从尼克松到特朗普

杜宝贵　朱若男

摘要：随着世界全球化趋势的增强以及世界各国对于能源安全问题的关注程度不断提高，能源安全逐渐成为世界各国普遍关注的问题和面临的一个巨大挑战。本文将美国“能源独立”政策的演进过程划分为萌芽、发展和成熟三个时期，基于此，对美国50年“能源独立”的政策内容及其政策结果进行了分析。美国“能源独立”政策的演进过程和政策内容对我国制定符合国情的“能源独立”政策，在世界能源竞争中掌握主动权大有裨益。

关键词：能源独立；政策演进；技术创新

中图分类号： F830. 59 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.02.011

0 前言

当前，能源安全已成为世界各国普遍面临的一个巨大挑战。美国是世界上最大的化石能源消费国，美国的人口仅占世界人口的4%，但是消耗的能源却占世界总消耗能源的20%以上，这是美国长期以来的高耗能发展模式和消费习惯的必然结果。

在经历了2008年的世界金融危机之后，越来越多的学者对美国“能源独立”问题进行了研究。刘建江等分析了美国“能源独立”的原因、解决措施及影响，认为美国“能源独立”是出于经济、环保及政治的需要，通过分析美国“能源独立”的举措和影响提出中国需要从转变经济增长方式、加快完善石油战略储备体系、推动能源“走出去”战略等方面采取措施主动应对[1]。余国合通过分析美国“能源独立”战略及其成效及中国能源安全的主要影响因素阐述了美国“能源独立”战略对中国能源安全的启示，提出中国应该提高能源供给的自给率[2]。朱敏阐述了美国实施“能源独立”战略的背景和措施，她认为支撑美国“能源独立”战略取得成功的因素主要有根据资源禀赋选择适合自身的主力能源、充分发挥市场机制的积极作用以及推动国际合作，并就以上分析提出了推进我国“能源独立”的建议[3]。武正弯认为“能源独立”是维持美国超级大国地位的重要因素，他就美国实现“能源独立”对其自身国际地位和外交战略、世界能源格局和世界地缘政治格局的影响进行了深入解析[4]。周云亨和杨震从动力、方案以及限度等方面分析了美国“能源独立”的一些热点问题，得出了美国的“能源独立”政策在大部分时间里都是从属于美国其他外交战略目标或者国内利益集团的利益诉求，缺乏协调一致的结论[5]。张茂荣认为“能源独立”的前景日益明朗，这一前景是美国能源供需关系演变、技术进步和能源战略与政策导向等多种因素综合作用的结果，它可以促进美国经济复苏和巩固美国在北美地区的能源地位，对未来全球能源供需格局、全球能源产业发展和地缘经济也会造成广泛影响[6]。朱凯指出美国“能源独立”构想的实质是通过节能和发展替代能源减少石油的对外依赖，以页岩气为代表的非常规油气的大发展是其突破口[7]。

政府的扶持是实现“能源独立”的一个基础性条件，虽然美国“能源独立”的不断发展是50多年来美国能源供需关系演进、技术进步和能源政策等多种因素综合作用的结果，尤其是页岩气革命使得美国扭转了能源对外依赖的局面，但是政策的支持仍是美国“能源独立”计划中非常重要的一环。美国近年来经过长期的发展，已形成了以科技创新带动能效提高，新能源开发为核心，体系完整的“能源独立计划”政策体系。从这个角度上看，虽然学者们从不同视角、基于不同学科对美国“能源独立”做了大量研究，但缺乏从政策演进的角度整体探讨美国的“能源独立”问题，这正是本文的研究的理论价值所在；同时，从实践层面看，美国“能源独立”趋势的增强在化石燃料储备量日益减少和环境压力日益增大的今天，不仅对美国能源和经济安全意义重大，也为世界各国能源发展有着非常深远的借鉴意义。

