我国与主要国家温石棉安全使用政策和法规对比研究*
2018-04-10张忠彬刘宝龙
陈 刚，张忠彬，刘宝龙，陈 昆
(1.中国安全生产科学研究院，北京100029；2. 国家安全监管总局尘毒危害预防与控制技术重点实验室，北京100029；3. 国家安全生产监督管理总局职业健康监管司，北京100013)
0 引言
目前，由于世界各国对温石棉致病性等方面的认知和观点有所不同，因此对温石棉安全使用存在广泛争议[1-2]。主张温石棉安全使用的是以美国、加拿大、中国、俄罗斯、巴西为代表的国家，这些国家制定了一系列的规范和标准对温石棉安全使用加以规范，以降低温石棉纤维对人体健康和环境的影响。我国对温石棉的危害及其防控方面研究较多[1-4]，但对倡导温石棉安全使用的主要国家的法律、法规方面研究较少。在此背景下，简要介绍温石棉安全使用的理论基础，通过对比我国和其他国家在温石棉安全使用方面的主要法规和标准，为我国温石棉产业职业病防治、环境保护以及温石棉制品等方面的法规和标准建设，提出合理建议。
1 温石棉安全使用的理论基础
1.1 温石棉纤维的结构分析
温石棉的主要成分为Mg3Si2O5(OH)4，瑞士著名吸入毒物学专家David Bernstein的研究表明[5]，温石棉纤维是由硅酸盐和水镁石层组成的硅酸盐层状卷曲结构，各层之间无化学键相互作用，在人体巨噬细胞内酸性环境(pH 4～4.5)中，镁层很容易分解形成不稳定的硅酸盐层。如果温石棉纤维被吞咽，会在胃酸环境内被破坏，导致卷曲的温石棉纤维断裂，从而分解为更小的碎片，可以很容易地通过巨噬细胞在纤毛和淋巴间隙从肺部清除，因此温石棉纤维具有较低的致病性。
1.2 温石棉纤维在安全浓度范围内的健康风险分析
David Bernstein等[5]认为，低浓度的温石棉暴露不会引起明显的健康风险，暴露于低浓度温石棉粉尘的环境，不会导致间皮瘤的发生，通过对温石棉的毒性和流行病学的研究表明，温石棉在控制状态下的使用是安全的。Jennifer S等[6]的研究表明，温石棉纤维在空气中的含量必须达到一定程度，才会对人体健康造成危害。鉴于此，美国、英国、加拿大、中国等国家都制定了石棉尘的职业接触限值，其中，美国、加拿大和英国采用了ACGIH的标准。
2 倡导温石棉安全使用国家的主要政策
美国、加拿大、俄罗斯、巴西在环境保护、石棉制品、职业卫生和公众健康方面制定了一系列温石棉安全使用的政策和法规，如表1所示。
表1 美国、加拿大、俄罗斯、巴西安全使用温石棉主要政策法规汇总
2.1 美国
美国于2002年全面禁止了温石棉的开采，但仍可以进口和使用含有温石棉的产品，美国进口的温石棉主要来源于加拿大，用于军队的防火设备、飞机和武器制造等行业。
1)环境保护方面。在1970年由美国环保署(EPA)制定的《清洁空气法》(CAA)中，温石棉首次被列为有害的空气污染物[7]，CAA对温石棉的有害性界定是美国其他相关法案和条例的基础。《安全饮用水法》(SDWA)[8]规定了水体中由于温石棉水泥降解等排放到水环境的温石棉废弃物的浓度为7 MFL(百万根纤维/升)。《有害空气污染物石棉国家排放标准》(NESHAP)[9]要求，为了控制石棉纤维的排放，需要有特定的工作流程，对石棉废弃物的运输、填埋等做出相关的规定，并且要求含有温石棉的建筑物在破拆和维修过程中，不能产生含有温石棉纤维的排放物，或应满足空气清洁程序以及其他废弃物运输的具体规定。美国交通部要求，温石棉的运输需满足《危险品运输法》(HMTSA)[10]的相关要求，对温石棉进行严密的包装或置于密闭的车厢内，运输温石棉废弃物的车辆从生产到处理区也应遵守特殊的标签和运输要求[11]。
