制约我国水务企业发展的政策因素分析

张轩瑜 田翠香

摘要：目前制约我国水务企业发展的政策因素主要体现在水价政策、融资政策和税务政策等方面。我国水价普遍偏低，成本过高，甚至出现倒挂现象；融资渠道窄，相关融资政策限制条件太多，水务企业参与融资意愿不高；免收增值税的政策取消对水务企业的发展产生了负面影响。还应进一步完善水务行业的相关政策，解决水务企业发展中普遍存在的问题。

Abstract： The current policy factors restricting the development of China's water business are mainly embodied in the water pricing policy， financing policy and tax policy. China's water prices are generally low， but the cost is too high， and even upside down phenomenon； financing channels are narrow， relevant financing policies have too many limitations， the willingness of water companies to participate in financing is not high； the abolition of VAT exemption policy has negative impact on the development of water companies influences. So it is necessary to further improve the water industry-related policies to solve the common problems in the development of water business.

关键词：水务企业；水价政策；融资政策；税务政策

Key words： water enterprise；water pricing policy；financing policy；tax policy

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）10-0049-02

0 引言

随着我国人口的自然增长特别是城镇化的迅速推进，城市需水量不断上升，城市用水矛盾更加突出，我国将近2/3的城市常处于供水不足的状态。《2016年中国水资源公报》显示，我国每年供水量高达6000亿立方米。这无疑给水务企业带來巨大压力，也导致了水务企业的竞争不断加剧，水务企业纷纷以不同途径谋求更大的发展。为了适应国民经济和社会发展的需要，合理开发、利用、节约和保护水资源，实现水资源的可持续利用，促进水务企业的发展，水务企业相关政策相继出台。这些政策一方面引导着水务企业的运行，另一方面也存在着制约水务企业发展的因素。制约水务企业发展的政策因素主要体现在水价政策、融资政策和税务政策等方面。

1 水价政策

水是人们生活中的必需品，政府必须对水价实施一定的干预。从定价模式来看，我国水价由各地物价局举行价格听证会的方式决定。2004年1月1日，依据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国水法》，国家发展和改革委员会与水利部共同制定了《水利工程供水价格管理办法》（简称《水价办法》），并从2004年1月1日起施行[1]。《水价办法》未将水利工程供水列入商品范畴进行定价和管理，导致水价低于供水成本，而主要依靠政府补贴的政策使水务企业长期亏损。2009年颁布的《做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》中提出：①完善水价计价方式。积极推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额用水加价制度；尽快对环卫、绿化等市政公用设施用水实行计量计价；适当确定各级水量间的差价。②理顺水价结构。一是简化水价分类，即居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类；二是突出调整重点。污水处理费偏低的地区，调整城镇水价时要优先调整污水处理费标准；三是理顺再生水与城市供水的比价关系[2]，各地要加大再生水设施建设的投入，努力降低再生水使用成本。

2015年由国家发展改革委、住房城乡建设部实施印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》开始实施，居民用水阶梯价格，各阶梯有水量确定，阶梯设置不少于三级，第一级原则上要覆盖80%居民家庭用户的月均用水量；第二级原则上要覆盖95%居民家庭用户的月均用水量；第三级水量为超过第二级水量的用水，这样既保持了居民基本生活用水，又体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求[3]。原则上，一、二、三级阶梯水价按不低于1：1.5：3的比例定价。同时，在严重缺水的地区可进一步加大阶梯差价。

随着阶梯水价的推广，多地上调了自来水价格。尽管如此，自来水价格与成本倒挂现象依然比较普遍。目前，水价体制仍在改革中，水费定价普遍仍然较低，部分水务企业获取的供水收入甚至无法弥补其运营成本。目前的水价基本包括水的处理价格，然而污水处理和水资源的价格则并没有被包含在内；现在我国的污水处理收费依然处于相当初级的阶段，同时由于受到收费性质的制约，污水相关的大部分收费依然属于行政性收费，主要污染物排污费征收标准偏低，很多城市尚未开证污水处理费，难以弥补水污染治理成本。供水其本身作为一种公益性的行业，当水价的调整不到位的情况下，当地的有关政府通过适当的财政补贴来补贴供水企业。但在实际情况下，公众和当地的地方政府多将供水认定为垄断性的行业，认为企业的亏损是由于企业的成本过高或者经营管理不善所造成的，因此没有建立一整套常态的补贴机制[4]。

2 融资政策

2014年，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提到，要鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式投资运营水利工程，允许财政补助水利工程。目前我国水务企业融资方式主要有：①信贷融资，虽然信贷融资能够筹集到的资金额度较大、并且筹集到资金的成本低、速度快，但是银行一般对项目资金构成、以及具体贷款的用途和其他相关资金的到位情况都存在严格的限制。②资本市场融资，通过发行债券和股票融资。与银行贷款相比，该融资方式规模大、还款周期长，但企业必须具备规定的发行资格和条件，并且审批程序严格，所以是相对困难的融资方式。在企业上市融资之前企业必须依照我国上市公司的相关规定来进行上市前的辅导，并且要对企业的财务制度、管理体制、以及企业的经营行为进行全面的改造，同时能否上市还要受到国家上市额度限制。③与外商合资合作模式：这种模式一般出现在国外水务企业和国内水务企业二者之间，一种方式是出让公司部分股权，从而引入战略投资者；另一种是通过引进外资，从而组建新的公司，通过部分股权的转让来引进和利用外资。以合资合作的形式共同经营，共同承担风险，必须符合市场经营规律和国际惯例，同时操作方式必须得当，这对我国大部分水务企业来说要求过高，只有少数大规模企业才选择此方式。