随着中国经济发展进入新常态，中国对能源的需求急剧上升，对外依赖逐步增强。通过对美国“能源独立”政策历史性回顾和未来走势的研究，可以为我国提供借鉴和经验，提高我国能源政策的科学性，促进能源生产和能源结构优化，减少能源依赖，对中国的能源和经济安全大有裨益。

1 美国“能源独立”政策的演进分析

“能源独立”是指减少能源的外部依赖，但不意味着完全切断能源进口来源，而是增加本国能源的供给量，将能源自给率提高到能够保障本国能源相对独立，使国内能源市场不会被国际能源市场的大幅波动严重影响的范围内[8]。同时随着能源环境的变化，“能源独立”也有了新的内涵，即开发新能源，调整能源结构不被其他国家以节能减排使命来控制，从而使自己国家经济可以独立健康发展，保障本国能源、经济安全。由此，从国家层面看，为保障上述目标实现的一揽子规则就构成了“能源独立”政策的核心部分。

美国政府出台相关政策对能源进行干预始于20世纪20年代，但是能源政策框架趋于完善是在20世纪70年代，尤其是在经历了两次石油危机之后。

1.1 “能源独立”政策的萌芽时期（尼克松政府-里根政府）

20世纪70年代到80年代期间，美国政府通过了24个能源法案。为了应对20世纪70年代发生的两次石油危机，美国政府出台的政策措施大都是为了降低能源进口量、防止本国能源价格出现大幅波动。尼克松政府通过对石油价格进行管制来使石油价格保持相对稳定。1971年6月4日，尼克松政府发表能源咨文，要求国会在未來十年拨款20亿美元研发核反应堆，在能源消费方面，以煤炭和核能代替石油，放宽对加拿大石油的进口限制，在能源研究与发展方面加大了预算和拨款。1973年尼克松总统的《能源独立计划》（Project Independence， PI）正式拉开了美国“能源独立”政策的序幕。1973年能源危机爆发后，尼克松总统向国会提出“能源独立”（Project Independence， PI）计划，要求通过紧急能源法案，并为了开发新能源拨款100亿美元，以期望到1980年实现能源自给自足。1974年5月7日，尼克松签署了1974年《联邦能源管理法》（Federal Energy Administration Act， FEAA），此后联邦能源管理署取代了白宫能源办公室。1974年10月，考虑到美国的能源安全和国际环境，国会最终通过了尼克松总统之前提出的《能源重组法》（Energy Reorganization Act， ERA）。

之后的福特、卡特政府都坚持了这种以政府为主导的石油价格体制，并对进口石油征收关税以减少石油进口。

福特总统在任期间颁布了《能源政策和能源节约法》（Energy Policy and Conservation Act， EPCA），强调能源、安全和经济政策之间的紧密关系。1975年福特总统提出通过大力开发国内能源和相关技术以期在2000年可以实现基本满足本国能源需求的目标。在尼克松和福特执政时期，美国的“能源独立”政策主要是实施石油价格管制和节能提效，它为以后美国“能源独立”战略的发展奠定了重要基础。

卡特政府时期制定了一系列国家能源计划，试图通过消除对进口石油的依赖，提高能源效率，大力发展新兴替代能源来实现美国能源政策改革的目标。1978年10月9日，卡特总统签署了1978年《国家能源法》（National Energy Act， NEA），这项方案包括了《国家节能政策法》（National Energy Conservation Policy Act， NECPA）、《电厂和工业燃料使用法》（The Power Plant and Industrial Fuel Use Act， PIFUA）、《公共事业公司管理政策法》（Public Utilities Regulatory Policy Act， PURPA）、《能源税收法》（Energy Tax Act，ETA）及《天然气政策法》（Natural Gas Policy Act，NGPA）。1980年通过的《能源安全法》（Energy Safety and Security Act）包括《可再生能源法》（Renewable Energy Act）、《太阳能和能源节约法》（Solar energy and Energy Conservation Act）、《地热能法》（Geothermal Energy Method）、《生物技能和酒精燃料法》（Biological Skills and Alcohol Fuel Act）等是卡特政府实现清洁能源代替传统能源目标的立法保障。虽然没有从根本上缓解能源危机带来的消极影响，但美国“能源独立”政策所关注的方向开始有所变化，卡特政府出台的一系列能源政策和法规在美国能源独立发展史上占有重要的地位。