2)温石棉制品的使用方面。美国温石棉制品的使用需要满足《有毒物质控制法案》(TSCA)[12]、《消费品安全法》(CPSA)[13]以及《清洁空气法》(CAA)的相关要求。美国温石棉的进出口需要遵守TSCA中的相关规定，进口商必须获得美国海关和边境保护部门颁发的进口证书，同时，温石棉出口商也应该告知EPA，以便EPA能够向温石棉的进口国提供相关信息和数据[12]。
3)职业安全和健康方面。美国职业安全和健康署(OSHA)针对温石棉作业，制定了相关的标准—《石棉》(Asbestos)[14]，规定了温石棉作业的8h-TWA为0.1 f/cc，最大暴露限值为1 f/cc，并且对工作场所中温石棉粉尘的监测方法、从事温石棉作业的劳动者培训、职业健康检查、工作场所警示标识设置、劳动者告知等方面做出详细要求，这被认为是涉及温石棉作业最有效的安全生产标准。
目前，温石棉仍广泛应用于美国的建筑物中，为了尽可能降低温石棉对公众健康和环境带来的影响，《石棉灾害应急反应法》(AHERA)[15]要求教育机构制定计划，替代学校中含温石棉的材料，以消除温石棉带来的公共健康危害。鉴于此，《学校石棉风险治理再授权法案》(ASHARA)[16]要求美国政府对学校、公共建筑物替换含有温石棉材料进行财政补贴。
2.2 加拿大
加拿大政府在温石棉的使用方面制定了一系列标准，《加拿大环境保护法》(CEPA)[17]将温石棉列为有害物质，对温石棉开采和破碎过程中废弃物的排放标准进行了规定。温石棉开采和加工企业应遵守CEPA的《石棉矿山和加工企业排放规定》(AMMRR)[18]中对温石棉矿山和加工企业温石棉纤维排放行为的各项规定和要求。在《废物处理一般性规定》(General—— Waste Management)[19]中，作为有害工业废弃物，温石棉废弃物的储存只允许有资质的机构进行操作，只有在完全润湿的情况下才能进行运输和处理，同时，该规定也对温石棉废弃物的包装、运输工具、掩埋以及工人的个体防护等方面做出了详细的技术要求。加拿大的《联邦运输危险品条例》(TDGR)[20]要求，在铁路和公路运输过程中，温石棉原材料及其制品必须被密封保存。
根据加拿大卫生局的要求，出售纯石棉及其制品必须符合《危险物品法》(HPA)[21]以及《加拿大消费品安全法》(CCPSA)[22]的相关要求。《石棉制品条例》(APR)[23]允许非角闪石棉制品的广告、销售和进口，这些制品包括：高温防护服、儿童学习用品和玩具、墙板产品以及温石棉喷涂产品。
关于劳动者的职业安全和健康，加拿大劳工部颁布的《加拿大职业健康和安全条例》(COHSR)[24]对与温石棉处理相关车间的工业卫生和通风要求进行了规定，《职业接触限值》(OEL)[25]规定劳动者温石棉粉尘的最高职业暴露限值为0.1 f/cc。
2.3 俄罗斯
俄罗斯是温石棉最大的生产和消费国之一，在温石棉开采、生产以及进出口方面，《俄罗斯化学品管理系统》(RSCM)[26]并没有做出具体规定，但是在温石棉进口环节，需要出口商提供MSDS。根据俄罗斯有害工业废弃物分类和有害工业废弃物推荐分类方法，含有温石棉的废弃物被划分为第3和4类有害物质(中毒和低毒)。温石棉的开采和生产设备应确保安装石棉粉尘控制设施，工作场所空气中温石棉粉尘的浓度应低于有害物质最高容许限值。
在储存和运输过程中，俄罗斯要求温石棉需在密闭的容器中进行严密包装或储存，并进行警示说明，需提供安全使用说明书，包括：物品名称、生产商、温石棉的含量、温石棉对人体的健康损害、个体防护设施指南等。同时，在公路、铁路、海上运输方面，俄罗斯对温石棉及其制品的包装、交通工具制定了相应标准，并且也出台了温石棉装卸技术规范和要求。
根据俄罗斯联邦卫生部的法令，温石棉水泥可以在交通、设备、工业以及日用品中使用。《职业卫生规范和标准》(RSH)对生产和使用含有温石棉材料企业的选址、卫生标准、工业通风、含有温石棉废弃物的处置等方面做出了规定，并要求温石棉生产企业必须遵守相应的职业安全和健康标准，以确保接触温石棉粉尘劳动者的职业安全与健康。
