混合所有制模式下职业院校内部控制探索与实践

李凤娟

【摘 要】混合所有制职业院校是职业教育领域的一次重大政策创新，“混合所有制”由经济领域转移渗透到教育领域，是国家全面深化改革的重要决定。混合制职业院校投资主体众多，经济利益多元，因此在混合所有制职业院校建立内部控制制度，提升管理能力和风险防范意识，促进学校可持续发展，合理保证学校完成董事会制定的战略规划显的尤为重要。

【关键词】混合所有制；职业院校；内部控制

一、混合所有制职业院校创建背景

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）要求：“探索发展股份制、混合所有制职业院校”；《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）强调：“探索举办混合所有制职业院校”。习近平总书记与李克强总理也提出了“深化产教融合”“发展市场化办学”等有关职业教育的发展的重要指示精神。

为适应这一改革举措，目前已有越来越多的高职院校从原来的公办职业院校、纯民办职业院校改为混合制，或者从学校成立之初即为混合制职业院校模式。

二、混合所有制职业院校的特殊性

1.混合所有制职业院校治理结构不同

混合所有制职业院校是“董事会决策领导、校长依法依规依章程办学、监事会监督监管”的现代学校法人治理结构，为“董事会领导下的校长负责制”。

2.混合所有制职业院校资本来源不同

基于“混合”两字，其体现了学校的资本既来自于政府，又来自于社会；既要体现学校的社会责任，又要符合民营投资者的相关利益；既要接受教育主管部门、财政部门、行业主管部门等外部监督与业务指导，又要接受学校自身的内部监督。

3.风险防控意识不同

混合所有制院校投资主体众多，资产多元化，投资人大多具有企业背景，因此对风险意识更强，对投入资本是否安全有效利用，能否保值增值更加关注。

综上，混合所有制职业院校的治理结构与资本属性是明显区别与公办院校或纯民办院校的，其内部控制既要借鉴市场化风险控制与监督，又有作为高职院校的行业特性。因此，混合所有制职业院校的内部控制是由董事会、监事会、管理层和全体教职员工共同实施的旨在完成学校日常的教学与管理，提高教学质量与效率，降低运营成本，保证办学合法合规，保证资产安全、财务报告及相关信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，促进学校实现发展战略目标的内部规范性制度。

三、职业院校内部控制现状

1.内部控制体系不健全

目前，有些学校在国家出台的政策法规的基础上制定了各种规章制度，但不系统、不全面，职责不清晰、执行不到位。

2.内控环境有待于完善

大部分学校对风险评估不够重视，管理层对内部控制体系不够了解，缺少内部控制相关理论，认为内部控制只是针对财务内部的事情；风险评估的专业性不强，相关岗位人员没有不完善风险评估方面的知识。

3.内控建设流程需加强

大部分学校缺乏完善的业务流程，工作中会出现扯皮现象，工作效率低下，工作流程中缺乏过程记录，没有形成有效的闭环控制。

4.缺乏考评、监督机制

许多学校没有专门的内部审计或监督机构，大多由财务或纪检部门担任，审计人员专业素质有限，难以发挥有效的内部制约作用。

各院校管理层应高度重视，根据自身规模、发展阶段，内部环境等遵循内部控制五原则（全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则、成本效益原则），制定内部控制制度，完善内部控制体系，梳理内部控制流程、树立风险防控意识，建立互相制衡机制，健全业务审批流程，完善内部监督机制。

四、山东海事职业学院内部控制的探索应用

山东海事职业学院学院是山东省教育厅2016年公布的9个试点项目中唯一的整建制高职院校办学实践项目。自2011年成立以来办学资本就由政府资本跟社会资本共同投入，建立了董事会、监事会、高级管理人员组成的现代法人治理机构。

学院根据混合所有制高职院校的特点，借鉴《企业内部控制应用指引》《行政事业单位内部控制规范》《教育部直属高校内部控制指南（试行）》等相关规定，探索归纳适合混合所有制院校的内部控制内容。其内容包括，组织架构、发展战略、人力资源、企业文化、资金管理、资产管理、收支管理、采购管理、科研管理、预算管理、建设项目、财务报告、信息化管理等。

1.建立组织架构清晰、战略目标明确的学院层面控制

（1）组织架构

学院章程中明确了董事长、独立董事、监事、院长等的任职条件、职责权限和工作程序等，确保决策、执行和监督相互分离。

学院成立了董事会授权的由质管处牵头的内部控制监督评价小组，定期对学院的各项工作执行情况实行督导和检查。

学院建立了预决算上报董事会审批制度。

学院制定了对重大事项、重要人事任免（中层以上管理人员）及大额资金支付（500万元以上）等重要决策，必须上报董事会集体研究决定的联合审批制度。

（2）战略目标

学院办学之初就制定了十年发展规划：依据国家“蓝黄战略”地域优势，突出海事类院校的专业优势，打造“一海、二港、三配套”专业群，“服务蓝黄经济区”，到2020年建筑面积达到20万平方米，学生在校生规模达到7000人。学院每年根据发展实际情况制定年度筹资、投资、招生、专业调整、课程建设等具体规划。

