城市邻避冲突的治理困境及解困之道分析

刘 刚，李 静

（哈尔滨学院马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨150086）

改革开放40年来，我们在取得巨大发展成就、 民众得到实实在在实惠的同时，城市规模也在持续、迅猛地膨胀，城市化已经是不可逆转的历史潮流。大量人口的涌入和城市规模的扩大，势必导致对城市设施的需求量增大。这些设施从性质上来讲具有相当程度的公益性，但其也不可避免地给设施周边的民众带来各种困扰，如环境污染、健康损伤、房价滑坡等。围绕这些设施的选址、建设、运营，相关民众与城市地方政府经常发生冲突。我们称这种冲突为城市邻避冲突。这种冲突客观上给城市发展乃至社会的和谐稳定带来影响，需要我们认真探讨。

一、城市邻避冲突及其治理的必要性

作为城市邻避冲突的核心概念，“邻避”是一个外来词汇，是“not in my back yard”短语中每个英语单词首字母的组合（NIMBY）的音译，其本意是“不要建在我家后院”，反映了民众对特定设施的嫌恶态度。作为一种心理、态度，“邻避”跟引起民众嫌恶的设施有关，这种设施我们称之为“邻避设施”。对于邻避设施，台湾学者李永展在其《台北地方生活圈都市服务设施之邻避效果》一文中将其分为4类，即邻避效应分别为无、轻度、中度和高度的设施；丘昌泰将其分为环保性设施、能源型设施、工业区和其他各项公共设备等4类；而南京大学陶鹏也将其分为4类：污染类邻避设施、风向集聚类邻避设施、污名化类邻避设施和心理不悦类邻避设施。由此可以看出，邻避设施不是特定的某一种设施，而是各种可能或确定引起人们嫌恶的各种设施的总称。邻避设施的类型不同，引起民众嫌恶的程度可能就不同，但让民众总体上感到不舒服却是确定的。

“随着城镇化进程的不断深入，以及对城市管理要求的不断提升，邻避设施的设置和增加在城市发展过程中不可避免。这种对设施本身的客观需要与民众对其的嫌恶态度必然形成矛盾，这种矛盾如果处置不好，就容易引发邻避冲突。”[1]城市化的发展决定了城市邻避设施建设无可回避，而处于或者将要处于这些设施周边的民众对此比较敏感，出于对自身利益的考量，可能会与城市地方政府交涉。当这种交涉没有达到预期目标，相关民众进一步的过激行为必然导致邻避冲突。因此，所谓邻避冲突，说得简单直白一些，就是民众与地方政府之间围绕特定邻避设施的选址、建设和运营所引发的各种冲突。对于邻避冲突，邻避设施是其引发的直接动力。除此之外，民众对环境质量的要求提高、环境意识和维权意识提升，以及地方政府的决策过程透明度不够也是其引发的重要原因。

在努力促进社会政治、经济发展的同时，构建、维护社会的和谐是我们的重要目标。和谐不回避矛盾，但要努力规避社会冲突。城市邻避冲突是社会冲突的重要方面，它影响着社会的和谐稳定，努力治理这种冲突显得非常必要。

一方面是由于城市邻避冲突会限制城市化的发现规模。随着经济的发展，越来越多的人涌入城市，原来的城市规模和基础设施建设根本不能满足现有人口的需要，为了满足民众需求和支持经济发展，同时也为了更好地管理外来人口与注入经济新动力，政府要兴建大量新的公共设施，这些设施建设在满足大部分人需求的同时极有可能会损害一部分人的利益，有些利益受损的民众组成团体公开游行或坚决反对。而这些设施恰恰是扩大城市化发展和带动城市经济发展的必须品，如果这些设施被迫停止建设，城市发展规模将有可能受到限制。

