基于生态系统的海岛资源管理制度完善

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(浙江海洋大学 经济与管理学院,浙江 舟山 316021)

海岛是海洋系统的重要组成部分,海岛生态资源是海洋资源体系中极其重要的内容。随着海岛可持续开发的推进,海岛生态资源的合理利用成为世界海洋国家共同关注的问题,其中最主要的关注点是海岛开发中的生态保护与管理问题。海岛生态系统具有海陆两重性和资源脆弱性的特点,在受到人类活动的干扰后容易快速退化,必须通过相应的设计形成海岛生态管理的制度体系,在保护的前提下进行科学合理开发。

一、海岛生态系统界定

海岛资源包括滩涂资源、陆地资源、水域资源、生态系统等[1],人们一般将海岛生态系统理解为由海岛的陆地、滩涂区域和环岛浅海等部分及其各自拥有的生物群落构成的相对独立的生态系统[2]。按照生态环境、地域范围、生物群落差异性等特征可以将海岛生态系统分为岛陆、潮间带、近海海域等生态子系统。

(一)岛陆生态系统

岛陆生态系统主要包括海岛陆地部分,以高潮线分界,由生产者、消费者和分解者组成。岛陆生态系统虽然结构简单,但自我修复能力弱,且较易遭受干旱、风暴潮、台风等自然灾害侵袭。岛陆生态系统平衡主要依靠两方面：一是岛陆生物之间的相互作用；二是海水运动带来的淡水、营养物质等在潮间带的交换。

(二)潮间带生态系统

潮间带生态系统位于海洋和岛陆交汇地带,是海水平均高潮线和平均低潮线之间的区域。潮间带生态系统兼具海洋和陆地两种生态系统的特点,是一种独特的生态环境区域。由于受潮汐影响,潮间带生态系统有时淹没在水中,有时暴露在空气中,长期接受陆域有机物的输送,营养成分充足,生物多样性程度较高。

(三)近海海域生态系统

近海海域主要指的是从低潮线至20m到30m等深线范围。近海海域生态系统是潮间带与远海系统之间的过渡性生态系统,该系统非常活跃,海洋生物物种丰富,水文条件优越。近海海域受到浪潮影响,自我修复能力很强,对于海岛生态系统的保护具有重要作用。

海岛资源的开发利用过程中要时刻关注海洋生态及环境,一旦因开发而造成海洋生态要素减少、海洋环境恶化,就可能破坏生态平衡,甚至造成海洋环境污染。因此,海岛空间资源的开发应合理化,保持其要素处于稳定状态。

二、海岛生态资源管理理论

(一)海岛生态修复理论

生态修复是指以生态系统的自我恢复为基础,辅助进行人工干预,使已经遭受破坏的生态系统逐步恢复原貌或向良性方向发展。生态修复既是一种逐步恢复原生生态系统多样性的动态过程[3],也是人类主动启动及加快恢复生态系统的健康、完整及可持续性的主动行为[4]。生态修复是基于海岛生态系统受人类活动干扰而导致退化的机理,采用科技手段,帮助使海岛生态功能得以全部或部分恢复。

(二)海岛生态的人地关系理论

人地关系指人类社会经济活动与地理环境之间的关系。此处的“人”是指社会性的人,兼有生产者和消费者双重身份。而“地”是指地理环境整体,它是自然和人文要素共同组成的,可分为自然环境和人文环境两个子系统[5]。人地耦合和人地矛盾是人地关系理论中两大原理,这两个原理也是人地关系运行机制的机理。“人”系统与“地”系统是对立统一的关系。人与地辩证统一,既相互联系也互相矛盾。“人”系统既要适应和利用“地”系统,也在一定程度上改造“地”系统。“地”系统是“人”系统活动的基础,对人类活动产生反馈,并且“地”系统的特点制约“人”系统的发展(见图1)。

