长三角城市群城镇化要素结构失衡与战略调整

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(浙江工业大学 经贸管理学院,浙江 杭州 310023)

快速城镇化阶段,土地与人口要素在空间上的结构失衡导致了资本与土地资源利用效率低,影响了我国城镇化的品质。全国范围内的新区、新城、副城与卫星城开发建设中表现出以单要素为核心的城镇化,要素间的结构失衡问题突出。一方面,土地开发速度与城镇化人口增长的不协调产生的“空城”,导致资本、土地与房地产闲置与浪费,形成“伪城镇化”；另一方面,新开发区域配套设施不足与产业缺失导致的新开发区域活力匮乏,缺乏就业机会与可居住性。在经济新常态的背景下,推进“以人为核心”的新型城镇化需要改变现有的发展模式与战略。十九大报告指出,“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要原则和组成部分。贯彻新发展理念,要求发展有质量和多要素协同发展的新型城镇化,坚持走“以人为核心”的新型城镇化道路,进一步释放内需潜力,调整投资与消费结构,协调城乡、区域关系。在此背景下,改变以“资本为王”和“土地开发”为主导的城镇化战略,推动土地与人口要素的协调演进,是新型城镇化需要解决的迫切问题,也是推动产业与城市协同发展的出发点。而探索新型城镇化道路,需要正确认识、判断当前的城镇化战略,检验要素之间的内在关系,进而通过要素供给侧的结构性调整探索新的城镇化战略。

一、要素供给体系与城镇化开发战略

城镇化中公共品供给、土地开发、人口集聚与产业培育都涉及到土地与人口要素在空间上的开发与集聚,土地与人口要素的投放时序、规模与结构决定了城镇发展战略[1-5]。笔者将城镇空间开发界定为“土地要素”,是反映空间供给规模与结构的指标；将城镇人口变化界定为“人口要素”,作为反映空间需求的指标。针对土地与人口要素的研究比较丰富,且有学者从时间与空间视角分析两两之间的因果关系[6]。从时间序列考察城市区域面积扩张与人口增长的领先—滞后关系是重要研究议题,不同地区与国家的实证结论并不一致,发展中国家与地区土地开发通常领先于人口增长；而发达国家更多是人口增长领先于土地开发。从空间视角评估土地与人口要素的协调性也是重要研究内容,通过设计不同要素间的协调指数,评估要素在空间上是否存在失衡的问题。然而,从城镇化发展战略角度的研究相对不足,推进新型城镇化需要识别核心要素在区域内的响应过程,进而从制度、理念与战略层面调整发展思路。

(一)行政管控下的土地供给

土地资源是城镇化的核心要素,其配置方式与供给体系深刻影响政府所采取的开发战略。借鉴中国香港、新加坡、荷兰的土地储备制度,形成了我国城镇土地储备制度,即土地在开发利用之前,预先市、县(区)储备中心其获取并持有,进行土地平整与基础设施建设后供给城镇建设用地(见图1)。土地储备制度强化政府对行政区内土地资源的有效管控,地方政府实际上垄断了土地供给权,土地资源成为启动和加速城镇化与工业化进程的有效工具。

图1要素供给体系与两种城镇化战略

土地储备制度建立以后,公益性土地仍然实行政府划拨的方式进行配置,而对于经营性土地来说,供给数量、时机和节奏完全由地方政府管控起来,地方政府可以在区域范围内通过征收、征用农村集体土地,回收、收购和置换城镇国有土地,对市区城中村、棚户区和老城区进行改造,储备城镇建设用地(见图1)。在此过程中,土地储备制度强化了地方政府土地供给的管制能力,而土地储备制度的作用逐渐超出了政策设计者的初衷。一方面,土地储备制度一定程度上促进土地利用效率的提升,显化了土地市场价值；另一方面,地方政府作为区域内土地一级市场上唯一供给者,垄断了土地开发权和供给权,土地收益成为影响地方政府土地供给决策的重要因素。