另一方面是由于城市邻避冲突将会影响城市的发展与稳定。邻避设施可能会损害部分民众的利益，在此过程中如果城市地方政府不能采取有效措施，缓释或解决这种利益损失的问题，相关民众除了不配合地方政府乃至引起邻避冲突和抗争之外，甚至会“传染”到其他城市乃至更广大的区域，引起连锁反应。比如，在何艳玲研究的美景花园事件中小区户主的集体非理性反抗给当时小区治理带来了很大困难，重要的是对社会产生一种不好的风气，影响社会的正常进程。

另外，城市邻避冲突折射着城市地方政府的滞后管理思维。许多城市发展反映着这样一个现实：为了推动城市化进程，“在我国的经济不得不以牺牲某一方利益为代价来追求另一方利益的最大化。我国在很长时期的发展过程中，始终以经济发展最佳的方式去处理各种社会问题，这就导致各地对经济增长和公众高涨的环保意识之间产生了激烈碰撞”[2]。这种经济发展方式的选择，既反映了地方政府畸形的政绩观，片面认为经济发展会“一白遮百丑”，又折射出地方政府在管理上习惯于“代人民决策”的思维，难以准确把握民众的需求。

二、当前城市邻避冲突治理面临的困境

城市化是我们无法改变的发展趋势，邻避设施也照样需要不断拓展，期间出现的邻避冲突反映了城市地方政府在处理经济发展与环境保护方面存在的问题。对此，各城市地方政府也在不断努力进行改进，着力实现既推动城市发展，又保护环境，满足民众需求的目标。但是，从当前的情形来看，城市地方政府在治理邻避冲突方面依然存在着若干问题，其中以下几个方面比较突出。

第一，城市地方政府的决策过程存在问题。兴建邻避设施，这在特定的城市那里是一件大事，需要认真权衡、科学决策。在此过程中，地方政府作为最重要的决策主体和最后拍板者不可或缺；并且，囿于邻避设施的专业性，相关专家的在场是非常必要的。但是，社会主义民主政治要求我们，普通民众也必然不能缺场，他们既有相关信息的知情权，也有相关决策的参与权和表达权。而围绕邻避设施是否需要兴建、最终建在哪里、需要达到什么规模的现实决策情形却往往不是这样。“地方政府在对待邻避设施的问题上，习惯性采取突袭式的建设方式，从决定项目到宣布实施及至最后迎接各方辩护几乎成为一以贯之的管理程序，决策过程避免公众的监督，更谈不上公众的参与。”[3]在邻避设施选址问题上民众一般是处于“被通知者的身份”的尴尬地位，地方政府完全把民众的意愿抛之脑后，甚至与企业合谋，故意隐藏决策消息，剥夺民众的知情权。当民众获取消息后，下意识的反映往往是自己被愚弄，或者自己的利益被无视。民众可能会因为政府的隐瞒而夸大设施对自身的危害；专家意见随着政府倒，也让民众高度怀疑专家的立场，因此对政府和专家产生极大的不信任。而在当前民主政治不断发展的今天，得不到民众参与、同意的决策，即便是强行上马，后续的过程必然跌跌撞撞，问题很多。

第二，民众的邻避情结难以释怀。随着经济发展和社会的进步，民众在生活条件、生活水平日益改善的同时，其生活可能变得越来越“自我”：他们既想拥有交通出行的便利条件，又希望周边安安静静，不受噪音的干扰；既想拥有便利的购物场所和教育设施，又不想周边空气混浊，等等不一而足，要求明确但却矛盾。他们的要求是“苛刻”的，物质条件要有，精神生活要有，美好的环境也要有。对于设施带来的便利性，他们是接受的，但对于设施的放置，他们是敏感的，充满着邻避情结。但是，城市要发展、社会要进步，邻避设施的增加、扩建势在必行，城市扩展到哪里，这些设施就应该配套到哪里，并且总得有个确定的位置。当城市地方政府宣布在特定地点兴建邻避设施时，周边民众下意识的想法是：（1）影响到我的生活了；（2）没有经过我的同意。设施还没有开始建设，其所带来的可能影响已经印在民众的脑海里了：他们立即想到的是自己的周边会全是垃圾，噪音、异味充斥在他们脑边，往日的生活秩序被打断，自己的身体健康会受到持续的影响，自己的房产在价值上将大幅下跌，等等。“鸡蛋下在别人家里，而鸡屎却落在我家后院”，凭啥大家共享的设施，其成本却要让我独自承担？这种情结让他们难以释怀，对他们来讲，这根本就不是可以补偿的事情，它让人心塞、郁闷！

