PPP模式下城市污水处理风险管理

杨伟明

摘要： 城市污水处理利国利民、造福自然，是公益性质的，且项目周期长、涉及因素复杂。因此需要积极引入社会资本，实现多元化投资管理，以发挥各方所长。但是城市污水处理的特性导致其应用PPP模式进行投融资建设运营过程中的风险管理不容忽视。本文在梳理PPP模式在我国的发展历程的基础上，系统地研究了PPP模式下城市污水处理的风险管理。

Abstract： Urban sewage treatment benefits the people and the nature， is the public welfare nature， and the project cycle is long， the involved factors are complex. Therefore， it is necessary to actively introduce social capital and realize diversified investment management to give full play to the strengths of all parties. However， the characteristics of urban sewage treatment can not ignore the risk management in the construction and operation of investment and financing. Based on the analysis of the development process of PPP mode in China， this paper systematically studied the risk management of urban sewage treatment in PPP mode.

关键词： 风险管理；城市污水处理；PPP

Key words： risk management；urban sewage treatment；PPP

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）11-0038-02

0 引言

自十九世纪五十年代中期开始，我国开始了农村转化为城市的进程。改革开放以后，我国城市化进程明显加快。2010年我国经济总量更是超过日本，成为世界第二大经济体。伴随经济和城市的迅猛发展和繁荣，各种社会问题也迎面而来，如环境污染、垃圾围城、水污染等等。其中水污染问题就是其中较为严峻的问题之一，且严重影响着广大人民群众的生活，所以城市污水处理至关重要。但是，由于我国复杂的历史和现实背景原因，导致了城市污水处理项目落地快、运营难的矛盾局面。究其原因，复杂的地方财政体系和金融市场运行机制、政府干预和市场无形的手间的矛盾等是最大的路障。这就造成了污水处理项目资金的不可持续和缺乏完善的竞争机制以及运营管理困难，严重阻碍了我国城市化的完美进程。因此，就需要积极发动民营资本的力量和智慧，引入完善的法律和竞争机制，为实现伟大目标而奋斗。

但是，政企合作的PPP模式大都在一些时间长、非盈利项目上应用，这就造成了项目缺乏利润导向的引力，更有时间带来的不确定性，这导致项目的风险大大提升，不易形成一个可持续的产业链条。因此，有必要对城市污水处理项目的风险进行完整的分析和研究，尽可能地减少社会资源的不必要的浪费，提高项目实施的效率和效益。

1 文献综述

我国进行PPP模式的探索和应用研究主要经历了三个阶段：

第一，PPP模式概念的引入阶段，这一阶段主要是阐述PPP的相关内涵和国外的应用背景，以及PPP模式在我国背景下的可行性研究等。如刘薇通过研究英国和加拿大的实践经验，阐述了政社合作的伙伴关系、利益分享、风险分担三个特征[1]。沈义对城镇污水处理使用PPP模式进行了阐述[2]。

第二，PPP模式实践应用阶段，这一阶段主要是研究PPP模式在我国的应用研究及问题解决等。如贾康等立足我国实际情况，积极借鉴国外成功的政企合作的经验，研究了PPP模式在我国的实践和效应问题[3]。陈琴琴立足我国污水处理新目标，研究了新型城镇化下PPP城市污水项目的应用[4]。沙莎等研究了空间集约型污水处理项目在新形势下的应用[5]。

第三，PPP模式实践反馈阶段，这一阶段主要是对项目运营后存在的问题的反思，及对PPP模式的进一步深化。如孙学工等指出目前新现状，呼吁改革，创新PPP模式[6]。周正祥等立足经济新常态，进一步深化了PPP模式的研究[7]。

根据PPP模式不同研究阶段中的文献来看，大都集中在实践应用的研究上，虽有涉及PPP模式风险的内容，也是进行相关部分的分析，不尽全面和系統，也难以具体到城市污水处理问题上来。本文通过系统完整地梳理PPP模式下城市污水处理项目的风险因素，以求为PPP模式的新发展添砖加瓦，为城市污水处理各方提供一些风险管理的参考意见。

