PPP模式在河道及防涝设施综合整治项目中的应用

王治彬

摘要：城市河道及防涝设施综合治理在传统的以政府为主导的整治模式下，很难实现长期稳定的整体治理效果。本文介绍了采用PPP模式的优势，并以具体案例分析了以PPP模式在河道及防涝设施综合整治项目中的应用，以及取得的效果情况。

Abstract： In the traditional government-led remediation mode， comprehensive treatment of urban rivers and waterlogging prevention facilities is difficult to achieve long-term and stable overall governance. This article introduces the advantages of adopting PPP mode， and analyzes the application of PPP mode in the comprehensive improvement projects of river courses and flood control facilities with the specific cases， and introduces the results obtained.

关键词：PPP模式；河道；防涝设施；水污染；综合整治

Key words： PPP mode；river channel；waterlogging prevention facilities；water pollution；comprehensive treatment

中图分类号：TV143+.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）10-0001-03

0 引言

当前城市河道及防涝设施建设已跟不上城市發展的需求，面临水环境质量差、水生态受损严重、易发生水涝等现象日益严重，直接影响和损害人民群众健康，不利于经济社会的持续发展。2015年，国务院出台了水污染防治行动计划（简称“水十条”），对水污染防治提出相应要求，各级政府虽然高度重视治理工作，但是面临资金投入大、技术难题多、管理不到位等问题，利用传统的以政府为主导治理模式很难在短时间内达到治理目标。

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效考核结果向社会资本支付费用，保证社会资本获得合理收益。所以采用PPP模式可以有效缓解财政压力、提高公共服务效率，可实现河道及防涝设施综合整治的有效性和可持续性。

1 传统整治模式中存在的问题

河道及防涝设施综合治理具有系统性、复杂性、持续性和高投入性[1]，在传统治理模式下，单纯依靠政府大包大揽，在当前各地财政压力巨大的现实情况下，已经暴露出很多的问题。

1.1 资金投入大，地方政府负债高

我国传统的河道水环境治理所需资金是以政府为主导，主要是地方政府的财政收入、银行贷款以及行政事业性收费[2]。基础设施的建设和公共服务水平的提高需要政府大量资金的注入，地方政府都为此背负了沉重的债务，造成政府负担过重，难以为继，大大阻碍了基础设施建设和公共服务质量的提高。

1.2 涉及专业多，管理范围大，管理经验少

河道及防涝设施综合整治工程涉及到市政、水利、环保、绿化等多个专业，包括雨污分流、截污治理、底泥疏浚、管道改造、防洪排涝、生态修复等多项子工程，需多专业的配合。而且工程范围大，跨行政区域、跨政府部门多，导致条块分割、各自为政、多头治水，责任边界不清晰[3]。相应的法律适用、招标采购规则、行业习惯等存在差异，缺乏成熟的管理系统经验。

1.3 独立运作，缺乏全生命周期统筹考虑

在政府主导的投资模式下，河道及防涝设施综合整治工程项目从设计、投资、建设到运营各个环节独立运作，设计方、建设方和运营方，常出现责任推诿的现象。负责设计的不控制投资，负责建设的不需要优化设计和后期运维，负责运维的决定不了选用什么技术路线，项目全生命周期的成本和效果缺乏统筹考虑。

2 PPP模式的优势

PPP模式使政府部门和社会资本能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与社会资本的创业精神和管理效率相结合，达到优势互补、互利共赢的目的。

2.1 可降低政府的负债

政府通过项目运营的未来收入和补贴，撬动社会资本参与项目的全生命周期的建设运营，降低了政府的财政支出，也平滑了政府的财政支出波动压力。

2.2 可发挥各自专长

政府部门和社会资本方能够发挥各自的专长，政府当“裁判员”制定水环境治理目标和考核标准，社会资本方做“运动员”，双方权责明晰，让专业的人干专业的事，提高了服务质量与运营效率[4]。

2.3 可通过管理创新低成本

政府和社会资本在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，可以激励实施方通过管理创新，优化结构，有效降低成本，保证了项目在技术和经济上的可行性，有利于提高效率和降低工程造价。

2.4 可实现创新投融资模式

采用PPP模式，可以拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力。

2.5 可合理分担项目风险

通过PPP的模式，使政府在项目初期就可以实现风险分配，同时可使风险分配更合理，减少了社会资本的投资风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。

3 具体案例分析

南京市桥北地区为国家级新区“南京市江北新区”的核心规划区，为解决群众反映强烈的积淹水河道、城市污水处理和道路拥堵等市容市貌突出问题，着手治理桥北地区水环境，为社会经济发展和居民生活创造良好的生态环境。

3.1 项目概况

南京市桥北地区河道及防涝设施综合整治工程范围为浦口桥北地区沿江街道及泰山街道，总面积约88.1平方公里，共有河道27条，长约66公里。建设内容主要包括：①水系沟通及排涝（河道局部拓宽、清淤、河堤加固、生态护坡、景观河道）；②海绵河道建设（湿地改造、生态河道整治）；③污水系统改造（污水管建设、破损修复、新区污水管新建）；④雨污分流（增加污水管网、地块内部雨污分流）；⑤雨水管改造等。建設总投资约64.57亿元，其中：工程直接费49.47亿元，工程其他费5.29亿元，工程预备费5.48亿元，建设期贷款利息4.33亿元。

