新时代国家节水行动关键举措探讨

2018-04-09刘家宏

中国水利 2018年6期

王　浩，刘家宏

（中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京）

2016年10月国家发改委、水利部、住建部等8部委联合印发了《全民节水行动计划》，计划在农业、工业、服务业等各领域，城镇、乡村、社区、家庭等各层面，生产、生活、消费等各环节，动员全社会开展节水行动，以高效的水资源利用支撑经济社会可持续发展。2017年10月党的十九大报告明确提出实施国家节水行动，标志着节水从行业管理上升为国家意志和全民行动，必将有力促进节水型社会建设。我国人均水资源量约2100 m3，不足世界人均水平的1/3，在192个有水资源统计的国家和地区中，位居第127位。按照“两个一百年”奋斗目标要求，到21世纪中叶，我国要建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。届时人均GDP达到中等发达国家水平，以现有的人均水资源排位来看，必然要求我国走集约高效的内涵式发展道路，破解水资源瓶颈。

一、节水是破解水资源约束瓶颈的关键举措

我国是世界主要经济体中受水资源胁迫程度最高的国家。按照传统发展模式，我国的水资源仅能支撑改革开放前的初级生产规模和生活用水方式。20世纪70年代末改革开放以来，现代工业化进程和城市化进程一启动，我国水资源短缺问题就开始出现，在一些北方缺水地区水资源供需矛盾十分突出。目前正常年份全国缺水500亿m3，成为经济社会发展的主要瓶颈。20世纪末国内外多个权威机构预测表明，到2030年全国用水量还要增长1500亿～3000亿m3，传统水资源开发利用方式难以为继，建设节水型社会成为国家水安全保障的必然选择和根本出路，被中央确立为新时代治水优先战略。

根据国外发达国家的用水现状分析，中国未来水资源形势十分严峻。美国总人口3.26亿，现状总用水量约为5600亿m3,其中近700亿m3用于生活，人均生活用水量约为215 m3/a。按照美国家庭的生活用水标准，我国14亿人口仅生活用水一项就将达到3000亿m3。实际上2016年我国生活用水仅821.6亿m3，假定21世纪中叶我国人均收入和生活水平达到中等发达国家水平，人均生活用水量达到当前美国家庭的生活用水标准，生活用水净增量将超过2000亿m3，这是我国水资源本地条件所不能满足的。从人均综合用水量指标来看，我国的缺水形势更加严峻。美国人均综合用水指标约为1700 m3/a，按照这一标准测算，到2050年我国人均GDP达到中等发达国家水平时的总用水量将高达25500亿m3（总人口按照15亿估算），这一数字已接近我国多年平均年水资源总量28000亿m3，即耗尽所有可更新的水资源才能实现供需平衡。

图1　2016年水资源利用效率频谱

从以上中美类比推演可以看出，我国要实现“两个一百年”奋斗目标，节水是关键，只有通过强化节水，提高水资源利用效率，才能在保护良好生态环境的前提下支撑经济社会可持续发展。这是党的十九大提出实施国家节水行动的重要原因。

二、当前节水面临的主要问题

20世纪末，水利部党组在中央水利工作方针指引下，进行了现代水利、可持续发展水利的探索，治水思路发生了深刻转变，为节水型社会建设奠定了理论基础。2000年以来，水利部在张掖、绵阳、大连等城市陆续开展了100个国家级节水型社会建设试点和200个省级节水型社会试点。基于试点经验凝炼形成了我国节水型社会建设总体推进模式与分区范式，被综合应用于全国31个省（自治区、直辖市）节水工作实践中，发挥了显著节水效益，有效遏制了用水总量的过快增长。全国总用水量在2013年达到顶峰时的6183亿m3后出现了缓慢回落，2016年总用水量回调至6040亿m3，剔除经济发展波动等因素影响，测算每年通过节水型社会建设产生的节水效益约为600亿m3。节水型社会建设在产生巨大效益的同时，必须清醒地认识到还存在节水水平不均衡、节水产业发展不充分、节水机制不健全等问题。

