一划归到武夷山国家公园管理局。

武夷山国家公园管理局内设“一办四部”和两个事业单位，这种设置不完善和不健全。对自然保护区没什么影响，因自然保护区管理局是整体划转到国家公园，保护管理依然是原班人马，但景区就不一样了。试点前由景区管委会统一实行保护管理职责，现在景区只保留旅游服务有关的职责，大部分职责划归国家公园，而人员只划转小部分，这就导致武夷山国家公园管理局拥有一大堆的职责，却缺少干活管事的人员，武夷山国家公园要实行更高标准、更严要求的保护管理谈何容易。而且试点方案中缺少有关武夷山文化遗产的保护，这对武夷山作为文化与自然双遗产地的保护管理也是极其不利的。

首先，明确在试点区域内只设立武夷山国家公园管理局一个管理机构，实现“一个保护地一个牌子，一个管理机构”。在统一组织架构下，管理局内设保护区、景区和过渡区三个相对独立的管理机构，其中保护区和景区原有管理机构分别行使原有管理区域内相应职能，过渡区在整合原有国家森林公园管理机构等后，设立新的过渡区管理机构，统一对该区域实行保护管理。新的试点体制可谓是牵一发而动全身，难免挂一漏万，这种设制可以弥补试点方案中遗漏和欠缺的事项，三个内设的管理机构可暂时依托原有各自机构的人员，各就各位各司其责，在运行过程中再进行调整，以这种较平稳的改革方式推进武夷山国家公园试点体制，对武夷山来说是个平稳过渡的方案，对武夷山各方影响和震荡都较小，保护管理工作也不会出现推诿扯皮的现象。

其次，在试点过渡期内不宜依托福建省林业厅开展工作，因林业厅涉及部门利益太多，宜依托福建省发展改革委员会相对中立的部门开展工作，这样协调和处理问题会更加公平、公正和全面。

最后，为解决当前多头管理问题，需要整合当前存在的两个政府管理機构，将武夷山风景名胜区旅游管理服务中心吸收到武夷山国家公园管理局。打破行政区界，消除行政壁垒，各级政府要积极整合生态文明建设相关职能部门，健全运行机制和监督体系，实施统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，破解“部门利益梗阻”的现象。

为了进一步理顺管理机制，有利于地方政府协调工作，建议武夷山国家公园管理局局长由武夷山市市长兼任，明确写到《武夷山国家公园条例》中，以立法的形式将局长人选固定下来，减少将来因人事体制等变动而变动，有利于武夷山国家公园的稳定发展。

（二）景区保护管理与执法问题

武夷山景区执法大队主要职责是负责武夷山风景名胜区64平方千米范围内的资源保护执法工作，现有工作人员108人，行使相对集中行政处罚权，执法中涉及13个部门的45部法律、法规和规章，适用法律条文128条。武夷山景区执法大队实行“网格化”管理，按照“五定”原则，划分各队员的责任片区，做到“片区到人，责任到人”。

由于武夷山景区执法大队没有划转到国家公园，在试点期间，涉及行使景区相对集中行政处罚权的机构仍然是武夷山市行政执法局。武夷山国家公园管理局拥有生态资源保护管理职能，但其自身不具备条件行使相应职能的资质和能力，而景区执法大队具有行使相应职能的资质和能力，现在却没有这些职能，在衔接中出现了漏洞，并在生态资源保护管理上出现了相互推诿扯皮的现象。这是必须直面的问题，而且迫在眉睫，急需解决。因景区内的岩茶价值很高，开垦茶山的诱惑力很大，不法分子就会趁机铤而走险，实施毁林开荒、林下套种、开垦扩种、加大蚕食扩种等破坏景区生态环境。

对于生态资源保护管理，两个管理机构要有更高的站位，以高度的责任感和使命感，勇于担当，在试点过渡期内，加强沟通，相互协作，建立联席会议等长效机制，实行联合保护管理机制。国家公园管理局可以尝试委托景区执法大队代管的方式，相互协作，牢牢守住生态保护底线，确保生态系统原真性和完整性。这只是当前权宜之计，从长远考虑，还是要将景区执法大队人员划转进入国家公园，这样才名正言顺，更加有利于景区的保护管理。

《武夷山国家公园条例（试行）》明确规定武夷山国家公园管理机构实行相对集中行使行政处罚权，履行国家公园范围内资源环境综合执法职责。这弥补了试点方案的不足，接下来就要抓好增加人员编制和省政府授权行使相对集中行政处罚权的衔接工作。

（三）试点体制利益协调问题

武夷山国家公园试点体制的改革，必然涉及调整武夷山景区经营机制，触及当前既得利益各方，改变地方各方利益格局。

旅游业是武夷山的支柱产业，景区门票收入中的一部分要上缴武夷山市财政，因此，如何理顺武夷山市政府的利益关系，将直接影响到武夷山市政府对推进该试点体制的积极性。

在试点过渡期内，在中央政府没有专项资金支持和资源产权制度难以进行较大调整的情况下，地方各级政府应先抓体制改革。如果在改革初期不刻意强调全民公益性，不动武夷山市政府的重要财源景区门票，武夷山市政府就会有参与的积极性，并在统一管理上进行更大的体制突破。试点体制改革的目标是统一、规范、高效，全民公益性只是改革目标之一。因此，试点体制机制应确定分阶段改革方案，选择改革重点，改革初期，先抓统一、规范等方面的工作，并将全民公益性作为改革终极目标。科学创新体制机制，把保护武夷山自然生态系统和文化遗产放在首位。

四、结语

武夷山国家公园试点区域内同时具有自然保护区、风景名胜区和国家森林公园，而且各自有不同的主管机构，其复杂性和特殊性增加了整合的难度。通过探索武夷山國家公园试点体制，寻求适合我国南部地区的国家公园体制，对试点中获得的经验予以总结，并对试点中出现的各种问题、暴露出的各种矛盾加以研究分析，寻求解决方案，形成可复制、可推广的武夷山保护管理模式，贡献武夷山经验。现阶段国家公园试点体制已进入攻坚时期，要推进顶层设计，落实管理主体，编制全国国家公园发展规划，着手规划国家公园立法工作，出台相应的规范性指导文件，从整体上推进国家公园体制建设。国家公园试点体制唯有直面矛盾和问题，妥善处理好运行中存在的各种问题，才能行稳致远，促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。

（作者单位：武夷山风景名胜区旅游管理服务中心）