立法协商概念界探

2018-04-04蒋都都

邵阳学院学报（社会科学版） 2018年1期

蒋都都

(广东外语外贸大学广东国际战略研究院，广东广州 510420)

十八届三中全会后，立法协商研究和实践日渐兴盛，但笔者发现立法协商的概念却并未明晰。众所周知，概念是研究的基础。若立法协商概念不明确，内涵不清、外延不明，则无以确定立法协商的理念、原则和效力，不利于立法协商制度的建设，也会使得立法协商制度化、法定化、规范化的呼声成为空谈。同时，立法协商概念的厘清，是立法协商研究对话的基础和前提，只有在相同概念下(至少异议不大)进行的对话和交流才是有效、有益的交流，否则只是浪费学术资源。对此，本文先对立法协商概念的研究和使用现状进行综述，然后再总结立法协商概念存在的问题。

(一)立法协商概念研究综述

对于立法协商的概念，目前学界研究较少。研究大致可以分为两个阶段。

1.专断式非理性的粗糙定义阶段

第一个阶段，大致为2014年暑期之前，关于立法协商的研究总体较少，立法协商作为一个近年才出现的新概念，学界几乎处于一个未认知的领域，学者对概念的定义和使用也带有明显的早期萌芽特点。这主要体现在，学者对立法协商下定义的方式采取的是直接下定义的方式，对概念本身不作任何论述和界定，然后在此概念基础上展开立法协商制度的其他论述。这些研究大多在文章开篇或在论述开始前先给立法协商下一个定义，然后开展对立法协商意义、必要性、理论基础及制度建设的论述。在表述上多为“立法协商是指…”、“所谓立法协商，…”，如林忠武在《关于立法协商与依法治理的思考》一文中将立法协商直接定义为，“立法协商，是指政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动”[1](采取这一定义方式的还有如赵吟、王丛伟、胡照洲等学者)。这一定义被许多学者所采纳，也被称为狭义上的立法协商。其他采取这种方式定义的学者在具体定义上不尽相同，如王复光在《人民政协立法协商工作机制探析》一文中的定义在主体范围上与林忠武的定义不同；而张献生在《关于构建立法协商体制机制的问题》一文中的狭义的立法协商则是其他学者广义上的定义。此外，除了主体，定义不同还体现在协商的方式、协商范围上。总的来说，这一阶段的研究，对立法协商概念的定义，既未说明为何作此种定义，又未对其内涵外延进行论述。因此，可以看出这种对概念直接定义的方式，除了各种观点之间彼此无法统一外，定义方式本身也是专断和非理性的，其定义大多来自于自我感觉和对客观实践的不全面观察。