经营性土地的出让方式由原来的协议为主,转变为招标、拍卖和挂牌三种出让方式。随着土地出让方式的公开透明化,土地市场的竞争日趋激烈。政府及其委托机构负责进行土地储备和一级开发,土地储备制度除了能够有效避免土地开发过程中的土地增值流失外,还可以实施有目的土地供给策略,调控城镇化的速度与节奏。土地储备机构作为利益主体的核心目标逐渐转变为追求利益最大化。在中央与地方财政分权的模式下,土地开发与出让过程中的经营收益成为地方政府重要的财政来源,地方财政对于房地产业的依赖度显著上升。此时,土地储备制度与招拍挂出让方式实际上将土地资源变成地方政府推进城镇化的战略性工具。

(二)户籍分割下的人口流动

人口是城镇化的另一核心要素。相对于土地制度变革,户籍制度适应工业化与城镇化的速度更慢,更多表现为被动式的调整。城镇化人口增长可分为两种类型,体制内流动和体制外流动(见图1)。

随着人口流动管制政策的放松,就业和增长收入的需求驱动农村剩余劳动力向城镇区域集聚,这类流动性人群形成了声势浩荡的“农民工”群体。经过长期的流动与市场筛选,一部分人逐渐成为城镇区域的常住人口,另外一部分年龄大后返回农村。尽管不同城市对于流动人口的政策存在差异,但是常住人口在居住、就业、教育和医疗上的差异化待遇逐渐被改变,“农民工”能够享受一部分的城镇公共服务,例如子女就学和社保。但是,如果常住人口要转变成户籍人口,还需要有合法的事由,例如“购房落户”“积分落户”等,并通过户籍管理程序转变为户籍人口。除了体制外人口流动,还存在人口自然增长和机械性迁移而来的外来人口。在人口机械性迁移中,主要表现为因升学、结婚、工作变动等引起的城镇人口增长,这类人口流动相对比较稳定,规模变化不大。

(三)两种城镇化的开发战略

通过体制上的变革与调整,调动土地与人口两个要素,加速城镇化与工业化进程成为地方政府的重要目标。在城镇化中,土地供给与人口增长之间相互响应的动态过程,依据其驱动力的不同可以分为主动与被动开发战略(见图1)。如果政府在人口增长之前进行基础设施投资与土地开发,并通过低租金与就业机会吸引人口集聚,能避免快速人口集聚导致的交通拥堵、环境恶化、租金上涨等问题,这种战略可以界定为政府推动的主动开发战略。反之,人口增长驱动土地开发被称为被动开发战略[7-8]。在主动开发战略中,当经济下滑导致人口和产业不能跟进,将造成基础设施与空间闲置,政府与开发商的财务风险上升[9-10]。在快速城镇化阶段,地方政府充分利用土地资源,通过适当过量的土地供给,实现了快速的土地开发与基础设施建设,提升了城镇化率[11-12]。

发展中国家正经历快速的人口迁移和土地开发过程,人口城镇化速度通常是发达国家的2～3倍,且人口集聚速度快于土地开发进程。针对发展中国家的研究发现,人口集聚驱动土地开发,在城镇人口增速4%的情况下,土地溢价可达59%,持续的城镇人口增长能提升土地开发的收益预期,导致房地产价格上涨[13]。土地与人口要素在不同阶段难以保持平衡。随着要素失衡问题的凸显,要素之间的协调关系越来越受到关注。土地市场与劳动力市场之间有联动关系,市场上的变量存在相互影响,识别变量间的互动影响需要解决内生性问题,通过识别内生变量的符号及显著性可以判定要素系统之间的因果关系。城镇化人口与土地之间的关系涉及到两种不同的发展战略,两者间的关系需要放到土地与劳动力市场体系内上进行考虑,需要构建一体化的分析框架。

二、分析框架与理论模型

(一)分析框架

城镇化中土地供给规模与人口增长规模之间存在理论的均衡点。为分析人口与土地在城镇化中的互动关系,笔者建立了三维坐标系,将城镇人口规模PQ设定为X轴,城镇土地开发面积LD设定为Y轴,而时间T设定为Z轴,如图2所示。

