环境民事公益诉讼研究述评

(上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶 334001)

自20世纪70年代末我国实行改革开放政策以来，人民的物质生活日益丰富，社会公共需求急剧增长，与此同时也伴随着环境污染和自然资源过度耗费的问题出现。在生态系统退化的严峻形势下，我国环境保护法律制度不断快速发展，并推动环境民事公益诉讼的兴起。迄今为止，我国已经正式施行的涉及环境民事公益诉讼的法律主要有四部，即《环境保护法》《海洋环境保护法》《民事诉讼法》，以及《侵权责任法》。最高人民法院已经出台的司法解释主要有《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》( 简称《民诉法解释》)、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(简称《环境侵权解释》)、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称《环境民事公益诉讼解释》)、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(简称《审理办法》)。最髙人民检察院已经出台的司法解释主要有《检察机关提起公益诉讼试点方案》(简称《试点方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》( 简称《实施办法》)。此外，还有2018年3月2日正式施行的《最高人民法院、最髙人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。这些立法和相关司法解释初步建构出我国环境民事公益诉讼制度的总体框架。当前，环境法学者对于环境民事公益诉讼基本理论和法律制度方面的研究关注颇多，研究成果较为丰富，然而系统性的研究述评成果有所欠缺。因此，笔者主要针对近年来我国关于环境民事公益诉讼问题的研究进展予以检视与梳理，以期对将来学者的相关研究有一定的益处。

一、环境民事公益诉讼的适格原告

何谓环境民事公益诉讼原告资格？当今法学界对此概念的界定并不多，有观点认为，关于环境民事公益诉讼原告资格，一般主要包括有权提起民事环境公益诉讼的机关、组织或者个人，即指当环境公共利益遭受损害或有遭受损害可能时，有权合法启动环境民事公益诉讼程序的资格[1]。以诉讼主体要素为研究对象，学界对环境民事公益诉讼的原告适格问题研究较多。总体来看，可以归纳为三种代表性学说：公权机关说、社会组织说和广泛主体说。持公权机关说的学者主要从国家法律监督机关的角度去认识检察机关，认为检察机关有职责监督公益性法律的遵守情况[2]。根据该观点，一旦检察机关在公益性法律受到侵犯时，以主体身份提起诉讼，就等于肯定并发挥了公益性法律的作用。不过也有学者认为检察机关可以作为环境公益诉讼的适格原告，但不是针对有特定受害者的环境民事公益诉讼，而是环境行政公益诉讼[3]。《试点方案》《审理办法》和《实施办法》正式施行之后，作为法律监督机关，检察机关提起环境民事公益诉讼必然具有合法的制度依据，可以在一定程度上弥补我国目前环境诉讼立法的严重不足，为普通民众提供私力救济，同时可以克服司法经验欠缺的弊端，以实现环境公益诉讼法律制度设立的初衷和目的。

在学界，社会组织说为主流观点，出于防止社会组织滥诉等目的，多数学者认为应当限制其主体资格。学者认为由环保组织以原告主体身份提起环境公益诉讼，是传统民事诉讼适格原告理论扩张的必然结果，也符合法律的公正价值、效益价值和秩序价值的必然要求[4]。《民事诉讼法》第55条规定了环境民事公益诉讼的适格原告，适用的主体是法定的机关和有关组织，涉诉的行为包括污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。而《环境保护法》第58条相比较《民事诉讼法》第55条，涉及到有关适格原告的范围又在一定程度上缩小了，这在一定意义上限制了环保组织可以作为公益诉讼主体发挥其作用。有学者提出，增强符合适格要件限制的社会组织在相关人员、资金和组织方面的能力，保障这些社会组织能够真正胜任环境公益诉讼的原告，这是当前更为紧迫的需求[5]。不过，对该类团体组织学者使用了不同的表述方法，认识和划分标准也各异。目前实践中社会组织数量众多且类型复杂，按照民政部门的规定，社会团体、民办非企业单位和基金会等都属于社会组织的范畴。根据民政部官网发布数据，截止到2016年底，我国登记在册社会团体有33.6万个，民办非企业单位有36.1万个，基金会有5559个[6]。如前所述，《民事诉讼法》第55条明确规定了可以提起环境公益诉讼的适格原告，但法律对何谓有关组织没有做进一步的解释，有学者就此提出应当把法定的社会组织界定为“与环境保护有关的各类社会组织”[7]。笔者认为该观点符合新《环境保护法》的立法精神。