2.对概念自觉研究但概念仍含混不清的阶段

第二个阶段，即约2014暑期之后。从学术成果来看，立法协商研究逐渐深入，学者对立法协商概念开始进行自觉探讨。此时，在立法协商研究的成果中，有不少对立法协商概念进行不同程度的论述。如朱志昊的《论立法协商的概念、理论与类型》、苏绍龙的《地方立法协商制度机制刍议》、郭杰的《立法协商初探》、彭凤莲、陈旭玲的《论人民政协立法协商》等，都在文章中专门作节或目对立法协商的概念进行一定程度的论述，然后再重点展开其他论述。然而，这些论述，仍未厘清立法协商概念的基本属性，对立法协商的内涵和外延未作一个明确和科学的界定。朱志昊在其文中第一章专章讨论了立法协商的概念，指出现存的三种意义上的立法协商概念，认为“从严格的学术角度来讲，立法协商意指基于立法活动而展开的协商、参与和论证，而不应仅仅局限于政治协商制度”[2]，同时又指出立法协商主要是指人民政协在立法事务的过程中发挥参政议政职能的活动；但总的来说作者只是对立法协商概念做浅显的论述，正如作者所说的，该文只是“一个总括性的研究”，其更多是论述立法协商存在的理论基础和根据，并用绝大部分的篇幅考察了目前立法协商实践中的类型。郭杰在《立法协商初探》一文中，指出了目前立法协商概念不明晰，并设目对概念进行了讨论，作了广义和狭义区分，但作者采用的方式仍是直接的下定义的方式，仅用两百多字对广义和狭义上的概念做了陈述，然后再通过原《立法法》第三十四条分析出其广义立法协商的形式。[3]苏绍龙在《地方立法协商制度机制刍议》一文中，也对立法协商概念做了简要的论述，将立法协商作了广义的定义；从立法和协商两个方面分别论述立法协商概念，认为立法协商是立法机关主持下的协商，是立法前的协商，并将行政立法排除在了立法协商之外。关于立法协商的属性，苏绍龙认为是立法和咨询性质的，其宗旨是各参与主体平等协商。[4]对此，笔者认为这一论述出现了前后的矛盾：咨询性质和平等协商显然是不同的。虽然平等协商并不意味着其他参与主体能够享有人大或常委会的立法权，但平等协商无疑比咨询更要强调参与者对立法的影响，否则我们无需在立法咨询和征求立法意见的制度之外，再专门来讨论和建立立法协商制度。彭凤莲、陈旭玲在《论人民政协立法协商》一文中，批判了已有的广义和狭义的立法协商观点，认为法律、法规、自治区条例和规章都应该是立法协商的范围，而主体只能是人民政协作为整体参加，而不能是政协专门委员会或政协委员。[5]该文尽管有指出其所批判的两种观点的缺陷，但实质上并未对自己的定义给予足够的论述，而且其概念的定义未能反映和满足实践的需要，实践中一些地区事实上就是政协专门委员会在参与，如一些地方的规范性文件事实上就是政协专门委员会和人大联合颁布。

除以上几篇典型的概念研究文献外，还有些研究涉及到立法协商与其他概念的区分，这虽然不是旨在研究立法协商的概念，但有助于厘清立法协商的概念。如李冰冰在《试析人大立法协商需厘清的几个问题》中将立法协商与立法参与进行了区分，认为二者在行为侧重、结果目的、应用对象和角色作用方面不同，并认为立法协商具有民主性、针对性、公共理性。[6]对于这一比较，我们不难看出二者之间实际上存在包含关系，立法协商也是一种特殊形式的立法参与，而且民主性、针对性、公共理性同样是立法参与可以具有的特性。这种对概念认识不清的问题，也是其他不少研究中存在的一个现象：没有把立法协商与其他相关概念科学的区分开来，对立法协商的内涵外延认识不清。总的来说，目前学者大多强调的是立法协商的意义和优势，以及立法协商制度的建设，但对立法协商概念本身研究较少。

(二)现有立法协商概念存在的问题

通过上文的综述，立法协商研究中，问题主要体现在，一是立法协商概念研究较浅，立法协商概念观点不一。二是立法协商概念的基本属性不清，更有自我矛盾，立法协商与其他概念之间界限不明，立法协商的概念飘忽左右，对立法协商与人大立法、公众参与立法、立法咨询、立法听证、政治协商、人民政协之间的关系认识不清，有些概念常常混同使用*当然，立法协商与立法咨询、公众参与立法以及政治协商、人民政协之间存在一些共同或某种相关联之处，在立法中可以同时使用，但在概念上仍然是有区别的，不能混同。笔者在后文将论述立法协商与相关概念的关系。。三是现有概念不利于操作和实践，不利于发展社会主义协商民主理论，这表现为广义的概念范围过广，将协商主体扩大为所有主体和单位，难以付诸实践；狭义的概念却仅限于人民政协范围的立法协商，明显难以符合民主要求，也与现有立法协商实践不符。这就需要对立法协商概念深入剖析和厘清，与其他概念相比较，明确其内涵外延及其性质，在此基础上形成科学的、符合民主发展趋势和适合我国国情，便于操作和实践的立法协商概念。