第三，经济补偿的有效与无效。经济补偿的有效就是给居民进行经济上的补偿后，项目能顺利建设并开展后续的运营，不会再受到干扰，而经济补偿的无效就是刚开始通过金钱平息公民的怨气，后期因为出现其他问题造成公民的进一步不满，引发新的事端。早期邻避冲突中周围居民对于补偿的诉求方式比较单一，主要以一次性赔偿金钱为主，这种解决措施在农村可能效果更佳；而城市居民一般生活水平较高，民主维权一直比较强烈，环保意识也不断增强，考虑问题的目光比较长远，当地方政府或开发商一次性给予经济补偿时往往会遭到居民拒绝。城市居民的诉求不仅仅是经济利益，更多的可能已经是对环境、健康的需求，“公民邻避抗争诉求进一步发展为要求政府和企业对自身所受危害进行治疗与补偿，并更多地开始要求设施迁址或停建”[4]。即便有的城市居民在前期拿到经济补偿并应允开工，后期一旦出现与他们设想到不一样的情况，他们会立刻干扰后期的开工，造成前期补偿的无效。因此近年来邻避冲突诉求既包括环境的治理、经济及相关损害赔偿，又往往涉及迁址、解决就业、治疗疾病等，这就需要政府和开发商在进行补偿方面进行长远的打算，有针对性的进行有效地补偿。

三、提升城市邻避冲突治理效度的措施建议

当前城市邻避冲突的治理确实存在着这样那样的问题，但这种冲突的治理又势在必行。因此，我们需要做的就是从治理邻避冲突的目标出发，立足于现有问题，探索更为有效的治理措施，提升城市邻避冲突治理的效度。

第一，加强沟通，提升政府公共关系水平。任何公共组织都需要公共关系，政府作为最终的公共组织，当然也不例外。所谓政府公共关系，就是从实现自身的目标和旅行职责出发，政府公开有关信息，与社会组织以及民众之间进行充分的交流沟通和信息共享的过程，其实质就是政府与其他组织、民众之间的交流互动：一方面通过公共关系，政府公布有关信息，获得其他组织和民众的理解和支持，并主动接受它们的监督，防止自身的庸政、懒政和滥政现象，提升政府的工作效果，借以实现合法性；另一方面其他组织和民众通过这个过程明确、理解政府的具体目标以及为此所作出的努力，维护自身的知情权，并为支持政府、参与公共事务管理提供支持。“各个部分之间的猜忌与隔阂，极大地妨碍着社会信任的确立，刺激着各种纯粹自利的短期行为。很明显，这种情形是非常不利于防范社会风险或控制风险危害的。”[5]对于政府来讲，公共关系无小事，处处都事关政府的形象。从邻避冲突的治理来讲，邻避设施确实会带来这样那样的问题，但大多数问题是可以忍受和适应的，民众参与冲突中来，相当程度上是因为他们不能接受政府公共关系水平的低下，难以容忍自己的利益被无视、自己仅仅是“被通知者”的地位状态。为了规避城市邻避冲突，城市地方政府应该加强与民众之间的沟通，切实提升自身的公共关系水平。一方面，在邻避设施建设之前，政府应将自己的想法公之于众，请民众出主意、提建议。民众对邻避设施的公益性质不是不明了，对自身需要邻避设施的状态不是不知道，他们也是能够支持邻避设施的建设的，但期间他们不能被无视。政府可以设置政府热线、网上信箱等，虚怀若谷地收集、听取民众的意见，并切实注意信息的反馈，确保沟通过程的完整性和双向性。另一方面，在邻避设施建设及运营过程中，政府要深入民众，及时了解民众对整个建设和运营过程的看法，以及他们在此过程中遇到的问题，并着力解决。其实，很多问题不是不能解决或协调的，而是地方政府在细节上做得不够。