公众健康方面，俄罗斯并未制定相应的补偿机制，但是为了防止公众健康受到损害，根据《人口稠密地区空气质量控制规定》(AQCRPA)以及《人口居住区空气污染控制指南》(GCAPRA)要求，温石棉生产企业必须在人口稠密地区建立污染检测站，在温石棉生产工作场所之外，温石棉最大容许浓度为0.06 f/cc。
2.4 巴西
目前，巴西大于有3 000个温石棉制品生产商，主要分布于石棉水泥、耐磨材料、纺织工业、塑料、化工产品以及室内装修等领域。
根据《巴西石棉法规》(ARB)[27]的要求，温石棉的进口需要进口商获得巴西国家矿物生产部的许可，其中包括当地环境保护、公众健康、储存、使用、加工、运输以及废物处置的联邦、州法律和法规的相关要求。巴西政府规定，所有含有温石棉的制品只有按要求进行密封和包装的情况下，才被允许在市场上销售，并且在产品包装上必须印有相关的警示标识，对消费者进行相关的告知，温石棉运输被看作高风险作业，因此温石棉在运输过程中需要根据安全标准进行包装。2004年，巴西把温石棉列入有害废弃物名单，温石棉废弃物必须根据有害废弃物的处理程序进行处置，根据巴西《不健康的行为及操作》(UAO)[28]，温石棉制品生产企业必须设有石棉废弃物处置系统以及废气处置系统。
在职业健康方面，巴西政府对温石棉生产工厂没有制定具体的规范和标准，但《巴西工作场所健康和安全监管标准》(BRSHSW)[29]要求企业必须要遵守通用的建筑物安全生产的标准要求，以便确保劳动者的职业安全和健康；每隔6个月，生产和使用温石棉的企业必须对温石棉粉尘的超标情况进行评价，用人单位应该为劳动者提供劳动保护用品，对石棉粉尘作业的劳动者进行定期职业健康检查。
3 我国温石棉产业及安全生产相关政策
我国是温石棉生产和使用大国，资源储量居世界第3位、产量为世界第2位。截至目前，我国温石棉开采及制品加工企业共600余家，从业人员约10万人。据统计，我国温石棉市场年需求约40～50万t，每年温石棉生产量大约30～40万t，近几年温石棉的年进口量约20万t左右[30]，主要应用于温石棉水泥、摩擦和密封材料等行业。
3.1 产业政策
2002年6月2日，原国家经贸委公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录(第三批)》[31]规定禁用角闪石石棉(青石棉)。我国在2002年7月宣布，禁止角闪石类石棉的生产、进口和使用，可安全生产和使用温石棉，并严格了温石棉产业准入政策，加强温石棉开选、制品制造、使用过程的安全、环保、职业健康等方面监管，确保温石棉的安全开采和使用。
2013年，国家发展和改革委员会发布了《产业结构调整指导目录》(2011年本)(2013修正)[32]，提出鼓励使用合成矿物纤维、芳纶纤维等作为增强材料的无石棉摩擦、密封材料新工艺、新产品开发与生产，鼓励使用高性能无石棉密封材料；禁止使用角闪石石棉，淘汰石棉绒质离合器面片、合成火车闸瓦，淘汰石棉软木湿式离合器面片以及用于机动车制动用含石棉材料的摩擦片。
2014年，工信部发布了《温石棉行业准入标准》[33]，严格限制温石棉的准入条件，引导温石棉行业健康协调可持续发展。
3.2 相关法律法规和标准
国家安全生产监管总局、环境保护部、卫生与计划生育委员会、国家发展和改革委员会、国家工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局等部门，针对温石棉及其制品在安全生产、使用和环境保护等方面，共制定了50余项法律、条例、技术标准和规范。
3.2.1职业卫生