3.2 实施机构

项目的实施机构由浦口区水务局和桥北指挥部共同担任，负责协调政府职能部门、项目准备、社会资本采购、签订PPP项目协议、监管项目建设运营质量、监管PPP项目协议履约等。南京大桥北建设发展有限公司（以下简称大桥北公司）为政府出资代表，负责与政府选择的社会资本共同组建项目公司。

3.3 运作模式

本项目拟采用“建设、运维、移交”的BOT运作模式。由实施机构选定社会资本方，大桥北公司与社会资本方共同出资组成SPV项目公司，实施机构授予项目公司特许经营权，项目公司负责本项目的投融资、建设和运营维护。运营维护工作主要包括：河道维护、污水管道维护、水闸维护、生态护坡维护、景观工程维护、湿地维护等。PPP项目结构图如图1。

3.4 回报机制

鉴于项目无经营性收入，从运营期开始到合作期满，由政府通过实施机构逐年对项目公司进行付费，政府付费分为可用性付费和运维服务费。

具体公式为：每年财政的政府付费=当年借款还本及利息+当年支付资本金本金及建设期利率补贴+当年资本金回报+当年运维费用。

3.5 出资额度

项目资本金占总投资的20%为12.91亿元，由大桥北公司与社会资本以1：9的股权比例分别出资，大桥北公司10%为12910万元，社会资本出资90%为116190万元。除项目资本金外的融资资金占总投资的80%为51.66亿元，由项目公司在建设期通过银行贷款等方式筹措。

3.6 招标要求

本项目采用公开招标方式确定社会投资人，允许社会投资人以联合体形式参加投标，联合体成员不能超过两家。

3.7 合作期限

项目合作期为13年，包含3年建设期和10年运营。

3.8 特许经营范围

由政府实施机构授权项目公司特许经营权，负责运营期内运营维护，本项目维护方面的特许经营范围包括本工程范围内的河道、污水管道、水闸、湿地，以及生态工程、景观工程等的维护。雨水管道、雨水泵站、污水泵站等均为改造工程，本次改造之前已有管养维护单位，故不在本次特许经营范围内。

3.9绩效考核付费

绩效考核包括建设产出绩效考核和运营维护绩效考核，年末据考核结果调整对项目公司的支付金额。

①建设产出绩效考核主要依据国家、地方、行业有关标准、规范对于项目的建设工期、工程质量、工程安全、现场管理等进行考核。主要考核指标有：项目开工和完工指标、建设的合规性、项目变更评价指标、工程施工指标、项目管理指标、工程质量指标、工程安全指标、遗留问题处理指标，建设产出绩效考核于每个子项目完成投资验收完成后进行。

②运营维护绩效考核主要参考江苏省现有工程管理考核办法，对财务状况、水系沟通及排涝工程、河道治理、雨污分流、水闸设施养护等进行考核。主要考核指标包括：维护管理经费保障率、养护资金用途真实、资金财务管理制度健全，会计核算规范、水系沟通及排涝工程、河道治理、雨水、污水及雨污分流系统、水闸、智慧排水、标准化管理、装置设备完好率、安全及应急管理、社会相关利益者（公众）满意度指标、上级主管部门满意度指标、项目单位内部职工满意度指标、奖惩指标，每一季度按考核指标考核各个子项目服务质量、技术先进性等。绩效考核指标同样适用于合作期末项目移交考核。

3.10 退出机制

在项目运维期满时，社会资本无偿与政府方完成资产移交。合作期满，政府方组织对项目公司进行全面审计，对项目的资产进行移交功能性验收合格后，政府指定相关机构与社会资本办理股权变更手续，社会资本退出，项目公司对项目资产进行持续运营维护。

4 PPP模式的效果分析

桥北地区河道及防涝设施综合整治工程PPP项目是南京地区第一个以PPP模式实施的水环境治理项目，对桥北地区29条河道、88.1平方公里范围内所有小区、企事业单位及道路的雨污管网及淹涝点追根溯源，进行管网改造、截污、河道治理，统一规划、统一组织、统一实施。目前已基本消除黑臭水体，基本消除晴天污水下河的现象。通过系统治理后，一条又一条垃圾河变成了景观河，越来越多黑臭河变成了风景河，黑臭水体整治社会、经济、生态效益显著，已成为赢得百姓点赞最多的惠民工程之一。项目实施效果图见图2、图3。

①通过PPP模式运作，降低了项目总投资。

利用社会资本方在施工和融资方面的优势，在降低工程建设总造价的同时降低了融资成本，相比政府直接投资大大降低了项目总投资，最终投标产生项目总投资为52.41亿元，招标节约总投资12.15亿元。