研究人地关系要紧密结合可持续发展问题,将传统粗放型的生产模式改为生态影响小、环保污染少的生产模式。在生态领域要尽量降低人类活动对生态的影响,将人类的经济社会发展控制在地球承载范围之内。在社会领域要强调社会公平,国家发展的根本应包括改善人类生活环境,不断提高人类健康水平,实现平等、自由、教育,创造一个保障环境权的社会环境。

图1人地关系的运行机制

(三)海岛生态资源补偿理论

按照民事责任相对原则,损害环境的责任一方应对受损害一方进行生态资源补偿。同样,一旦海岛生态环境被损害,就应由损害一方支付相应的补偿费用对海岛资源受损情况进行合理补偿。国际条约、协定中关于海岛生态资源补偿的标准主要针对“显著损害”“严重的损害”“超过可容忍水平的损害”“造成严重后果的损害”。如CLC(《国际油污损害民事责任公约》)和HNS(《国际海上运输有毒有害物质污染损害责任赔偿条约》)明确了可赔偿损失的认定标准。但是其赔偿是以需要采取清污和修复行动为基础的,这种认定显然带有一定的片面性,只有当海洋环境无法自我修复时才启动赔偿。

海岛生态资源补偿常见货币补偿和资源修复两种方式。国际条约一般采用货币补偿形式,如上所说的CLC和HNS。在国内一般两种形式皆有,首选资源修复,当明显不可能进行资源修复,或者进行资源修复不经济时,采用货币补偿形式。总之,以资源修复为主,辅以货币补偿。

三、我国海岛生态管理制度与存在的问题

(一)海岛生态资源立法体系初步构建

我国对海岛生态保护的立法体系初步形成,主要由《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等组成,其中《海岛保护法》最具针对性。《海岛保护法》第一条明确指出：“为了保护海岛及其周边海域生态系统、合理开发利用海岛自然资源、维护国家海洋权益、促进经济社会可持续发展。”可见我国制定这项法律是以保护为主要目的,在保护的基础上合理地开发和利用。这也充分体现了我国的“可持续发展战略”。

《海岛保护法》对无居民海岛的归属权予以明确。将海岛分为三类,提出了差异化的针对性保护措施,这样的分类保护制度对我国的海岛保护工作有很大的帮助,大大提高了部门的工作效率,而这种针对不同情况海岛所采取的不同措施也使得海岛保护工作更加详细具体。此外,《海岛保护法》也对海岛的监督检查进行了规定,这样明确职责权限对海岛保护也大有裨益。

(二)海岛生态保护体系存在矛盾和冲突

随着海洋经济活动逐渐向海岛延伸,海岛的自然环境与人类活动产生矛盾,由于抵御自然灾害和防止环境污染的意识薄弱,硬件设施缺乏,导致海岛生态系统极易遭受严重破坏。

1.海岛自然灾害频发与人类防御能力存在矛盾。海岛由于远离大陆,经济水平欠发达,交通不够便利,灾害预警和防范机制普遍比较落后,抵御自然灾害的设施和能力都比较差。发生在海岛的自然灾害种类多样,从表1中可以看出,有的自然灾害是由于地壳运动、气流变化等纯自然因素引起的,有的自然灾害则是由于人为活动造成的,也就是“人”系统侵犯了“地”系统,后者对前者产生反馈。近年来,全球气候异常,海平面上升,有些海岸滩涂等生态群已经受到严重影响,有些海岛生态失衡已经影响了海岛居民的生产生活[6]。

表1　海岛常见自然灾害及成因

我国海岛防灾减灾工作基础薄弱,各类灾害预报预警能力较低,监测基础设施设备落后,灾害一旦发生,其影响程度和波及面将对渔农村人民生活带来较大影响。加强防灾减灾工作制度化建设,完善执法监督机制和灾后救济机制势在必行。