（3）人力资源建设

学院人力资源包括董事、监事、管理层及全体教职员工，根据学院发展规模配置相应的人才。学院的人才结构一直遵循老中青结合，教授、副教授、中级职称、初级职称合理搭配，控制行政后勤人員数量，保证教学一线人员数量的原则。每年年初根据招生人数与专业情况制定年度人力资源需求计划。人员选定实行公开招聘、竞争上岗制度，遵循德才兼备、公开、公平公正的原则。学院建立岗前培训制度，对试用期人员进行严格考察，试用期满考核合格后方可上岗。重视人力资源开发工作，结合国培、省培精神，建立教职工培训长效机制，加强后备人才队伍建设。学院制定了完善的绩效考核制度，以此作为确定教职工薪酬、职级调整和解除劳动合同的重要依据，实行人员能进能出、干部能上能下、工资能升能降的动态人事管理机制。

（4）企业文化建设

学院体现文化融合，在不同的投资主体间尊重各自的企业文化、继承发扬优良传统，打造主业核心品牌、提倡团队协作精神、保障教职工合法权益、增强教职工的认同感与凝聚力。

2.制定以大质量体系为主，重点业务重点管控的业务层面控制

（1）大质量体系建设

根据《山东省高等职业院校“十三五”教学诊断与改进工作规划》以及《山东省高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案》等文件精神，学院以考核性诊断为抓手，以完善质量标准和制度为重点，以数据平台建设为支撑，融入国际行业标准，不断探索修订了涵盖“全方位、全领域、全过程、全环节”控制的《山东海事职业学院质量管理体系》。

《质量管理体系》明确了每个环节的控制目的、适用范围、各岗位职责、控制流程、监督检查等，并且运用网络平台进行数据采集与分析，确保各项信息在学校内部之间，学校与外部之间进行有效的沟通与监督。

（2）财务控制

制定相关规定制度，包括收费制度、采购制度、资产管理制度等，规范工作流程，避免工作中出现扯皮现象。对不相容岗位实行分离，例如：出纳跟会计相分离、银行预留印鉴分属不同人保管、收费人员与票据管理人员相分离、财务信息化系统分层级控制等。学院的筹资实行以投定筹原则，对重大的投资筹资方案进行充分论证，并上报董事会集体决策，严格控制债务风险。每年根据学院发展目标合理制定预算计划并上报董事会审批，预算指标分解落实到部门、岗位，财务处定期或不定期对预算执行情况进行分析并通报，期末对预算执行情况进行考核。严格按照会计准则进行会计核算并编制财务报告，财务报告由具备资质且财政部门认可的中介机构审计后上报董事会。

（3）资产管理

学校资产是学校可持续发展的物质基础，山东海事职业学院的资产来源于股东原始投资与办学积累，原始投资包括一级学院的政府与三家企业股东投资，两个二级学院的企业投资等。维护资产安全、提高资产利用率，确保资产保值增值是学院重点控制内容。

学院按财务会计准则制定资产管理制度，完善资产管控流程，资产管理责任到人，充分利用信息化对固定资产做好登记工作。及时对固定资产进行日常维护保养，按计划做好更新改造工作，提高资产利用效率。每年对资产进行全面清查，对于盘亏、毁损资产查明原因后追究相应人员责任。资产的调拨、报废等严格按规章制度执行。

学院对所有的业务范围做到有制度、有流程、有记录、有反馈、有监督、有评价，形成闭环控制模式。

3.强化内外部监督、促进战略目标实现

内部监督包括董事会、监事会、纪律检查委员会、内部审计、质量监控小组监督等。外部则由教育部门、财政部门、海事主管部门等相关部门进行监督。

潍坊市教育局每年会对山东海事职业学院聘任的院长实行任职考察、评价，并对评价结果予以公布。

山东海事职业学院经过7年的探索实践，逐渐形成了良好的管理体制及内部运行秩序，至2017年建筑面积达到了19.18萬平方米，在校生数量突破7000人，学校总资产达到5.6亿元，二级学院吸收企业直接投资4000余万元，股权结构趋于合理，提前3年完成了董事会制定的战略目标。

五、结语

自2014年国家明确提出发展混合所有制职业院校以来，至目前许多高职院校都在探索并进行混合制改革，形成了“前混”（成立之初就是混合制）、“后混”（由原来的纯公办或者纯民办院校改制）、“大混”（整体混合制）、“小混”（二级独立学院混合制）各不同的混合形式。但许多院校不具备真正的法人治理结构，管理层对内部控制重视度不足，造成内部控制水平参差不齐。这是混合制职业院校发展过程中管理层要引起高度重视、牢牢树立风险防范意识，不断完善提高制度建设、强化监督与评价、确保各方资产保值、增值，实现各自办学目标的过程。

参考文献：

[1]陈春梅.2030 混合所有制高职院校内部治理展望 中国职业技术教育2017（24）.

[2]王小虹. 高校财务内部控制评价体系的构建[J]. 商业会计，2015（2）37-40.

[3]朱明琪 论高校财务内控体系的完善[J].《中国总会计师》2016（9）.