随着石油危机的余波逐渐消逝，美国国内能源市场的秩序得到了一定的恢复，政府的干预严重限制了能源市场的健康发展，国内能源市场与国际能源市场被人为隔离，导致国内能源生产成本增加。由此里根政府开始了自由市场化改革，制定了弱化政府干预的能源政策。1981年1月，里根政府结束对国内油价的控制，使美国石油价格与世界市场石油价格实现接轨。1982年，国会废除了1975年《能源政策和节能法》（Energy Policy and Conservation Act， EPCA），进一步放松了对能源的管制。

1.2 “能源独立”政策的发展时期（小布什政府-布什政府）

21世纪初是美国“能源独立”政策发展历史非常重要的时期。小布什政府将以新能源为核心的新兴战略产业纳入到了宏观规划之中，“能源独立”趋势也有所加强。

1990年，布什政府颁布了《1992年能源政策法》（Energy Policy Act of 1992），并及时动用了战略石油储备，减轻了这次危机对美国的影响。克林顿执政时期同样继承了前任总统的能源政策理念，注重市场的作用，但也更强调对市场的计划指导，并在1997年提交了《联邦政府为迎接21世纪挑战的能源研发报告》。

2001年5月，布什政府公布了《国家能源政策》（National Energy Policy），强调美国需要一个全面、完整、均衡的能源政策，主要措施有：加强阿拉斯加地区和西部地区的石油勘探并进行战略储备；在国内提倡节能和提高能效；增加国内能源供应量，减少对国外能源的依赖；发展可替代能源使能源供应多样化，大力发展核能，但要继续发挥煤电的主导作用以保证电力供应；改善能源基础设施，保证能源输送通畅。此后，美国政府在2002和2003年又出台了两项专项计划——《清洁煤发电计划》（Clean Coal Power Generation Plan）和《氢燃料计划》（Hydrogen Fuel Initiative）。《清洁煤计划》（Clean Coal Power Generation Plan）支持企业和政府建立合作关系，共同建设示范性清洁煤发电厂，加快开发清洁煤技术的发展。《氢燃料计划》（Hydrogen Fuel Initiative）计划投资12亿美元用于氢燃料和氢燃料汽车的提取和研发。2005年布什政府出台了《2005年能源政策法》（Energy Policy Act of 2005）。该法案提出了为期十年的一揽子能源发展法案，涉及多达18个领域：能源效率、可再生资源、煤炭、石油、天然气、核电、车辆和燃料、氢能源、研究和开发、人员培训、能源管理、税收优惠政策、电力、跨学科、乙醇和机动车燃料、气候变化、创新技术及相关研究。针对这些领域，法案明确规定了资助、税收激励和贷款的额度。在石油储备方面，提出要加强近海战略石油储备，并将战略石油储备由7亿桶增加到10亿桶。而在此后的2007年的國情咨文中，又提出将战略石油储备增加到15亿桶。此外，《2005年能源政策法》（Energy Policy Act of 2005）还首次将北美能源自给列入国家能源战略计划之中，计划通过加强北美区域合作来实现国内能源自给自足。《2005年能源政策法》（Energy Policy Act of 2005）汇集了美国40多年的能源政策，被誉为美国能源面向21世纪的“未来之法”。

2007年布什政府出台了新的能源法案，即《能源独立与安全法》（也称《新能源法》）（Energy Independence and Security Act）。该法主要强调了节能提效和发展替代能源。其主要措施有：对汽车油耗标准做了更严格的规定；大幅增加生物燃料乙醇的使用量，发展替代能源被提高到“国策”的地位；对美国联邦机构建筑和商业建筑的能耗标准做出了新的规定，大范围推广节能产品，淘汰白炽灯等；取消对油气企业的税收优惠和补贴等。