二、立法协商概念与其他关联概念的厘清

前文述及目前立法协商的概念未能明确其根本属性，立法协商在其他范畴中经常游离。据此，笔者试通过论述立法协商与其密切相关的几个概念的关系，从而厘清立法协商的特有属性和界限。需要的说明的是，此处并不是一个常规的对概念内涵外延的整体论述，而只是对与立法协商密不可分而又存在争议的几组主要关系进行论述，以解除现有研究上存在的困扰，突出立法协商概念中部分的但却最重要的内涵和外延。

(一)立法协商与西方协商民主理论

协商民主理论自20世纪后期约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术层面使用“协商民主”一词后，在伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、以及哈贝马斯、罗尔斯等人的推动下，逐渐成为了继权利天赋论和权利国赋论等理论后的又一权利来源理论体系[7]。对于协商民主的概念，国外协商民主理论者从不同的研究角度给出了不同的定义，但一般都认同协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活[8]1。国内学者的观点也基本一致，他们在总结研究国外协商民主理论的基础上认为，“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式，其核心要素是协商或公共协商，强调公民与公民，公民与政府之间的对话、辩论、说服和审议”[9]53。协商民主的价值主要体现为改善立法和决策质量，培养公民精神，促进政治共同体的形成，矫正自由民主的不足，以及制约行政权的膨胀等。从范围上来说，作为一种民主范式的协商民主可以运用于任何领域，“每个场所的实践都可以构建一种协商民主”[10]25

作为赋予立法和决策以合法性的协商民主，显然应该包含立法时的协商。事实上，“把协商纳入到政治中来最常规的做法就是试图把协商因素吸纳到成规的国家制度中来，主要是立法机关和法院”[10]25。可见，如果把立法协商放到西方协商民主理论的视域中，立法协商实质上则是协商民主在立法领域的体现，是政治共同体在参与立法的政治过程中的理性对话、辩论、说服和审议，“是协商民主的重要内容和形式”[11]。这大概也是不少学者将西方协商民主作为立法协商理论基础，指导我国立法协商的缘故。

简而言之，抛开东西方差异等因素来说，立法协商和协商民主的关系，一方面立法协商是协商民主的一个领域，是协商民主的重要内容和形式；另一方面，协商民主又常被作为立法协商的理论基础和依据，指导立法协商实践。

(二)立法协商与立法机关立法

在明确立法协商的理论属性后，最需要明确的是立法协商的法律属性。一方面这涉及到立法协商的合法性；另一方面涉及到立法协商的定性和后续的制度构建，也将影响到立法协商的效力和作用的发挥。由于我国宪法和立法法对立法权进行了规定，因此立法协商不可能直接产生法律，只能是立法前的协商。这是目前学者所普遍认同的。对于立法协商的合法性，目前学者基本上是将原《立法法》第三十四条第一款(修正后的第三十六条第一款)关于列入常务委员会会议议程的法律案，应当听取各方面的意见的规定，作为立法协商的法律依据。这一合法性探求也导致了学者普遍将立法协商的属性定性为征求意见或立法咨询。这也使得立法协商与立法咨询、立法听证、征求意见等概念常常夹杂在一起，使协商有名无实。究其原因，乃是学者认为立法权为立法机关所享有，立法权不存在协商的余地，更不能被其他团体或个人所“分享”，因此得出立法协商只能是咨询性质的结论。认为立法权不能被“分享”无疑是正确的，但若认为立法协商是咨询或征求意见性质，就会出现悖论：协商竟然只是意见征求，或者虽有协商但仍然只能一方决定。这也不符合协商民主的基本要求。要解决这一理论难点，需要我们不能仅从立法权的外观来看，而要从立法权的运行过程来看，从立法的操作流程来观察。