2 PPP模式下城市污水处理风险分析

2.1 竞标风险

项目审批过程中，政府的作用过于强大，会导致“寻租”以及带来市场准入风险。

2.2 谈判风险

因受城市污水处理项目的公益性和长期性制约，投资方在项目的投、建、营普遍存在风险，因此在项目谈判中应对各细节问题具体化、规范化。

2.3 规划风险

城市污水处理项目前期规划与后期运营的不一致易造成不必要的损失，为规划风险。

2.4 投融资风险

城市污水处理项目的公益性、周期长，会造成各方资本望而止步。

2.5 建设风险

城市污水处理项目建设中，承包方和施工方间的不协调以及安全事故、材料成本变动等会导致建设风险。

2.6 排放风险

无法控制某些污水源超标排放会变动处理成本，破坏设计工艺，造成处理效率不高，此为排放风险。

2.7 政策风险

社会和自然环境的变化会导致新政策、新标准的出现，污水处理系统就必须适时改变，无形中增加了成本和风险。

2.8 硬件风险

城市污水处理系统运行需要城市管道网的配合，原有硬件的完善与否影响污水处理的进出水量等效率问题。

3 PPP模式下城市污水处理风险管理

3.1 不可抗风险管理

不可抗风险可通过分散、转移等方式予以规避，如扩大投资者的范围，甄选实力强大的社会资本以分散风险。或可与第三方保险机构合作，以达到转移不可抗风险的目的。

3.2 投融资和谈判风险管理

项目规划过程中探索有效的城市污水处理盈利模式及约定相关政府补贴的及时转移等能够有效降低投融资双方的风险预期。政府作为法的代表人，公平公正、正大光明的征投标程序可规避虚假作业、暗箱操作和“寻租”现象等。

3.3 建设风险管理

建设风险可以通过转移、规避或自留等方式应对，如可委托政府监管、代管等达到转移风险的目的。

3.4 政策风险管理

项目规划过程中就要选择合理的技术设备和处理工艺问题，以保证有足够的弹性来应对处理标准变化的风险。通过调节处理价格也可以部分应对政策风险。

3.5 排放风险管理

采取浮动价格可以有效应对污水超标排放的问题，并由政府规制污水量和质的问题，从而降低排放风险。

4 河北省无极县污水处理风险管理案例分析

河北无极县因历史原因，污水污染问题比较严重，对水资源、土地及空气均产生了较大污染。在污水处理厂项目的筹建过程中，县政府采用了政企合作即PPP模式思路，积极发挥社会资本的重要作用。

污水处理项目从招投标到运营后整个过程中存在的主要风险有：缺乏法律制度保障、工程运作不畅；工程投资额巨大，资金短缺，运行成本偏高；污染物处理效率偏低，水质超标，运营费用高。

根據以上存在的风险，可制定出如下几点管理措施予以借鉴和规避风险。①资产国有化。通过政府持股、监管可以分散不可抗风险和政策风险等。②政府监督。因污水处理项目管理公司具有国有性质，一定程度上避免了政府违约风险。③针对不可抗力风险，污水处理项目管理公司采取了与政府沟通延长经营期并建立分担机制，同时购置商业保险。④针对法律政策变更带来的风险，污水处理项目管理公司采用合同的方式明责和建立风险补偿及分担机制。⑤针对市场需求风险，污水处理项目管理公司进行了长期的统计分析，并且跟政府在合同中明确了水价浮动机制。政府在市场需求变化时应当以一收购价对项目管理公司做出补偿。⑥运营维护风险。聘请专业人士及与各相关政府部门紧密合作应对建设、运营过程中的风险。

5 结论与展望

风险管理体系设计合理，不仅会促进PPP项目的进一步发展，还会提升项目各参与方的形象、信用和经济效益。否则，将会增加任一方的营运成本，加剧PPP项目的风险程度，使PPP项目面临失败的危险。

于此同时政府也应该完善法律体系、完善企业准入机制、采取有偿回收措施、鼓励多元机制进行长期投资。PPP项目涉及的基本上都是公共基础设施，其具有投资时限长、非盈利的属性与私人投资者利润最大化相矛盾。但是，随着我国经济不断发展，政府职能定位逐渐清晰，相信通过协调投资方追求企业经济效益和政府追求社会效益的矛盾，以及双方之间的有效合作、合理分担风险，能够实现两者之间的双赢，最终达到经济效益和社会效益的最优化目的。

参考文献：

[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]沈义.城镇污水处理项目PPP模式研究[D].武汉科技大学，2017.

[3]贾康，林竹，孙洁.PPP模式在中国的探索效应与实践[J]. 经济导刊，2015（1）：34-39.

[4]陈琴琴.新型城镇化下小城市污水处理项目PPP的应用研究[D].东南大学，2016.

[5]沙莎，邹汉平，郑嫣茹.空间集约型污水处理厂在新型城镇化背景下PPP模式中的作用研究[J].环境与可持续发展，2016，41（3）：35-37.

[6]孙学工，刘国艳，杜飞轮，等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（2）：28-30.

[7]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.