总的来说，布什政府的“能源独立战略”已经较为全面、完整，其重心主要是扩大能源供给。主要体现在提高战略石油储备、增加海外油气开采、推进替代能源的研发和商业化等方面。

1.3 “能源独立”政策的成熟时期（奥巴马政府-特朗普政府）

1.3.1奥巴马政府的“能源独立”政策

奥巴马政府认为发展新能源关系到国家安全和民族的未来，奥巴马希望通过发展和利用新能源，使美国逐渐摆脱对海外能源的依赖。因此联邦政府承诺投入160亿美元，用于发展插电式混合动力车、全电动汽车以及为新型汽车提供电力的基础设施和新型清洁燃料等项目。

美国政府计划于2025年减少三分之一的进口能源数量。《美国复苏和再投资法》（The American Recovery and Reinvestment Act）特别为美国家庭建筑能效的提高投入了大量资金。

（1）奥巴马政府“能源独立”政策的要义。第一，提高传统能源利用效率。奥巴马提出在未来20年内将美国能源利用效率提高一倍以上。为实现这一政策目标，奥巴马政府出台了提高汽车燃料效率的政策和全国低碳燃料标准（LCFS），政策目标在于提高汽车能效。同时奥巴马还承诺在未来10年内投资1500亿美元扩大可再生能源的商业规模。

第二，扩大国内油气资源的开发，降低对化石燃料特别是进口石油的依赖，提高本国能源安全度。奥巴马在2008年小布什解除美国近海油气开采禁令的基础上进一步开放了东部和东南沿海、墨西哥湾等油气田的开发。奥巴马与阿拉斯加州、加拿大政府等地合作建造了阿拉斯加天然气管道来提升本国能源产量。

第三，加大对风能、核能、地热能、太阳能等新能源的开发，加大对新能源产业的政府预算投入。在奥巴马政府公布的预算中，太阳能、生物燃料、风能以及清洁煤技术等新能源项目每年将获得150亿美元的政府预算投资。

第四，通过提高技术创新水平来实现能源独立，支持新能源相关技术的发展和研究。

2011年3月，奥巴马政府在公布的《能源安全未来蓝图》（The Blueprint for a Secure Energy Future）中勾勒出了美国能源的发展方向，提出实现美国能源安全的三大目标：即开发更多的本土油气资源，保证美国能源供应安全；节能减排的推广，降低能源消耗，主要是在交通和建筑两大领域；激发创新精神，加快清洁能源的发展进程，政府发挥示范效应，引领世界开拓新兴能源的供应。在这份蓝图中，奥巴马再次强调减少石油依赖的两大重要途径：一是“在我们的国土上寻找和生产更多的石油”；二是“通过更清洁的替代燃料和更高的能源效率，全面减少我们对石油的依赖”。

（2）奥巴马的“能源独立”政策的特质。总体来看，奥巴马的“能源独立”政策主要是立足于本土开发传统能源，依托科技发展清洁代替能源；在地域上趋向回归本土，在种类上则更注重环保。除此之外，奥巴马政府“能源独立”政策还具有以下特质：

第一，奥巴马政府“能源独立”政策更具战略性。奥巴马政府将新能源上升到国家战略和能源安全層面，不仅关注能源独立对美国国际竞争力的长远影响；而且它将使得从中东到俄罗斯和南美等石油大国被迫放弃高油价，最终形成世界力量重组的局面，彻底改变世界能源格局，甚至影响世界政治和经济格局，维护美国在世界舞台上的主导地位。

第二，奥巴马政府“能源独立”政策内容更具重“新”性。在奥巴马新能源政策中，比起对传统能源的开发和利用，它更加重视对新能源的开发和利用。和美国前几任领导人更多关注传统能源的进口渠道多元化的能源政策相比，奥巴马能源政策更重视对新能源的开发，它以新能源开发为核心，以提高能源利用效率为辅助手段，由此构成了奥巴马政府“能源独立”政策的基本框架。