在立法过程中，大多时候立法机关不会作为整体出现，一般由某专门委员会或办公室负责该部立法的审议前的工作，甚至委托其他部门、团体或者学者个人负责，待立法草案成熟，再交由立法机关全体审议表决通过。在这一过程中，我们可以发现尽管不享有立法权的专门委员、办公室或受委托的部门、团体、个人参与立法甚至决定性的影响了立法，但并没有分享和侵犯立法权，因为最终表决权是在立法机关手中。同理，在立法过程中，组织各相关主体就立法内容进行协商并不侵犯和分享立法权。不过仍有一个需要回答的问题：立法协商中有关主体达成协商共识后，草案文件在审议表决中，立法机构作出采纳或不予采纳、通过或不予通过的决定，这一事实是否说明立法协商是咨询或征求意见性质的？对于这一问题，我们应该认为立法机关审议表决时立法协商阶段或程序(目前尚无这一程序)已经结束，进入普通立法程序，此时由于立法机关享有绝对的立法权，可以自行决定，而立法协商的效力只能是在进入这一表决程序前对参与协商的各方有效。作这种阶段的区分是有必要的，因为如果不把立法协商与立法机关全体审议、表决阶段区分，那就是真正的侵犯了立法权。同时，作这一区分，也就不存在那种认为立法机关在审议和表决中可以决定是否采纳协商结果的行为，是咨询或征求意见的说法。为了便于理解，我们可以将立法协商阶段视为一个程序，立法协商程序结束后，便进入《立法法》中的审议表决程序。但是，为了保证立法协商的效力和符合协商民主的要求，需要使立法协商达成的共识在进入审议表决程序前，对参与协商各方具有约束力，任何单方不能随意改变，至于进入审议表决程序后，立法机关在审议和表决中的变更修改，则是行使立法权的表现，有更高的合法性基础。也许有人会问，立法审议或表决前的协商共识约束各方是否有意义，因为在进入全体审议或表决程序后立法机关照样可以不予采纳或修改。这需要联系立法实际。实践中，对立法产生实质性影响的往往是立法草案，因为立法草案一旦交付审议表决，基本上就形成了以此草案为基调的法律，为了避免实践中常出现的部门立法或利益集团立法，这种使交付审议表决前的立法协商共识对协商各方具有约束力是有必要的。

最后，笔者认为《立法法》第五条可作为立法协商的法律依据。《立法法》第五条规定立法应当体现人民的意志，应保障人民通过多种途径参与立法活动。由于该条并没有把立法协商这一途径定位为咨询和征求意见，也未作其他具体限制，使得允许立法协商这种更强调平等协商的制度能够具有合法性和创造性。因此，比现行《立法法》第三十六条更合适作为立法协商的法律依据。

由上可知，立法协商只是普通立法程序审议表决前的一个由相关主体参与立法的活动，是保障人民通过多种途径参与立法活动的机制，是立法程序的一个阶段；立法协商具有法律依据，并不侵犯或分享立法权，同时立法机关的最后审议表决，并不影响立法协商的平等协商性质，立法协商并非仅仅是立法机关咨询和征求意见的活动。

(三)立法协商与政治协商

在我国，立法协商与政治协商、人民政协有着难以分解的关系。

我国政治协商制度是新中国成立前夕，中国共产党与各民主党派及无党派人士就建国等问题进行协商而确立的民主制度。作为我国的一项基本政治制度，宪法序言中规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，从而“赋予了政治协商制度宪法地位和权威”[12]。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。*《中国人民政治协商会议章程》第二条第二款。长期以来，政治协商被我党广泛的运用于各个领域，已经成为我党践行社会主义民主，团结社会各界，引导群众参与，提高执政能力的重要方式。

立法协商在我国来说，属于政治协商的范围。尽管“政治”和“法律”在概念上有所区别，但“政治协商中的政治，实质意义在于其组织的政治属性和协商工作的政治作用，政治协商又是制度和原则，而绝非对协商内容的限定”[13]，强调的是协商事项的政治意义。中国共产党第十八次全国代表大会报告指出要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第二款也明确指出政治协商的主要内容包括社会主义民主法制建设、国家的重要法律草案、群众生活的重大问题。法律调整和规范着国家、社会和个人的行为，关系着国家运行、社会的发展和公民各方面的权利，毫无疑问立法协商应当是政治协商的重要内容。