图2土地开发驱动人口增长的主动开发战略

假设城镇人口规模与土地开发面积之间存在最优的比例关系,不同时点的最优比例点构成了该城市的最优人口密度线。在最优人口密度线上,城镇人口的总效用与土地利用效率同时达到最大化。在三维空间内,原点由O点引发一条射线OPD,表示城市的最优人口密度线,任何偏离此线的人口与土地比例都不是最优的。当城镇人口与土地开发面积比例处于最优密度线上时,城镇人口与土地面积达到均衡点(E0点和E′0点),此时区域内不存在人口流动与新土地开发,城镇空间需求与供给达到均衡。

(二)联立方程模型

考虑人口与土地的内生性问题,引入联立方程模型考察两者之间的互动关系,判断人口与土地的互动关系与城镇发展战略。如果第i城市的人口规模随时间而发生变化,当t0发展到t1期时,人口规模由PQd变动到PQh,城镇人口变动量为ΔPD。ΔPD受到土地供给量与其他相关变量的影响。由于土地与人口之间存在相互影响,将新增开发土地设定为影响人口变动的内生变量。此外,城镇人口变动量还受到城市经济状况、人口规模与城乡收入差距等外生变量的影响。

PDit≡PQitLDit≡PQit-1+ΔPQLDit-1+LSt

(1)

三、城镇化开发战略的检验

2009年后,中国城镇化速度明显提升,长三角城市群快速崛起,城镇开发、人口集聚与产业发展等经济活动活跃,笔者整理了2009年至2013年42个城市的数据,建立面板数据模型检验城镇化中土地与人口的因果关系。在实证分析中,人口变动量与土地供给量依据目前公开的数据进行测量,利用常住人口的变动量来测量城市人口的变化,反映城镇区域内劳动力市场的人口变化情况,用城镇土地供给量来衡量区域内的城镇开发规模。利用面板数据对联立方程组(1)进行估计。在模型检验中,首先不考虑变量的内生性问题,通过检验后选用EGLS方法中的固定效应进行估计；其次考虑人口与土地的内生影响,选用2SLS方法将内生变量的滞后项作为工具变量进行估计,消除估计中的内生性,两种方法估计的结果见表1和表2。

表1　人口方程估计结果

注：*p<0.10;**p<0.05;***p<0.01,表2同。

表2　土地方程估计结果

在人口方程中,两种估计方法所获得土地供给系数均为正,分别为0.687与0.422,在EGLS方法中土地供给在1%的显著水平下对人口变量有显著影响；而在考虑内生性的2SLS方法中,在5%显著水平下土地供给对人口变量有显著影响。在土地方程中,两种方法下人口变化的系数分别为0.054与0.059,EGLS方法中在10%的显著水平下能够观察到显著性,而2SLS方法中观察不到系数的显著性。已有文献表明通过判断内生变量估计系数的符号与显著性可以判断其因果关系,如果内生变量的估计系数在设定的显著水平下一个显著另一个不显著,那么因果关系由具有显著性的系数所在的方程确定[14-16]。因此,在考虑内生性的条件下,选用2SLS估计结果,可以看到人口方程中土地变量的系数显著,而土地方程中人口系数不显著,人口与土地的因果关系由人口方程来判断,也就是说土地开发是导致城镇人口变化的原因,地方政府采用的是主动战略,土地作为这一阶段地方政府掌握和使用的主要资源,成为推动快速推动城镇化的工具。

在人口方程中,EGLS与2SLS方法中所获得的调整后R2分别为0.764与0.838,模型有较好的解释力,2SLS方法所获得的调整后R2略高。EGLS中体现模型总体解释力的F值为61.703,且在1%显著水平下显著,表明模型所筛选的解释变量与被解释变量之间存在显著的相关性。在土地方程中,EGLS与2SLS方法所获得的调整后R2分别为0.859与0.784, EGLS方法所获得的调整后R2略高,EGLS中体现模型总体解释力的F值为128.407,且在1%显著水平下显著,也表明所筛选的解释变量与被解释变量之间存在相关性。