1.节水水平不均衡

节水型社会建设开展20年来，我国各省（自治区、直辖市）的节水水平都有了十分显著的提升，但目前各省（自治区、直辖市）的节水水平差别较大。根据2016年31个省（自治区、直辖市）的万元GDP用水量和相应的GDP规模的分段统计可以发现，我国基于GDP统计的水资源利用效率频谱具有明显的三峰特征（图1），分别对应着高节水水平、中节水水平和低节水水平。高节水水平的省份主要分布于经济发达的缺水地区，例如北京、天津、河北、山东、陕西等，这类省份的经济规模最大，约占全国GDP总量的1/2，其万元GDP用水量的均值约为27 m3；中节水水平的省份主要分布于经济欠发达的缺水地区，例如甘肃、云南、贵州、海南等，这类省份总体经济规模较小，仅占全国GDP总量的1/6,其万元GDP用水量的均值约为60 m3；低节水水平的省份主要分布于经济发达的丰水地区，例如上海、湖南、湖北、江苏、江西、安徽等，这类省份总体经济规模约占全国的1/3,其万元GDP用水量的均值约为88 m3。各地节水水平出现如此大的差异主要原因包括：当地水资源条件、经济发展水平、产业结构（是高耗水产业为主还是低耗水产业为主）等。

2.节水产业发展不充分

据相关产业分析机构的测算数据，我国目前农业灌溉节水产业的市场规模约为400亿元，加上城市和工业节水的市场规模200亿元，节水产业的市场总规模约为600亿元，占GDP的比重不足0.1%，这与节能环保产业差距甚大。据国家发改委、科技部、工信部、环保部四部委颁布的《“十三五”节能环保产业发展规划》，2015年我国节能环保产业产值约为45000亿元，是节水产业规模的75倍；规划到2020年，节能环保产业占GDP的比重将提高到3%，成为国民经济的重要支柱产业。节水与节能环保同是我国资源约束条件下的优先发展产业，但相比节能环保，节水产业发展明显滞后，不平衡、不充分的矛盾突出。此外，受产业规模、研发投入以及国家整体创新能力和技术水平的限制，我国节水产业对新产品的开发能力相对较弱，这也是制约节水产业发展的一个重要因素。

3.节水机制不健全

当前我国节水工作主要是引导性、倡议式的，节水的激励机制和强制性法规尚未完全建立。例如我国没有颁布专门的《节水法》，节水部分只在《水法》的第五章“水资源配置和节约使用”中做了原则性的规定，因此节水的强制性和约束力方面尚待提升。相比节水工作，节能环保工作的法律要健全得多，国家有《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》等，《土壤污染防治法》草案已完成意见征求工作，有望在2018年颁布实施。在节水的激励机制方面，现有的水价制度和用水计量方式也不利于节水。我国大部分地区采用的是单一水价制度，且水价偏低，水费支出在总费用支出中所占的比例没有达到促进节水的敏感阈值，导致用水主体节水的积极性不高，节水的经济效益不显著，甚至会产生负效益，即俗话讲的越节水，越吃亏。另一方面，用水计量方式在一些农村和偏远地区还很粗放，计量不准甚至没有计量也是节水这种精细化管理难以落实的重要原因。比如有些村镇按人头收水费、按田亩收水费，水费与用水量严重脱节，这种粗放的管理方式在一定程度上助长了水资源浪费的歪风。新时代要实施国家节水行动，急需健全完善节水制度，形成倒逼机制，促进全民节水。

三、关于新时代国家节水行动重点的探讨

新时代的节水工作既面临节水水平不均衡、节水产业发展不充分、节水机制不健全等困难，也沐浴着转型升级、创新经济、供给侧改革等新风，是充满希望、大有可为的一个黄金时期。未来实施国家节水行动的重点，主要包括如下五个方面：