因此，从我国现有制度和实践的角度来说，立法协商是政治协商在立法领域的体现，是政治协商的重要内容；同时，政治协商制度作为中国特色社会主义协商民主理论的典型实践形态，“是我国发展协商参与立法的主要渠道和重要方式”[14]。这是政治协商和立法协商的关系。

(四)立法协商与人民政协

人民政协是中国人民政治协商会议的简称，是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是我国政治协商的两种基本方式之一*政治协商的两种基本方式：一种是中国共产党与各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。参见《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，转引自李超：《略谈政治协商》，载《天府新论》，2006年S1期。。在新中国历史上，人民政协有着辉煌的历史，发挥着重要的作用。在立法协商中人民政协充当了重要的角色。

1.立法协商是人民政协履职的重要内容

政治协商、参政议政、民主监督是人民政协的三项主要职能。而立法协商是政治协商的重要内容，因此“人民政协参与立法协商，是人民政协的基本职能，也是人民政协实践协商民主的重要方面”[15]。同时，立法协商是人民政协参与政治协商、参政议政的重要方式和途径。通过立法协商，人民政协的各民主党派、无党派人士及社会其他人士得以参加重大决策的协商、参政议政。

2.人民政协是立法协商的重要平台和渠道

人民政协由中国共产党、各民主党派、无党派人士及其他各界人士按照界别组成，具有广泛的代表性，符合协商民主多元性特点，在民主形式上具有天然的优势。人民政协从新中国成立以来在社会主义革命和建设中发挥了重要作用，人民政协的召开和运行也逐渐的成为一项宪法惯例，是一个稳定的政治协商平台，也是政治协商的主要方式之一。前文述及，从政治协商的角度来说，立法协商是政治协商的范畴，但同时立法协商又只是政治协商的具体实现方式之一。因此，作为政治协商平台和渠道的人民政协，也是进行立法协商的平台和渠道，具有得天独厚的优势。

(五)立法协商与公众参与立法

公众参与立法意味着公民可以和相关立法主体、官员讨论立法问题，是直接民主的体现。公众参与立法可以通过多种方式和途径来实现，比如立法听证会、立法座谈会、公开征求公众立法意见等途径。同样，参加立法的公众如果是通过平等、理性的方式对立法问题进行讨论、协商并达成共识的，则是以立法协商方式的公众参与立法，这是广义上的立法协商。实践中，公众参与立法又是不少地方作为立法协商创新，激活立法协商的举措，如河北省政协为更好体现政协人民性的特点，积极研究如何在立法协商中吸收更多群众参与，并把立法协商作为群众路线活动的有效裁体[16]。然而，在目前大部分学者的研究中，由于大多坚持狭义的立法协商，公众参与基本上是排除在立法协商主体之外。因此，广义上的立法协商是公众参与立法的一种方式，公众参与可以扩大立法协商的主体；狭义上，公众参与和立法协商则为互斥关系。对此，公众参与立法和立法协商的关系则取决于我们在立法协商概念中对公众参与持何种态度。

三、立法协商概念选择：兼顾协商民主理论与中国实践问题

前文第一部分已经述及，目前学者对立法协商概念的理解多有不同，定义各异，内涵和外延不够清晰。笔者尽管在第二部分论述了立法协商和相关概念的关系，明确了立法协商的一些属性和外延。但是对于我们应该选择一种什么层次的立法协商概念，以及在定义中如何处理和整合立法协商与公众参与、人民政协、政治协商等不同范畴或制度之间的关系，仍然没有解决。对此，笔者试结合协商民主理论与中国语境两个方面来展开。