四、主动战略面临的困境与出路

实证结果表明以土地开发带动人口增长的“主动开发战略”是长三角城市群普遍采取的城镇发展战略。通过提前规划城镇空间(新区、开发区、副城、卫星城、大学城等),进行基础设施建设与土地储备整理,利用招拍挂方式出让工业、办公、居住与商服用地,吸引房地产开发商与企业进入,形成人口集聚效应,快速提升城镇化率。2014年上海市的城镇化率达到90.30%,江苏省城镇化率达到65.20%,浙江省城镇化率为64.90%,安徽省城镇化为49.15%。从理论上看,提前进行的土地开发推动人口密度偏离最优比例,城镇空间过剩导致物业租金下降,刺激区域外人口流入。土地工具是推动主动开发战略的关键,地方政府在土地供给中能够起到决定性作用。这种城镇发展战略在一定程度上避免“被动开发战略”中“城市病”问题,但同时蕴含资产与空间闲置的风险,难以长期持续。

地方政府作为区域内土地资源的实际控制人和受益人,其土地供给规模与价格决定着土地出让收入。地方政府决策者受自身利益的驱动,采取调整规划、超需求的出让土地,追求土地出让收益的短期最大化,超速度、超规模开发建设已经成为普遍现象[2][17]。一方面,土地收入作为地方政府推进城镇化土地开发、基础设施建设与公共配套服务的重要资金来源,其出让规模决定着基础设施项目能否获得充足的资金；另一方面,地方政府决策者受任期、升迁的驱动,希望利用土地收益快速改变城市面貌。因此,尽可能在市场形势好的情况下,多出让土地是筹集资金,加快城镇化建设的关键。在这种逻辑下,其不良结果体现在两方面,一是地方政府土地出让规模就容易突破原有的规划,出现超规模出让商业居住用地,这种行为的实际结果就是导致城镇土地开发规模的失控,房地产超出实际需求,库存偏高。二是城镇活力降低与土地与资本闲置的风险增加。土地开发需要有相应的产业人口增加,才能推动城镇人口密度逐渐回到最优密度线,一旦人口密度长期偏离最优密度线,城市基础设施与已开发的物业将难以充分利用,城市集聚能力与经济活力下降,前期投入的资本将会给地方政府与开发商带来沉重的财务负担。

五、结论

贯彻新发展理念是推动我国城镇化战略调整的重要驱动力,通过检验土地与人口要素之间的关系,检验长三角城市采取的发展战略。通过建立联立方程模型,利用长三角城市的面板数据进行实证分析,形成以下结论。首先,长三角城市群普遍采取主动发展战略,通过预先性的城镇土地开发与基础设施形成人口集聚效应。其次,主动开发战略面临城市空间过度开发与资产闲置的风险,需要进一步协调与平衡要素之间的关系。最后,探索城镇化要素的协调演进模式是贯彻新发展理念的必然要求。调整现有的以土地开发与基础设施为先导的发展战略,需要从城镇化要素供给政策与模式进行调整。从现有的政策工具来看,土地供给依然是最直接与最有效的可选工具,调整土地供给规模与结构是推进城镇化中实现人口与土地逐步回归合理区间的关键,也是实现“人口”与“土地”协同战略的关键[18-19]。随着城镇化中土地的过度供给,需要依据人口密度指标调整土地供应规模。对于人口密度已严重偏离最优密度线的城市,减少直至冻结土地供给,促进人口与土地比例调整。协同战略推进的关键要素是人,需要调整现有的流动人口管理政策,推进“两栖人口”向产业人口转变。人口政策可以从两个角度切入,一方面从城镇视角来看,实现公共服务(教育、医疗、就业、住房、社保)的均等化,推动新旧市民权利的平等化；另一方面而从农村视角来看,允许农民自由处置农村资产(宅基地与住房),通过培育农村资产市场,实现农村不动产的有效流动,提升农民市民化能力。

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