持广泛主体说的学者认为，任何单位和公民都有权提起环境民事公益诉讼。公民是否可以作为适格原告向法院提起环境公益诉讼，有学者提出肯定的观点，认为公民基于保护环境公益的目的，当然可以代表国家或社会公众，以环境行为人为被告，直接向法院提起环境公益诉讼[8]。此外，有学者论述了环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性[9]。也有学者基于公益诉讼保护公共利益的目的，认为国民愿意为维护遭受损害的公共利益而提起诉讼，国家没有任何理由来禁止[10]。关于环境民事公益诉讼原告适格限制的激烈争论，在新《环境保护法》实施之后逐渐趋于平静。随着环境风险的日益加剧，对环境民事公益诉讼原告采取扩张的做法是顺应形势的需要，有学者提出起诉主体应有先后顺位的观点，在环境公益诉讼的多元主体中，检察机关>政府职能部门>环保团体>公民个人，尽量让最适宜的主体来处理环境相关的事件[11]。也有一些学者认为在起诉优先级方面，提出了不同的观点，认为与环保公益组织相比，公民个人应处于优先地位，而环保行政部门与检察机关应在两者之后，由这些主体协同促进环境公益诉讼的进行[12]。笔者认为在实践中，从保护环境公共利益的角度出发，国家机关、社会组织和公民等这些主体，若有维护环境公益的意愿，当然可以成为民事公益诉讼的适格原告，现行法律对此应予以明确规定。毋庸置疑，当今社会环境民事公益诉讼法律制度的确立，正是为了弥补环境行政执法的不足，在实践中尤其要强调法人、自然人和其他社会组织等社会力量的参与。学者在起诉顺位问题上，在公权主体和私权主体之间进行排位，提出所谓公权主体应当优于私权主体的原则。笔者认为，这种观点缺乏合理的法理上的依据。

二、环境民事公益诉讼的适用条件

在法学界有关环境民事公益诉讼众多理论问题的研究中，适用条件问题是学者关注的重点内容，学者往往将其与诉讼标的、保护利益等问题相联系进行探讨。有学者提出有必要将环境私益诉讼与环境公益诉讼予以区分对待，认为一旦环境受到破坏导致污染严重，环境公共利益遭受损害，此时环境公益诉讼的适格主体可以向法院起诉。应当将“环境利益”划分为“受环境状态影响的利益”和“以环境状态为内容的利益”[13]。在探讨环境社会公共利益之前有学者对其上位概念从民法学的角度进行理论分析，学界对于“环境利益”存在争议的两种观点，一种观点认为环境利益是指“以环境为对象的利益”；另一种观点则认为环境利益是指“由于环境(蒙受污染)而受到影响的利益”，并且更具体地将“环境利益”界定为“以环境为媒介成立的或发生的权益”[14]。也有学者在研究的过程中，构建出一个集合性群体，该群体谓之为“公众”或“社会”，是一个超越个人且吸收个人对环境利益的群体。在这种观念主导下，学者将环境社会公共利益界定为“全体公众的共同权利”[15]。很显然，环境民事公益诉讼的目的不是为了解决个体私益纠纷，环境民事公益诉讼所保护的是社会公众所共享的不可分割的且受到严重侵害的环境公共利益。基于以上理解，我们将环境公共利益界定为不特定多数人所享有的环境利益。

再者，《环境民事公益诉讼解释》对当事人的诉讼行为，在原告主体资格、起诉的要件、法院职权调查以及和解与撤诉等方面，作出了必要的限制性规定，通过限制当事人的程序利益以达到优先保护环境公共利益的目的。在环境民事公益诉讼的诉讼标的方面，《民诉法解释》第284条、第288条以及《环境民事公益诉讼解释》第28条第2款明显与私益诉讼的法律规定有所不同。比如，根据《环境民事公益诉讼解释》第28条第2款，法院通过审理环境民事公益诉讼案件，下达裁判生效后，享有诉权的机关和社会组织如果有证据证明存在前案审理时未发现的损害，而另行起诉的，人民法院应予受理。因此，从以上法律制度来看，明确排除了重复起诉的问题。