2.资源需求的增长与生态环境保护存在矛盾。人地关系系统中最核心的是人类需求,当前海洋经济迅猛发展,人类对资源需求的增长与生态环境保护之间的矛盾日益突出。我国海岛经济水平总体较低,普遍落后于内陆地区,并且海岛间、海岛内经济发展水平差异大；海岛产业结构单调；海岛面积相对较小,资源有限,海岛经济需依靠外部供给,呈现明显的外向性特点。如果在开发过程中缺少规划,很容易导致法律监管缺位、资源利用单一、海岛破坏严重等问题,步入“先污染,后治理”的怪圈,这种粗放型的海岛资源开发模式带来的是海洋生态系统失衡,生态系统服务功能急剧衰退。

3.海岛资源生态保护立法与执法体系存在不足。虽然我国在海岛方面的法律法规趋于完善,但与发达国家依然存在差距，而如何监管海岛生态环境一直是我国环境法研究及立法的空白。海岛生态环境和自然资源兼具海洋环境和陆地环境两者的特点,《环境保护法》和《海洋环境保护法》均未纳入管控范围。

在海岛开发行为的规范方面,目前主要依据《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等以及其他相关法规、规章。这些法律法规因其立法时间和立法目的差异,部分规范的操作性不足。在执法管理中,还存在执法主体不统一,执法主体间的配合缺位,法律适用不明晰,执法证据采集困难,行政法与刑法的衔接不够,致使海岛资源管理成效有限。

(三)海洋生态资源管理存在制度缺陷

1.法律体系和规范不完善。我国对海岛生态环境保护的相关规定基本是仅有原则性说明,在实际操作过程中存在不明确、不规范、规定不妥当等问题。部分法律忽略海岛资源保护和土地的开发利用而注重于防治环境污染。如《海岛保护法》虽然对无居民海岛的所有权进行了规定,但是未明确使用权,也未确定使用权登记制度。有的沿海地区认为与无居民海岛相邻,这个海岛的归属权就归本地所有。不少当地相关部门将这些岛屿出租、转让给个人,在一定程度上纵容了无序开发行为,造成了一系列环境后果。《海岛保护法》对海岛保护规划的规定也存在一定局限性。该法并没有针对不同的海岛作出不同的规划。在规划的编制和审批方面,对审批程序和编制的主体加以规定还涉及上级的规划对下级规划的效力,但是没明确规划的期限以及规划变更程序。在海岛的管理上,法律规定了行政机关对岛屿统一管理而不是交给专门的机构和部门来管理。这就会导致一些管理部门为了利益而不履行自己的职责,或滥用行政权力,造成工作效率下降、海岛资源浪费。针对上述问题,国家应该在管理权方面做出更加详细的规定。

2.生态补偿修复和补偿机制不健全,保护基金制度未建立。虽然《海洋环境保护法》明确了生态修复和补偿机制,但该法没有涉及海岛资源的生态修复和保护问题。《海岛保护法》第二十一条规定：“国家安排海岛保护专项资金,用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。”我国在2012年设立了海岛保护专项资金。虽然国家提供了资金,但是这条规定并没有在基金使用方法和基金管理方面加以详细说明,所以在实践中产生了资金被挪用等腐败问题。基金在使用时应根据用途不同进行详细规定,资金的管理和使用方面应该公之于众,做到公正透明,防治腐败问题的产生。

3.监督检查制度不全面。《海岛保护法》在第四章中对监督检查方面做出了相关规定。该法规定有居民海岛的开发利用由县级以上政府有关部门监督检查,但并未对这些部门的实际工作作出详细的说明,这就造成了很多部门共同管理海岛的局面,效率低下,矛盾丛生。在我国,行政监督机构和执法机构在同一个行政机关。而立法将无居民海岛的监查工作交由国家海洋局,而海岛保护的执法工作是海洋局“政策法制与岛屿权益司”负责执行,并专门设置了“海岛保护处”。对于海岛的监督检查制度的有效实施还应该动员社会公众的参与,让公众来监督检查这些部门执行工作,并有效形成体系化的监督检查制度。