(一)民主发展趋势下的立法协商

在第二部分论述了协商民主理论常被作为立法协商的理论基础，但作为一种外来理论，诚如不少学者所指出的，“中国政治协商不等同西方协商民主”[17]，不能简单套搬。那么，在立法协商概念的取舍中，我们是否要将西方协商民主理论融入其中？若要融入，该融入哪些要素？

笔者认为有必要将协商民主理论作为理论基础而融入立法协商概念。这主要基于民主发展趋势。近代以来，民主理论经历了从人民主权到协商民主理论的历史进程。在民主制度中，代议制民主始终是处于支配地位，但在实践中实则是向精英民主低头。[18]同时，在民主的实践中，越来越发现代议制民主中民意表达不畅，不能充分体现民意，正如卢梭所言“人民只有在投票时才是主人，一投完票马上就变成了奴隶”；而精英民主中，精英垄断社会统治，“民主变成了统治者向被统治者传达决定的同义词”[18]。在民主理想失败的背景下，20世纪中期协商民主理论兴起，与代议制民主中人民意思表达失真、精英民主的单向统治相比，协商民主所主张的“权利源于主体间商谈”[7]似乎更具有说服力。在协商民主的交往行为理论和商谈论下作出的公共决策和立法也更具有正当性。*交往行为理论和商谈论是协商民主的核心理论。交往行为理论主要强调权利产生于主体间在交往互动中的相互承认和赋予；而商谈论强调法律只有作为法律人的公民通过民主参与过程而制定的，通过守法者商谈真实同意的，才具有合法性。参见高鸿钧.权利源于主体间商谈——哈贝马斯的权利理论解析[J].清华法学.2008(2).事实上，立法协商的提出也正是基于传统立法的种种弊端，旨在提高立法的可接受性和增强人民的主体性。因此，不管是顺应民主理论的发展趋势，还是我们立法协商的需要，立法协商概念的确立都应该坚持着协商民主理论的基本要求。

致力于弥补传统民主缺陷的协商民主，首先强调的是权利受影响的主体有权利参与到公共政策和立法中来，而不仅仅是一种不真实的被代表参与或者单向的接受权利的安排。因此，立法协商作为弥补传统立法不足而提出的新课题，在参与主体上应该允许广大公众和团体参与，而不仅仅是限于人民政协这一精英群体。其次，协商民主与代议制民主、精英民主的本质区别在于主张权利义务产生于主体间交往过程中的相互承认和赋予，强调的是商谈、讨论。因此，立法协商必须秉承“平等协商”的性质，而不能被扭曲为咨询或征求意见性质的属性。此外，协商民主还要求理性、公开性、责任性，但这不是我们学者立法协商研究中的主要争议，在此不予论述。

(二)我国语境下的立法协商

上一部分是从应然的角度来论述立法协商应具有什么样的内涵，我们也希望在制度的建设中尽可能的接近应然层面，但制度建设终究是不可能是按照最理想的要求，还必须结合现有制度和实践情况。因此，这需要我们除了符合民主理论的要求，还要从中国语境来考量。

首先，立法协商建立的制度背景。我国是一个协商民主实践先于理论的国家，协商民主实践从建国前夕到现在已经取得了卓有成效的成果。第二部分述及，目前已经建立了稳定的政治协商、人民政协制度，立法协商是人民政协履职的重要内容，而人民政协是立法协商的重要平台和渠道。在这一现实情况下，立法协商的提出、建立和完善自然离不开现有政治协商和人民政协的制度背景。将立法协商放在政治协商和人民政协制度的基础上去讨论和构建，既是对我国现有实践成果的充分吸收，也是对现有制度的充分利用，能够节省制度建设成本。因此，我们在立法协商概念的取舍中，是可以也必须将政治协商和人民政协这一制度嵌入其中，才符合中国协商政治实践这一基本实际。具体来说，我们可以将立法协商置于政治协商和人民政协这一协商民主实践平台来开展。此外，另一个问题则是我国人民代表大会及其常委会作为立法机关的这一宪法背景，这就注定了我们立法协商的概念只能是立法表决前的协商，而不是协商直接产生立法，因为我们只有在不挑战现有宪法和立法框架的前提下的讨论和研究才是理性和有意义的。