三、环境民事公益诉讼的责任承担方式

我国《侵权责任法》规定了八种责任承担方式，考虑到环境民事法律责任与传统民事责任有较大的差异性，以及环境民事公益诉讼本身的独特性，有学者提出，《侵权责任法》中所规定的责任承担方式，特别是对于返还财产、赔礼道歉、消除影响三种责任承担方式并不能完全适用于环境诉讼之中[16]。《环境民事公益诉讼解释》没有吸纳《侵权责任法》中“返还财产”和“消除影响、恢复名誉”责任，只是规定了停止侵害、排除妨碍等其他六种民事责任。学界对于责任承担方式的研究主要集中在以下两个方面：

(一)赔偿损失：赔偿金的归属和使用

有学者将环境民事公益诉讼赔偿的功能分为修复环境损害、预防环境损害和激励功能。修复环境损害功能有别于传统民事侵权案件中填补损害机能，其实质为侵权行为法中的填补损害机能[17]。

对于“赔偿损失”这种民事责任承担方式能否在环境民事公益诉讼中予以确定，在学术界曾经有过较大的分歧。部分学者认为，如果法院判决中涉及到“赔偿环境遭受的损失”等内容，则应当由被告赔偿环境损失。根据有关学者的观点，赔偿金应当给予有关社会公共组织，或者专门建立有关公共环境基金，赔偿金的用途是防治环境的污染和破坏，不能交给原告私用[18]。也有学者从环境民事公益诉讼的诉讼目的进行研究，认为赔偿损失并不是追究被告的损害赔偿责任，其目的是停止或者排除不法行为所导致的环境危害，或者修复遭受损害的生态环境[19]。对于赔偿金如何归属问题，有学者认为，在环境民事公益诉讼中，民事诉讼关于“谁提起诉讼，赔偿款就归谁所有”的一般规则并不适用。至于赔偿款究竟归属于谁，有三种主流观点:(1)地方政府作为环境保护工作的监管者，纳入政府财政管理。(2)检察机关作为公益代表人，由其统一管理。(3)设立环境治理与维护基金，确保赔偿款专款专用[20]。有学者在讨论“某市环保联合会诉某化工公司环境污染案”时认为赔偿款不能归环保联合会所有，提出两点理由：其一，原告权益没有受损，且与被救济的环境利益之间不具有同一性；其二，提起环境公益诉讼的社会组织不得违背《环境保护法》第58条第3款的规定，即不得通过诉讼牟取经济利益[21]。

(二)恢复原状：法律表达问题

关于恢复原状如何适用，通常情况下有两个要件，其一是技术要件，即受侵害的环境有恢复的可能，其二是经济要件，即受侵害的环境有恢复的必要。2016年环境保护部发布《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》将生态环境恢复性责任概括为生态环境恢复，按照恢复目标和阶段的不同包含基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复三种情形[22]。《环境公益诉讼解释》第18条规定了四类环境民事公益诉讼责任承担方式，即预防性责任、恢复性责任、赔偿性责任和人格恢复性责任[23]。并且根据第20条第1款，恢复原状也即生态环境的修复。原告向法院提起诉讼，要求被告将生态环境恢复原状，法院通过审理可以判决被告将生态环境修复到原有的状态和功能。但是在实践中如果被告无法完全修复生态环境，则被告可以采用其他替代方式进行修复。有学者提出了两种判断恢复原状的依据，一是确定被污染环境恢复原状的依据，也就是将被污染的环境要素的质量恢复到符合当地所使用的环境质量标准的要求；二是确定被破坏环境恢复原状的依据，也就是要恢复到环境要素原有功能的要求[24]。

当前，学界的基本共识是以环境质量标准和功能标准为依据，将“恢复原状”解释为修复被破坏的环境，修复的具体标准是符合当地适用的环境质量标准和环境要素原有的功能标准[16]。笔者认为，恢复原状与生态环境修复语义上完全不同，而《环境公益诉讼解释》第20条错误地将两者简单等同，如果我们仅从恢复原状的角度来理解生态环境修复问题，就可能在司法实践中导致执行上的困难。在实践中适用生态环境修复的主要障碍在于成本过高，就原告而言，要求法院判决被告承担该责任，需证明被告有侵害环境公益的行为，损害生态环境的严重程度，以及修复生态环境是否具备可行性等。