与温石棉职业卫生工作密切相关的法律和行政法规分别为《中华人民共和国职业病防治法》和《中华人民共和国尘肺病防治条例》(国务院令[1987年])，对作业场所的粉尘治理工作提出了相关要求。涉及防尘技术措施的有GBZ/T 193—2007《石棉作业职业卫生管理规范》；涉及防尘口罩的使用和维护规定有GB/T 18664—2002《呼吸防护用品的选择、使用与维护》；工作场所石棉粉尘浓度标准在GBZ 2.1—2007《工作场所有害因素职业接触限值：化学有害因素》中进行了规定。
3.2.2环境保护
与环境保护相关的法律为《大气污染防治法》，对污染物的排放及污染治理做出了规定。环保部也出台了GB 16297—1996《大气污染综合排放标准》，规定石棉尘的最高排放标准为2根(纤维)/cm3或20 mg/m3。虽然温石棉废物在《国家危险废物名录》(2016年国家环保部令第39号)被列为毒性废物，但环境保护部门未针对温石棉废物的特性制定相应的管理措施，特别是对于含有温石棉建筑物的拆除、清理、包装、运输、处置等方面未出台具体的操作程序。我国道路交通运输部门关于温石棉及其制品的运输方式、运输车辆等方面也未制订相关标准和要求。
3.2.3温石棉制品
国家工业和信息化部、国家发展和改革委员会、原国家建筑材料工业局对隔膜石棉布、石棉绳、电绝缘石棉纸、石棉片、石棉纸板、泡沫石棉、温石棉硅酸钙板等17种含有温石棉的常见建材物质的技术要求、试验方法、检验规则以及标志、包装、运输和贮存进行了规定，但对温石棉制品的销售和购买行为并未做出限定。
国家质量监督检验检疫总局制定的GB 12676—1999《汽车制动系统结构、性能和试验方法》规定汽车制动衬片应不含有温石棉；2008年制定的GB/T 8071—2008《温石棉》，对温石棉的分级与标记、试验方法、检验规则、标志、包装、运输和储存等方面做出了规定；2015年颁布的《化妆品安全技术规范》(2015年版)规定，温石棉在化妆品中为禁用成分。
4 讨论及建议
通过对比，我国与美国、加拿大等国家在温石棉开采、加工环节职业病防治的法规和标准建设等方面存在一定差距，特别是针对我国大量使用含有温石棉建筑材料、保温材料等的拆除，温石棉及其废弃物的运输、处置等方面，我国目前还缺少具体的技术标准，对于温石棉制品的销售、使用等环节也未制定相应的限制性规范。鉴于此，作为温石棉生产和使用大国，建议针对我国当前温石棉危害预防控制工作中存在的突出问题，借鉴国外有关经验，进一步完善温石棉安全使用的法规、标准和体系建设，以降低温石棉对劳动者和公众健康带来的不良影响。
1) 鉴于温石棉开采和加工过程中普遍存在温石棉粉尘及其职业病危害特性，建议借鉴美国、加拿大等国家的职业卫生管理经验，进一步完善温石棉粉尘职业病危害防治法规、标准和政策，细化温石棉开采和加工粉尘防治、生产车间卫生设计等方面的安全标准和规范，强化对工作场所中温石棉粉尘的防治工作，降低温石棉粉尘对劳动者的健康影响。
2)虽然我国在相关标准中制订了温石棉及其制品的包装、运输和储存方面的管理规定，但原则性较强，建议借鉴国外相关先进经验，多部门合作共同完善温石棉安全使用技术和标准体系，特别是在温石棉的存储和运输、含温石棉建筑物的拆除、废弃物处置等方面，制定相应的标准和技术规范，形成配套的部门规章和政策性文件，并建立温石棉废物处理处置专业队伍，强化温石棉安全使用的管控体系。
3)严格温石棉制品的销售和购买行为，建立完善的温石棉制品生产、流通和使用环节的安全使用法规和标准，提高公众对温石棉制品危害性的认知水平，基于温石棉被大量应用于我国建材行业的客观情况，特别应建立针对温石棉建材进行更换或温石棉去除方面的标准、规定和技术规范，避免或降低由于建材老化导致的温石棉纤维扩散给公众健康和环境带来的影响。
[1]张文毓. 石棉的发展现状与研究进展[J]. 中国粉体工业, 2016(1):15-19.