第三，奥巴马“能源独立”政策的决策过程更具专业性。奥巴马十分重视科学顾问的地位，在推行“能源独立”政策的过程中，奥巴马任命了拥有卓越技术背景、客观而正直的人担任高级管理的职位。例如任命诺贝尔物理学奖获得者朱棣文担任能源部部长等等，这些高学识背景的政策决策者和制定者更能准确把握技术创新和产业发展动向，使“能源独立”政策更具科学性和专业性。

第四，奥巴马“能源独立”政策措施可操作性更强。技术创新是奥巴马政府新能源政策的灵魂。“能源独立”政策的成功落实离不开强大科技创新力量的支撑，美国“能源独立”政策的重中之重是要占领技术制高点，以新技术带动能源独立革命，使新能源产业成为拉动美国经济增长的新引擎。

第五，奥巴马“能源独立”政策实施更具保障性。奥巴马新能源政策得到了多部法律的支持，这也是美国推行“能源独立”政策最坚实的保障和基础，以法律形式保障新能源政策，为新能源政策的执行和落实提供强有力的法律保障。另外，美国制定的法律法规都非常具体，有很强的可操作性，因此它能为“能源独立”政策的顺利落实提供非常坚实的保障。

奥巴马政府出台的“能源独立”政策无论对美国自身还是世界来说，都有着巨大的影响。

首先，奥巴马“能源独立”政策极有可能催生由美国引领的第四次技术革命并延续美国在国际舞台上的领导地位。奥巴马政府为新能源技术的开发利用提供了优越的制度环境和创新环境，极有可能产生具有划时代意义的技术创新。美国一旦能将这种创新成果应用到“能源独立”战略中，其在世界资本主义体系中的领袖地位将更加稳固。从近期看，没有了外部力量对于能源安全的威胁，美国在经济、政治、外交等方面将更加主动，对于其他国家的文化和思想输出将更加肆无忌惮。

其次，拥有先进技术优势的美国，在能源和生态环境保护上将重新掌握话语权。由此美国将摆脱以往主要依靠战争获取资源的形象，引领世界在能源和环境领域展开新一轮的国际竞争。

最后，奥巴马政府“能源独立”政策对我国的经济安全、文化安全以及国家安全等方面构成了巨大威胁。从经济层面看，美国将会利用新能源对油价的支撑，推动以石油为代表的各种大宗商品保持高价。这将大幅提高我国企业生产经营的成本水平，大幅增加我国人民群众的生活成本，进而造成经济不景气和社会不稳定。从文化层面看，新能源政策为美国论证资本主义制度的可持续性以及中国模式的不合理性提供了“绝好”理由。在中国模式逐渐得到世界认同、社会主义和资本主义两种制度竞争日趋激烈的背景下，美国政府定会以中国粗放的经济增长模式为攻击点和突破口，宣扬美国式西方发展模式的优势。

1.3.2特朗普政府的“能源独立”政策

为了实现“能源独立”的目标，特朗普政府提出了“美国能源优先计划（America First Energy Plan）”，在前几届政府的基础上更加接近“能源独立”这一目标。“美国能源优先计划”包括：加大开发本国能源，提高本国能源产量，进一步减少对进口能源的依赖；取消“气候行动计划”；继续推进页岩气革命；支持清洁煤技术的发展创新，重振美国煤炭工业。由此可以看出，特朗普政府将石油和天然气等传统能源资源看作美国“能源独立”的核心，同时支持煤炭行业发展。他认为风电、太阳能产业投资回报周期太长、效益差，严重影响了美国经济的快速增长。