四、民事环境公益诉讼的制度设计

(一)诉权的扩张

基于传统的诉权理论，起诉主体应当对相关权益有直接的利害关系，否则不享有法定诉权。但是在现实中，生态环境遭受污染或者破坏后，所造成的损害后果一般都较为严重，影响的范围较为广泛，并且具有长期性和潜伏性的特征，在该环境生活的公民最终成为受害者，因此环境民事公益诉讼保护环境公共利益的目的与传统的诉权理论不相合。目前我国许可提起环境民事公益诉讼的适格机关只有检察机关。有学者认为环保机关与环境保护更具有职责关联[10]。也有学者提出，对公民来说如果缺失公益诉权，即丧失了为保护环境公共利益而寻求司法救济的途径和手段[25]。有学者从天赋人权理论的角度提出，公民的权利与生俱来，国家的公权力的产生是公民权利的集体让渡的结果，当环境公益遭到损害进而存在损害公民个人合法权益之虞，国家公权力机关则须赋予公民以公益诉权提起环境公益诉讼[26]。基于诉权扩张理论，笔者认可以上学者的观点，目前我国有必要制定相关法律制度，通过立法赋予有关主体包括国家机关、社会组织以及公民个人诉权，允许这些主体提起环境民事公益诉讼。

(二)诉前程序构造

有学者认为赋予公民环境公益诉讼主体资格时，为有效防止滥诉，有必要借鉴英美法系国家的立法经验，在原告起诉前确立前置程序。比如美国法律有涉及公民诉讼条款，规定了公民在提起诉讼前的通知程序，一般规定在起诉60日前应当向有关当局和被指控的违法者发出拟起诉的书面通知。大陆法系国家大都没有如此设计，而是允许直接起诉。德国相比欧盟其他任何国家，立法的审慎和严格更加明显，通过立法赋予环保公益组织提起公益诉讼的权利[27]。笔者认为，英美法系国家的诉前告知制度体现了立法权、司法权与行政权三权制衡的政治体制，为维护一国的政治文明当然可以适当借鉴。同时考虑到通常情况下，原告拟提起诉讼的环境污染行为或生态破坏行为一般都较为严重，潜在的环境危害一旦发生，往往会导致环境损害不可逆性，所以应当适当缩短诉前告知期限，在特殊紧急情况下无需经过行政机关的救济程序，原告可以直接向法院起诉。区分情况不同处理，也有利于保障诉讼质量。再者，《试点方案》虽已规定了为期一个月的前置通知程序，通知对象的范围比较含糊地规定为“法律规定的机关或者有关组织”。有学者基于节约司法成本的目的提出，通知对象范围应包括违法环保监管机关的上级机关与监察机关，这样可以通过行政机关的内部监督机制纠正环境违法行为和行政不作为[28]。根据《试点方案》《实施办法》，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前必须履行诉前程序，只有被“督促”或“建议”对象不存在或其书面回复不提起诉讼时，检察机关才能提起。对此，笔者赞同学者提出的观点，认为我国立法的规定不仅符合检察机关的法律地位，而且体现了现代法治条件下公权对私权的尊重[29]。

(三)和解制度

学者们对环境民事公益诉讼中和解制度的研究关注相对比较少，笔者认为在当前社会转型和深刻变革时期，有必要建立低成本、高效益的矛盾化解机制。国务院《关于加强法治政府建设的意见》以及最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》 均强调健全社会矛盾纠纷解决机制，环境民事公益诉讼适用调解或和解等方式，通过当事人达成合意解决环境纠纷，具有十分重要的现实意义。有学者认为调解或和解等替代解决方式，既确定被告的民事责任，又促使被告履行相应的法律责任，彰显出了合意型的纠纷解决机制对于环境民事公益诉讼更具必要性和重要价值[30]。有学者提出和解应主要限定适用于行政赔偿领域，其它则不宜和解[31]。根据《试点方案》第23条规定，人民检察院提起民事公益诉讼案件，可以采取与被告和解的方式，在《试点方案》中确立诉讼和解制度具有重要的现实意义。诉讼和解可以有效地发挥环境民事公益诉讼的作用，尤其是诉前和解，既可以促使被告当事人更好地加强环境保护，也可以有效节约司法资源，充分发挥公权机关和诉讼当事人等不同主体的作用，从而实现环境共治的目的。