ZHANG Wenyu. Development Status and Research Progress on Asbestos[J].Journal of Chinese Powder Industry, 2016(1)：15-19.
[2]张忠彬, 周永平. 日本、韩国、东盟与我国石棉危害预防控制现状[J]. 中国安全生产科学技术, 2010, 6(1):121-124.
ZHANG Zhongbin, ZHOU Yongping. Situation for prevention and control hazards due to asbestos among Japan, Korea, ASEAN countries and China[J].Journal of Safety Science and Technology, 2010，6(1)：121-124.
[3]高子清. 温石棉致病性及相关流行病学研究进展[J]. 职业卫生与应急救援, 2017, 35(1):19-22.
GAO Ziqing. Carcinogenicity of chrysotile：Pathogenesis and epidemiologic studies [J]. Occup Health & Emerg Rescue，2017，35(1)：19-22.
[4]王瑜. 我国石棉开采和加工企业粉尘危害研究[J]. 中国安全生产科学技术, 2011, 7(4):144-147.
WANG Yu.Study on dust hazard of asbestos mining and processing enterprises in China[J]. Journal of Safety Science and Technology, 2011，7(4)：144-147.
[5]BERNSTEIN DM. The health risk of chrysotile asbestos[J]. Current opinion in pulmonary medicine, 2014, 20(4):366.
[6]PIERCE J S, MCKINLEY M A, PAUSTENBACH D J, et al. An Evaluation of Reported No-Effect Chrysotile Asbestos Exposures for Lung Cancer and Mesothelioma[J]. Critical Reviews in Toxicology, 2008, 38(3):191-214.
[7]EPA. Summary of the Clean Air Act [EB/OL].[2017-12-21]. https://www.epa.gov/laws-regulations/summary-clean-air-act.
[8]EPA. Safe Drinking Water Act (SDWA)[EB/OL].[2017-12-21]. https://www.epa.gov/sdwa.
[9]EPA. Asbestos National Emissions Standard for Hazardous Air Pollutants (NESHAP)[EB/OL] .[2017-12-21].https://www.epa.gov/asbestos/asbestos-national-emissions-standard-hazardous-air-pollutants-neshap.
[10]Hazardous Material Transportation Safety Act of 2009. https://www.govtrack.us/congress/bills/111/hr4016/text
[11]Europe PMC. Current and historical American asbestos regulations[EB/OL].[2017-12-21].http://europepmc.org/abstract/MED/9689805.
[12]EPA. Summary of the Toxic Substances Control Act[EB/OL]. [2017-12-21].https://www.epa.gov/laws-regulations/summary-toxic-substances-control-act.
[13]United States CONSUMER PRODUCT SAFETY COMMISSION.Consumer Product Safety act[EB/OL].[2017-12-21].https://www.cpsc.gov/Regulations-Laws--Standards/Statutes/Summary-List/Consumer-Product-Safet-Act/.