特朗普政府“能源独立”政策的内涵与20世纪70年代这一概念的内涵相比发生了巨大变化。20世纪70年代，美国对进口能源的依賴度非常高，然而美国目前对进口能源的依存度已经比较低，进一步减少对进口能源的依赖的根本目的，首先是希望扶持本国化石能源产业崛起，增加本国就业，缓解经济危机带来的经济萧条，促进经济增长；其次是通过减少对中东国家石油进口的依赖度，对中东地区的石油输出国施加压力，有利于提升美国在亚太地区的战略地位，使其亚太政策更具灵活性，有更大的操作空间；最后是希望借助其天然气成本优势缩小贸易逆差，增强对全球天然气价格的掌控能力。

本文认为，特朗普政府“能源独立”政策的实施将会产生巨大的影响。一方面，这一政策将为美国在国际能源地缘政治博弈中创造很大的优势。一方面，美国对中东地区石油依赖程度下降，但其他亚洲国家对中东地区石油的依赖程度却在逐渐上升，美国可以据此增加与亚洲大国在地缘政治博弈中的筹码；另一方面，美国对中东地区依赖下降，缺少了牵制，可以更加肆无忌惮地加大对中东地区国家的制裁和打击力度，给该地区带来更大的不确定性。通过对能源运输通道的控制，势必会对中国能源运输成本施加压力，威胁中国能源运输安全；另一方面，特朗普的“能源独立”政策中的振兴油气煤、放缓新能源等措施的实施，旨在追求美国为先，美国利益最大化的目标。虽然这一政策不会改变全球能源向低碳清洁化转型的大趋势，但会一定程度上影响转型的进程，尤其是美国的新能源发展和转型速度会有所放缓。特朗普作为典型的共和党保守派代表，其“能源独立政策”将继承共和党青睐传统化石能源的观念，并坚持利益之上的原则，以相对更加激进的政策手段鼓励美国传统能源产业的发展，以此保障就业，促进美国经济增长。此外，特朗普“能源独立”政策还将加快美国能源独立进程，减少美国对中东地区传统石油能源的依赖度，使其在亚太地区的政策有更大的空间和灵活性。

2 简要结论

通过对美国50年来“能源独立”政策的回顾、分析与研判，本文认为，美国能源政策主旨遵循着这一演变逻辑，即从高度依赖石油能源进口到逐渐降低对外来石油资源的依赖，以支持开发新能源技术为手段，鼓励能源开发向清洁化、绿色化和可持续发展转变。美国的“能源独立”政策将会使美国逐渐摆脱对外来能源的依赖，在国际能源竞争中占据主动权。同时，美国“能源独立”政策和执政党的利益取向也有很大关系，民主党比较倾向于借助发展可再生能源来实现“能源独立”，共和党则比较侧重于依赖本土传统石油能源实现“能源独立”。虽然两者执政倾向不同，但从政策取向和政策逻辑上则可谓“殊路同归”，即不再依赖传统的粗放式的能源利用模式，而是都在不断地向清洁能源方向转变。

美国“能源独立”政策实践也将对中国的能源安全产生影响，中国应积极吸收借鉴美国“能源独立”政策的先进经验，并结合我国国情，逐渐丰富和完善我国的能源独立政策，以便在未来中国高速经济发展的过程中，通过技术创新不断改善我们的能源消费结构，与此同时，也能在国际能源市场和国际地缘政治博弈中占领有利位置。

参考文献：

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[6] 张茂荣.美国“能源独立”前景及其地缘经济影响[J].现代国际关系，2014（7）：52-58+68.

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[9] 维托·斯泰格利埃诺，著； 郑世高，等，译.美国能源政策：历史、过程与博弈[M].北京：石油工业出版社，2008.

（编辑：邵波）

Abstract：With the increasing trend of global globalization and the increasing concern about energy security in the world，energy security has become a common concern and a huge challenge in the world.This paper divides the evolution of the policy of "energy independence" in the United States into five periods：budding，development and maturation.Based on this，the policy content and policy results of 50 years of"energy independence"are analyzed.The evolution and the policy content of the "energy independence" policy of the United States has great benefits for China's "energy independence" policy and the initiative in the world energy competition.

Keywords：energy independence；policy evolution；technological innovation