4.公众意识淡薄。海岛产业结构单一,经济发展滞后,有居民岛上居民的生活水平和开发、利用、保护海岛的意识都比较淡薄。无居民海岛由于没有常住居民,导致许多开发商只注重经济利益,不节制地开发,对岛上资源造成了严重的破坏。近年来,许多离岛地区由于管理力量缺失,岛屿的水土流失、海岸线破坏现象比较严重。而公众对海岛保护意识的落后是其中重要的原因。

海岛生态环境得到保护和管理最有效的途径就是要公众参与。但随着海岛原住民的逐渐迁移,海岛自身的公益性组织的组建已经非常艰难,岛外的社会组织往往在海岛的生态遭到严重破坏之后才意识到保护的重要性。海岛生态保护需要社会团体和公众加强保护意识,认识到生态环境的重要性,通过海岛执法机构和社会组织的监督检查,制止开发商胡乱开发的行为。

四、基于生态系统的海岛资源管理的制度完善

开发海岛资源要遵循适度和保护的原则,让资源保持可持续利用的状态。海岛生态资源管理体系的构建原则是以系统整体功能为中心,协调各子系统之间的关系。在海岛资源管理的制度设计中要充分考虑“人”的因素,并注重不同海岛的功能和属性,从资源管理的法律体系、海岛保护的制度体系、海岛资源保护的意识提升等方面完善制度和机制设计。

(一)提升海岛资源保护制度意识

每级政府和每位公民都有责任和义务维护海岛资源与生态安全。因此,有必要提高政府和公民保护海岛生态环境的意识,并将资源保护的制度化理念贯穿海岛开发过程。主要措施是将开发活动法治化、程序化,限制对海岛资源的过度开发；对海岛生态环境进行跟踪调查评估,强化严重破坏海岛生态环境的恶劣行为的惩罚力度；并且统一标准,突出海岛生态安全法律实施中的层次性,避免政出多门、管理混乱。

提升海岛资源保护制度意识主要通过建立海岛生态环境保护的责任机制来实施。国外先进的海岛立法对于我国具有借鉴和学习意义,可以从这些法律制度入手,结合我国实际情况建立合适的海岛生态环境保护法律制度,将各级政府和公民在海岛生态建设中的责任义务以法律形式确定下来。在具体落实中,政府和企业还应帮助海岛居民完善基础设施,提高防灾减灾能力,努力实现经济效益、生态效益、社会效益的平衡,建立一条适合我国特点的海岛生态环境安全保护之路。这样制度保护意识的落实才有义务方和权利方的有效统一。

(二)形成海岛资源保护法律支持体系

我国海岛资源保护的法律主要包括《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等,地方立法中针对海洋资源保护的也不多,主要涉及对海洋特别保护区、海洋自然保护区的保护,如《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》等。因此需要在法律体系的建构、法律规制的完善等方面展开,构建海岛资源保护的立法体系。

海岛资源立法体系需要构建以国家母法体系为基础的专门法、行政法规、地方行法规和规章的整合。其中,“海洋入宪”的讨论已经经历多年,而海岛管理必然是海洋发展的重要内容。在当前我国海洋权益面临重大挑战、海洋管理机制急需完善之际,宪法理应就海洋问题以专门条款加以规范。海岛资源相关的立法除了以上几部外,《海洋资源管理法》《海岸带管理法》等相关法律在美国、韩国、日本以及我国台湾地区制定并实施,取得了较好的立法效果,我国学界也研究多年,作为专项性立法应该提上议事日程。在地方立法上,专门性的海岛资源立法可以专项性立法制定,或在涉海立法上融合海岛生态资源的内容,使得在海岛资源地方保护中更具有可操作性。

另外,还需要做好海岛资源保护法律之间的衔接。《海岛保护法》在实施中,应当处理好与《环境保护法》《环境影响评价法》等与陆地环境资源保护有关的法律法规的关系,以及与《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《领海及毗连区法》等与海洋环境资源保护及与主权有关的法律法规的关系,既要发挥《海岛保护法》的独特规制作用,也要发挥其他法律的衔接和补充作用。为了节省立法资源,保障立法质量,对于其他法律法规建立的规定,该法可以作适用指引的规定,不宜再做重复规定。此外,《海岛保护法》需要制定实施细则,还要解决实施的可操作性问题,使该法能够产生良好的实施效果。