第二，调整政府决策程序，深化公民参与。中共十九大报告指出，要“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”[6]。邻避冲突之所以频频发生的重要原因之一就是政府擅自决策，隐瞒信息。首先是在项目选址问题上没有征求广大民众的意见，自作主张项目规划工作；其次，在施工过程中的一些相关信息被隐藏起来，政府和开发商的一些决定秘密进行，民意无从表达，民众会产生一种“剥夺感”和“欺骗感”，潜在的怨气慢慢郁积。因此政府在选址规划中要深化公民参与，开拓协商对话渠道让公民的个人利益得到有效表达。政府首先作到信息公开，决策公开透明，可以通过网站宣传、政府通告、领导干部通知到位，加之媒体的参与来告知广大民众，改变政府自己说了算的以往做派，听取民众的心声，适当进行修正。其中，设施的选址问题涉及居民的切身利益，当地民众应该享有设施选址的建议权，政府应该在公开设施选址地址之前先提前向民众公开项目的相关消息，然后通过去当地进行问卷调查、走访等途径深入了解民情，对于民众担心的问题进行纪录汇总，之后，邀请相关专家进行相关内容的讲座来消除民众心中的疑虑；然后再进行回访，总结各阶段对决策结果并加以对比和分析，将民众的意见作为决策的关键，并形成公文向民众公示。在项目实施中一定要保证质量和安全，在项目兴建中可以有民众去场地查看，杜绝为减少成本而偷工减料，滥用劣质材料，确保项目设施的最后质量。

第三，做好利益补偿工作，提升补偿的时效性。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[7]冲突的本质还是在于公共政策过程中的公共利益悖论问题，利益才是冲突的核心。由于邻避设施带有负外部效应，产生的效益为地方所共享，而负外部效应却仅有周边居民所承担。因此，对利益受到损失的周边民众进行适当的补偿非常必要。关于补偿的方式，从当前国内外的做法来看，可以有多种。一次性的经济补偿，如现金补偿和税收减免在短期内可以达成冲突缓和协议，但邻避设施的操作运转是一个长期的过程，公民要长期遭受由邻避设施带来的负外部效应，在后期还可能引发新的冲突。政府需要把邻避设施所造成损失精细化，提供经济补偿的同时，注意补偿的多元化和时效性。政府可以根据项目对当地居民造成的损失量和当地居民的需求进行有针对性的补偿；开发商在进行经济补偿的同时，要考虑到能够让居民终身受益的方案。首先在环境问题上要进行有效的治理，保证居民一个舒适的环境，其次保证居民无房价下跌损失忧虑，同时还可以修建一些利于周边居民的设施，修建公园、安装健身器材、购书于图书馆，建立一些娱乐设施项目等可以让周边居民共享的文化设备；建立慈善机构帮助周边困难人口，树立良好的企业文化形象，增加居民对企业的信任感，缓和与居民的冲突关系并赢得当地支持；给周边居民优先提供就业补偿，保证周边无业居民有优先就业的机会，对周边的一些厂商优先提供服务等。

总之，城市邻避冲突伴随城市化的脚步日益突出，解决这个问题的关键在于找对方法并落在实处。我们需要经济发展，也需要良好的生活环境，邻避设施的兴建与运营可能就是一个矛盾，民众对它的心情可能比较复杂。但是，这个矛盾我们必须努力解决。地方政府既需要尊重民众的主体地位，科学决策、民主决策，并搞好政府公共关系工作，又要从实际出发，努力建立有效的补偿机制。城市化建设在路上，解决城市邻避冲突的努力也需要一直在路上，我们要努力让民众收获更多的幸福感。