[14] Occupational Safety and Health Administration. Occupational Safety and Health Standards, Toxic and Hazardous Substances, Asbestos[EB/OL].(1990-11-10)[2018-01-22].https://www.osha.gov/pls/oshaweb/owadisp.show_document?p_table=STANDARDS&p_id=9995.
[15]U.S. Government Printing Office.SUBCHAPTER II—ASBESTOS HAZARD EMERGENCY RESPONSE[EB/OL].[2017-12-21]. https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2009-title15/html/USCODE-2009-title15-chap53-subchapII.htm.
[16]CONGRESS.GOV. Asbestos School Hazard Abatement Reauthorization Act of 1990[EB/OL].[2017-12-21]. https://www.congress.gov/bill/101st-congress/senate-bill/1893.
[17]Government of Canada.Canadian Environmental Protection Act, 1999[EB/OL].[2017-12-21]. http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-15.31/.
[18]Government of Canada.Asbestos Mines and Mills Release Regulations[EB/OL]. [2017-12-21]. http://laws.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-90-341/FullText.html.
[19]Canadian Centre for Occupational Health & Safety.General ——Waste Management[EB/OL].[2018-01-18].http://www.ccohs.ca/ccinfo/leg/wastemanagement.html.
[20]BC Laws.Transport of Dangerous Goods Regulation[EB/OL]. [2017-12-21].http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/10_203_85.
[21]Government of Canada.Hazardous Products Act[EB/OL]. [2017-12-21].http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/H-3/.
[22]Government of Canada.Canada Consumer Product Safety Act[EB/OL].[2017-12-21]. https://www.canada.ca/en/health-canada/services/consumer-product-safety/legislation-guidelines/acts-regulations/canada-consumer-product-safety-act.html.
[23]Government of Canada.Asbestos Products Regulations (SOR/2007-260)[EB/OL].[2017-12-21]. http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2007-260/.
[24]Government of Canada.Canada Occupational Health and Safety Regulations(SOR/86-304)[EB/OL].[2017-12-21]. http://laws.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-86-304/FullText.html.
[25]Onatrio MINISTRY of LABOUR.Occupational Exposure Limits[EB/OL].[2017-12-21]. https://www.labour.gov.on.ca/english/hs/topics/oels.php.
[26]Antonia Reihlen.The Russian system of chemicals management[EB/OL].[2017-12-21]. http://hs.befgroup.net/glossary/texts/The_Russian_system_of_chemicals_management.pdf.
[27]The Brazil Business.Asbestos Regulation in Brazil[EB/OL].(2015-05-13)[2017-12-21]. http://thebrazilbusiness.com/article/asbestos-regulation-in-brazil.
[28]Brazilian NR.Unhealthy Activities and Operations[EB/OL]. (2014-08-14)[2017-12-21].http://www.braziliannr.com/brazilian-regulatory-standards/nr15-unhealthy-activities-and-operations/.
[29]Brazilian NR.Brazilian Regulatory Standards on Health and Safety at Work(EB/OL).[2017-12-21]. http://www.braziliannr.com/.
[30]王文利.中国温石棉产业现状及发展方向[A].中韩石棉生产及其制品危害预防与控制研讨会[C].北京：2015-11-20.
[31]中华人民共和国商务部.淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录(第三批)[EB/OL].(2003-01-15)[2017-12-21].http://www.mofcom.gov.cn/article/bh/200301/20030100063413.shtml.
[32]中华人民共和国中央人民政府.国家发展改革委关于修改《产业结构调整指导目录(2011年本)》有关条款的决定[EB/OL].(2013-02-16)[2018-01-22]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2404709.htm.
[33]人民网. 工业和信息化部公告《温石棉行业准入标准》[EB/OL].(2014-04-03)[2017-12-21]. http://politics.people.com.cn/n/2014/0403/c70731-24819820.html.