(三)完善海岛资源管理的制度规范

一是环境影响评价制度和海岛开发许可制度。环境影响评价是建立在环境监测技术、污染物扩散规律、环境质量对人体健康影响、自然界自净能力等基础上发展而来的一门科学技术,其功能包括判断功能、预测功能、选择功能和导向功能。完善环境评价制度能够有效监督海岛开发利用。对海岛建设项目的环境影响的评价,可以进行分类管理,针对影响程度不同的建设项目采用不同的评价方法。

海岛的开发许可制度是指向海岛管理机关提出申请,经审查批准后颁发许可证,具有许可证的单位才有权依法开发利用海岛资源,建立海岛开发许可制度有利于对开发过程有效管理。根据《行政许可法》第十二条第二款的规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。因此实施海岛开发许可制度具有一定的法理基础和现实意义。将海岛开发许可制度和环境影响评价制度二者结合,能对海岛开发中的生态环境保护提供有效的监测和有力的管理。

二是海岛保护救济机制。应建立代表诉讼机制即授权特定的国家机关,对造成海岛和海岛周围生态环境破坏及资源破坏的行为提起诉讼。而《海岛保护法》第四条规定：“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”《海岛保护法》进一步明确“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工,负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责,负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作”。但这些规定也没有明确海岛保护的救济主体,因此,可以考虑借鉴《海洋环境保护法》的索赔规定经验,规定由海洋、国土或者环境保护部门代表国家行使索赔权。如果可能,《海岛保护法》在下一步的修改中,还应当规定诉讼管辖的内容。

三是海洋自然保护区和特别保护区管理制度。目前我国已经建立国家级海洋保护区共81个,全国各级各类海洋自然/特别保护区(海洋公园)250余处*参见《2016年中国海洋环境状况公报》。,但多数为海洋保护区。海岛保护区数量不多,管理制度和管理水平也与环境保护先进国家有一定差距,可以根据环境情况将我国海岛自然保护区划分为核心区、缓冲区、实验区。对轻度受损的生态系统,使用建立保护区的方式进行恢复,而中重度受损的生态系统恢复则必须进行适度干预。采用人工方法恢复和重建植被和湿地,利用生物技术和工程技术,建立人工群落和植被系统,并且适当开展淡水再利用、风能发电、生态旅游等活动。

四是海岛生态资源保护基金制度。海岛生态资源保护基金制度是建立在生态修复和补偿机制框架基础上,结合《海岛保护法》和《海洋环境保护法》的制度规定进行完善。以《海岛保护法》第二十一条为指导,结合2012年通过的《全国海岛保护规划》提出的生态修复工作目标,在生态修复理论指导下,选取典型区域作为示范区,利用生物技术、物理化学技术等科技手段,进行资源优化重组,人为地对受破坏地区进行修复。补偿机制方面,由于《海洋环境保护法》第二十四条新规定了“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”,但相关制度的实施办法没有规定,因此仍需要进一步细化完善。一旦各地方政府和海洋行政主管部门足够重视合理开发和利用海岛,能够对人为受损的海岛生态实施准确评估和合理补偿。对破坏海岛生态资源造成恶劣影响的个人或者组织强制缴纳损害赔偿金,以此为基础设立海岛资源损害赔偿基金。基金制度是风险分摊和赔偿损失的重要手段,既能防止因赔偿而导致企业破产或濒临破产,减轻其赔偿负担,也能为受害方提供真实的损害赔偿保障。当然,基金的来源可以打破传统的依靠政府财政拨款的简单渠道,从民间以及相关责任方拓展融资渠道,以减轻财政压力,并可适度运用金融工具为海岛保护融资进行保障。

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