1.进一步完善节水法规，构建节水技术政策体系

在广泛调研和征求意见的基础上，积极推进节水立法工作，为推进节水型社会建设提供法制保障。同时，通过完善用水总量控制指标体系、节水技术标准体系、水资源双控行动方案等措施，强力推动经济结构优化和产业转型升级，提高全行业节水水平。创新建立有利于节水的激励机制，通过完善有利于节水的企事业财税优惠政策、推行合同节水管理、普及用水计量设施和计量收费方式等，调动全社会参与节水的积极性，充分运用市场机制和价格杠杆的作用来促进节约用水。与时俱进，修订《中国节水技术政策大纲》，构建有利于节水的技术政策体系。

2.大力发展节水产业，建设节水社会化服务体系

引导和鼓励社会资本投资节水产业，破除妨碍节水产业发展的体制和机制障碍，理顺水资源管理部门、用水主体、节水服务企业之间的责、权、利关系，为节水产业发展营造良好的市场环境。充分发挥政府及社会投融资平台在资金、技术和管理等方面的优势，培育和发展具有国际竞争力的龙头节水服务企业，形成龙头企业+大量专业化技术服务企业的良性发展格局，做大做强节水产业。鼓励节水企业组建产业创新联盟，进行技术、商业和运营模式创新，不断提高核心竞争力。及时制定和发布国家鼓励和淘汰的用水工艺、技术、产品和装备目录，促进节水技术和装备更新换代，增强节水企业创新活力。充分发挥国家科技推广服务体系的重要作用，联合节水相关的科研院所、社会经济组织，构建节水社会化服务体系，开展节水技术、产品和前沿技术的评估、推荐等服务。一方面为节水服务企业的产品规划、市场拓展提供支撑，另一方面为用水主体选择合适的节水产品和服务提供参考，同时还能强化公众的节水意识，提高社会参与度。

3.依托供给侧结构性改革推进节水升级改造，促进节水均衡发展

我国经济、产业发展不平衡的问题还比较突出，先进的用水工艺（灌溉方式）与落后的工艺（方式）并存，这是造成各地节水水平不均衡的一个重要原因。应抓住当前供给侧结构性改革的历史机遇，立法强制、优先淘汰落后的用水工艺（方式）、技术、产品和装备，大幅度压减低效、粗放的用水行为，大力提升节水后进地区的水资源利用效率，促进节水均衡发展。

4.完善取用水、排水监测系统，促进水资源的循环、高效利用

目前国家水资源监控能力项目已建成了取用水、水功能区、大江大河省界断面等三大监控体系，以及水利部、流域和省等三级水资源监控管理信息平台，实现了对全国75%以上河道外颁证取水许可水量的在线监测。但对排水的监测还很薄弱，不能客观反映用水主体的耗水量、用水效率等情况。未来节水的重要措施之一就是提高水资源的利用效率、减少单位产品的耗水。建议在完善取用水监控系统的同时，构建排水监测系统，实现对用水效率、耗水指标等的监测，全面科学地评判用水主体的节水水平，通过节水奖惩等配套措施促进水资源的循环、高效利用。

5.逐步调整生活、工业和农业水价，构建利于节水的水价体系

生活供水应逐步推行阶梯水价体系，对于满足基本生活的刚性用水实行基本水价，对于超标准的弹性用水和奢侈用水实行累进加价制度，抑制不合理的用水需求，促进节约用水。对于二产和三产用水，根据不同行业的用水定额实施超定额累进加价制度，对于宾馆、洗浴、高尔夫球场、洗车等高用水的特殊服务行业采用特种行业水价，通过提高水价促进水资源的循环利用、高效利用。农业用水应根据当地水资源条件和主要作物类型制定合理的基本水价和灌溉用水定额，对超定额部分的用水实施水权交易和市场定价制度，通过提高农业用水价格促进适水种植，节约水资源；同时提高对农业的补贴标准，总体上做到不因水价提高而增加农民负担。