目前关于开展水利资产证券化融资在基础资产的真实出售、基础资产的破产隔离和选择、以及资产证券化主体的参与意愿等几个方面仍然存在这很多的问题，主要表现在：①部分水利资产不符合资产证券化融资的要求。大量以公益性功能为主的水利资产，如防洪除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、防汛通信、水文测量等资产，较难做到真实出售和破产隔离，难以产生可预见的现金流，不符合资产证券化融资的条件，导致水利资产证券化的主体参与意愿相对较弱。②相关的政策对水利资产证券化的基础资产选择范围产生了限制[5]。我国的资产证券化分三种，分别是中国银行之间市场交易商协会主管的资产支持票据、中国证券业监督管理委员会主管的企业资产证券化、以及中国人民银行和中国银行业监督管理委员会主管的信贷资产证券化。相关的主管部门出台了相关管理文件对这三种资产证券化进行管理，同时对拟进行证券化的基础资产采取了十分严格的限定，监管部门强调选取优质资产进行证券化，相关审查较为严格，因此导致大量存在资金需求的水利企业不敢也不愿意进行探索尝试。

3 税收政策

在2015年，《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（简称78号文）由国家税务总局和财政部印发，该文件规定再生水劳务和污水处理劳务，由2015年7月1日开始进行实施。即先进行增值税征收、然后再返还70%的政策，即企业需要交纳30%的増徝税。这就意味着再生水和污水处理等免增值税的相关政策被取消。在该政策出台之后，引起很多污水处理企业的担忧，很多企业认为即使按照70的%比例进行退税，仍然会对企业增加负担。除此之外，相关企业也对即征即退政策存在的模糊和不确定性也表示了质疑。

当前，资源综合利用的增值税主要分为三种，即“增值税先征后退”增值税即征即退”和“免征增值税”“。长期以来，政府用税收优惠鼓励企业进行污水处理，对资源综合利用产品和劳务采用即征即退方式享受优惠政策。在水务行业内看来，污水处理领域一向被视为保本微利的行业。当前，由免征到即征即退，在税收方面所发生的改变，让很多的水务企业感到措手不及。

首先，企业资金要先准备100%的缴税，然后再返70%，这将对现金流造成影响；再者税收方面具有很强的强制性，然而拨付污水的处理费却存在很大的滞后性，因此导致资金无法进行及时的收回，从而给企业的资金造成相当大的压力。其次，随着国家环保要求的不断提高，以及新技术的出现，在新概念水厂的延伸，以及污水的处理方面和地埋式污水处理厂的修建、以及相关的技术改造等方面，使水利企业的资金面临着更高的要求。导致污水处理企业的利润非常低，并且开征增值税在原本既是微利的基础上又减少了一些利润[6]。对于污水处理这样一种常年享受减税的产业来说，其實在无形中再次加大了污水产业的负担。

城镇污水与工业产品生产过程中的污水处理不同，存在着很高的公益性，政府征收增值税所进一步增加的污水企业税收，会直接的影响当地政府。因此在现阶段国家全力推动污水处理市场化的大背景下，该政策某种程度上影响了部分的改革成果，例如增加了“落地”PPP模式的难度。国家鼓励当前城镇污水厂的再生水利用和污泥处理，以此作为资源产品征收增值税依然需要政策的扶持。工业危险废水处理和建议城市生活污水处理需要在增值税的征收上参照所得税的立法进行区别，为地方政府政策引导预留些空间，为水务行业市场化的改革提供十分良好的条件。除此之外，我国的再生水发展和污泥处理于国家标准要求还存在较大的差距，政府仍然需要加大污泥资源化利用的投入，亦或给以税收优惠，从而促进资源化利用的进一步发展。

综上，我国水务企业的整体经营并不乐观，一些水务企业甚至得不到相应的补贴以致倒闭，不少企业属于亏损状态。水价倒挂的现象尚未根本解决，部分融资和税务政策尚待优化。我国城市水务市场化改革中存在的一系列相关问题，必须要通过制定适合本行业的改革措施和政策来进行解决。水务行业只有进一步的摆脱单纯的效率理念，并且强调政府的公共职责，注重服务的均等性和改革的公平性，以及所存在民生问题，才能进一步促进水务企业的健康发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国水利部.水利工程供水价格管理办法[Z].2003-07-03.

[2]国家发展改革委、住房城乡建设部.做好城市供水价格管理工作有关问题的通知[Z].2009-07-06.

[3]国家发展改革委、住房城乡建设部.关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见[Z].2014-01.

[4]百合竹.困局：提升水质不得不做，但水价成本已普遍倒挂.人民网.

[5]范卓玮.当前推进水利资产证券化融资的难点与对策[D].水利发展研究，2017，17（6）.

[6]吴林静.资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录修订：污水行业企业负担“雪上加霜”[N].每日经济，2015-07-22.