其次，我国的立法实践现状问题。民主是立法的合法性基础，但目前我国民主立法存在诸多缺陷，我国人民代表大会制度不健全，民意表达不畅、选举制度设计存在缺陷、公正选举缺乏保障机制，[19]选举中存在着选区划分随意化、行政化、“戴帽”选举、暗箱操作等非法律操作和违法分配名额、代填甚至篡改选票或有意错统计选票、阻扰代表提名或参选等违法选举行为[20]52-58，使得人大的代表性大受折扣，立法的合法性遭到质疑。我国“立法机关虽然在程序上是民主的，但它只有服从并服务于民主价值才具有实质的民主合法性”[21]，因此，我们有必要增强立法的民主性，完善和丰富民主立法形式。在学者呼吁选举扩大直接选举而改革缓慢推进的情况下，在立法中适当的吸收公众参与以弥补现有民主立法不足，不失为一种良策。当前，我国中央和地方均有积极发展、完善公众参与立法。前文述及立法协商是公众参与立法的一种方式，公众参与又可以扩大立法协商主体范围，增强立法协商的民主性。在立法协商提出的历史契机下，我们有必要将立法协商与公众参与相结合，允许普通公民或其他社会团体参与到立法协商中来，而不是仅仅从狭义的角度将立法协商主体限定于人民政协。可见，吸引公众参与立法不仅是上一节协商民主理论的要求，也是我国立法实践现状的必要。如此结合，一方面是节约制度成本和研究成本，避免因分别对立法协商和公众参与立法进行重复研究和制度建设；另一方面也是制度创新，既有利于完善公众参与立法，又能激活我国立法协商，避免立法协商主体的过度精英化。在允许普通公众参与立法协商的同时，我们同样应当认识到我国公众参与立法的另一个问题，即我国人口多、法律意识不够、参与能力有限的现。这就要求我们立法协商的公众参与只能是十分有限的参与，循序渐进的扩大参与。简单说就是，我们既不能将立法协商限于人民政协，但仍然是以人民政协作为主要的参与，只能适当吸收公众参与。

(三)立法协商概念的确定

根据前述，对于立法协商概念的选择，从“主义”的角度来说，我们必须坚持广义的立法协商，且秉承协商民主的平等协商要求，坚持立法协商参与的民主性和平等性；从我国语境出发，则要求只能是立法表决前的协商，以政治协商、人民政协为平台，有条件的吸收人民政协以外的成员参与。因此，我们在兼顾“主义”和“问题”的情况下，可以将立法协商作如此定义：立法协商是指，在立法过程中，负责立法起草的部门组织相关公民、团体就立法问题以人民政协为平台，进行平等理性的协商、对话、辩论和说服，并达成共识，最终交由立法机关审议和表决的活动。这一定义具有这么几个特征：一是协商性，即理性对话、商讨；二是平等性，即各方是平等对话，而不是地位不对等的征求意见或咨询；三是政协平台，即以我国人民政协为平台，利用现有制度和实践经验；四是立法前协商，即协商主要是针对草案的协商，并不侵犯立法权。

四、结语

立法协商概念的选择，需要体现其特有属性，又要适合操作，能够予以实践。这涉及到协商民主理论价值层面上的权衡和基本立场的确定，也涉及到具体实践问题和现有制度。前者是宏观的、方向性的、面向将来的，具有指导性质的；后者是具体的、技术性的、立足和回应当下的。因此，需要在坚持“主义”的前提下，面对技术层面的问题，选择一种既符合协商民主理论要求又具有操作可能的符合我国语境的立法协商概念，从而使立法协商从应然层面理想的而又不脱离实际的转入实然层面。

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