(四)证据制度

环境公益诉讼案件具有不同于一般民事侵权案件的特殊性，环境侵权的被告方与原告方双方当事人相比，存在现实的经济上的不平等性，被告方多是企业或集团，经济实力雄厚，原告方多是环保组织，经济实力欠缺。表现在其他方面，原告方也处于相对弱势地位，比如在证据的收集方面，由于当事人双方的特殊性及特定性，导致证据偏在，原告方举证困难[32]。目前学者普遍认为应当适用新的证明责任分配规则——证明责任倒置。但笔者认为从实质意义上而言“证明责任倒置”只是对通常情况下证明责任分配的一种补充，并未发生所谓的“倒置”。在司法实践中，原告首先要举证谁是污染者，确定被告之后，法院才能开展案件的受理和审判活动。其次，原告还应当举证环境损害事实的产生，即有充分的证据证明因环境污染行为或破坏行为导致产生损害事实或者可能有产生损害的现实危险。笔者认为受害人在举证施害行为与损害后果后，还必须有初步的证据先行证明因果关系的存在，因此在现行有关环境侵权责任与环境公益诉讼的法律规范中，真正意义上的证明责任倒置并不存在。依据《环境民事公益诉讼解释》第13条规定，原告在庭审中请求被告提供其所持有的相关环境信息，但被告拒不提供的，若原告向法院主张不利于被告的相关事实，则法院可以推定该主张成立。第16条又进一步规定对原告的不利自认法院不予确认，这无疑是加大了被告的举证难度。

五、思考与展望

随着环境民事公益诉讼在我国的兴起，环境民事公益诉讼的理论研究日益受到环境法学者和民事诉讼法学者的重视，环境民事公益诉讼制度的建立和完善成为当今社会的热门话题，理论界和实务界对其关注程度也不断加强。环境民事公益诉讼在许多方面对传统的民事诉讼基本理论有所突破，不少学者从不同角度围绕适格原告、适用条件、责任承担和制度设计等方面的问题进行了相关研究，取得了较多的研究成果，为环境民事公益诉讼制度的改革和完善提供了有益的参考。为使环境民事公益诉讼制度的改革与实际需求相适应，将来尚需在以下几方面进一步深入研究：

(一)环境民事公益诉讼的适格原告问题有待于进一步明确

2017年6月17日全国人大常委会修订通过了《民事诉讼法》《行政诉讼法》，这两部法律文件赋予了检察机关提起环境民事公益诉讼的权利。根据2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，省级、市地级政府经国务院授权后，可以作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。从改革方案看，生态损害赔偿诉讼不同于一般公益诉讼，是经授权代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼，与公益诉讼相衔接又相区别。就目前而言，我国环境民事公益诉讼原告适格制度的基本框架已初步形成，但是关于社会组织作为原告的限制条件、检察机关的诉讼地位、公民是否属于适格原告等方面有待于进一步深入探讨和不断完善。

(二)对责任承担方式中的恢复原状的定位有待进一步明确

应在理论和实践方面厘清生态损害与一般民事损害赔偿的关系，界定清楚“生态修复”和生态损害赔偿中“恢复原状”的概念，进一步在理论方面研究生态环境修复的相关程序。比如在实践中如何开展直接修复或采取替代性修复，修复后对修复结果如何评估，等等。

(三)环境民事公益诉讼的诉前程序问题有待于进一步研究

在司法实践中，法院审理环境公益诉讼案件，需要耗费大量的的人力、物力，旷日持久的诉讼进程也必然给当事人带来不容忽视的成本。基于此，在环境民事公益诉讼中可以借鉴《试点方案》中检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序，即依据职权向相关行政机关提出检察建议，目的主要在于督促该行政机关纠正违法行政行为或者依法履行其法定的职责。对提起环境民事公益诉讼也建议设置类似的诉前程序，通过对检察机关行使诉权施加必要的限制，以避免司法资源的浪费。比如，类似前述设置美国等国家的诉前通知程序，若违法者在规定期限内改正环境违法行为，诉权即停止行使。如果检察机关能够给当地政府及环保部门施加压力，通过行政执法督促违法行为人能够在诉前及时纠正违法行为，这样就可以节约不少诉讼成本。

当然，除上述之外，环境民事公益诉讼制度需要深入研究的还有其他很多方面。譬如，由于传统民事诉讼角度的定位，环境民事公益诉讼面临着实践困境，如何还原其公法诉讼本色，通过制度设计使环境民事公益诉讼与环境执法有机衔接等等，因受文章篇幅限制，在此不予赘述。总之，如何在环境民事公益诉讼法律规范和相关司法解释的基础上，结合现有的诉讼司法实践，不断完善环境民事公益诉讼制度的理论构建，进一步丰富民事诉讼基本理论体系，从而推动环境公益诉讼立法的开展，这对法学界未来的理论研究提出了新的要求。