被扣押财产托管制度探析

赵 勤 娟

(北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

2016年6月28日，新加坡高等法院针对我国李华波和徐爱红涉外财产没收令签发托管令，指定公益托管人接管没收令控制下的被扣押财产，并负责将其全部支付给我国。*2016年6月28日，新加坡高等法院在承认我国江西省上饶市中级人民法院的财产没收令【(2013)饶中刑二没初字第1号】后签发托管令，指定公益托管人为财产接收方，管理或者以其它方式处理如下可变现的财产：(a)由会计总管部门持有，归李华波和徐爱红共同共有的总金额达88,600新加坡元的现金；(b)由会计总管部门持有，归李华波和徐爱红共同共有的总金额达144,421.40新加坡元的大华银行有限公司国际汇票；(c)由会计总管部门持有，归徐爱红个人所有的总价值达14,755.61新加坡元的财产利益；(d)徐爱红以其个人名义在大华银行开设的高收益账户中存入或者持有的总金额达1,321,014.69新加坡元的存款；(e)徐爱红以其个人名义在星展银行开设的过剩储蓄账户中存入或者持有的总金额达27,462.38新加坡元的存款；(f)徐爱红以其个人名义在滨海湾金沙集团私人有限公司开设的账户中存入或者持有的总金额达100,000新加坡元的资金；(g)售卖与变现后收益总价值达409,800新加坡元的一处房产；(h)李华波以其个人名义在大华银行开设的高收益账户中存入或者持有的总金额达1,308,510.14新加坡元的存款；(i)李华波以其个人名义在星展银行有限公司开设的过剩储蓄账户中存入或者持有的总金额达14,756.51新加坡元的存款；(j)李华波以其个人名义在滨海金沙私人投资有限公司开设的账户中存入或者持有的总金额达121,088的新加坡元存款；(k)李华波以其个人名义在圣淘沙岛度假胜地私人投资有限公司开设的账户中存入或者持有的总金额达403,750新加坡元的存款；(l)由(新加坡)经济发展局和佳洁士私人有限公司持有，在李华波个人名下所有的(新加坡)企业投资基金有限公司的150只“P”级可赎回优先股，售卖和变现后股价营收总额达1,500,000新加坡元的股票。这是我国受益于他国被扣押财产托管制度最大化追回犯罪财产的典型案例，它在国际层面将被扣押财产托管制度正式呈现在我们眼前。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财产处置工作的意见》(以下简称“中办发〔2015〕7号文件”)以完善我国刑事涉案财产管理制度。该意见仅在实践层面制定了一系列具体规则，并未架构起完善的制度体系，无法有效指导刑事涉案财产管理活动的科学运行。目前，有学者借鉴英美法系业已建立的被扣押财产托管制度，提出“国家自管为主，社会托管为辅”的管理模式，由国家专门机关委托社会第三方作为托管人负责管理被扣押财产。[1]这体现了托管理念在我国刑事扣押领域的萌芽，但是，它只是民事托管的简单运用，并未构建起刑事扣押领域的托管制度。

一、问题的提出

在46公斤黄金被违规处置案中，由于对相关法律理解错误，再加上缺乏保管黄金的能力，某市公安局在犯罪嫌疑人于润龙被逮捕5日内便自行将被扣押黄金出售给银行，并将所售价款上缴国库。这种做法实质上属于提前执行没收，严重违反了相关法律规定。在被宣告无罪后，于润龙针对某市公安局作出的《刑事赔偿决定书》向该省公安厅申请复议，认为应当根据作出国家赔偿决定时的财产价值1200万元认定赔偿金额，而非当时的变卖金额380余万元。该省公安厅经过复议后最终宣布撤销原赔偿决定，由某市公安局按照调解协议在三个月内返还请求人于润龙46385克黄金。[2]至此，这一耗时多年的追索黄金案宣告终结。近年来，在打黑活动中，公安机关运用民事托管将涉黑企业交由托管人继续管理，以确保该企业的正常运营，保障员工就业，维持社会稳定。[3]但是，这些托管人往往与公安机关之间存在利害关系，导致托管完全演变为公安机关的内部游戏，致使涉黑企业出现资金流模糊，甚至资金流入与流出失衡而债务加重的现象。[4]上述案例彻底暴露出我国刑事涉案财产管理制度存在以下问题：

其一，缺乏统一性。我国刑事涉案财产管理依附于刑事扣押，由公安机关、检察院和法院等办案机关的内部人员分诉讼阶段自行负责。在这种管理制度下，管理权分散，管理主体缺乏同一性，管理规范缺乏统一性。这种分诉讼阶段的管理措施不利于对财产权进行统一保护，容易造成司法混乱。其二，缺乏独立性。中办发〔2015〕7号文件第3条强调，建立办案人员与管理人员相互分离、相互制约制度，以确保管理活动的独立开展。但是，在管理人员处于办案机关体制内的现状下，刑事涉案财产仍然是由办案机关自扣自管。这导致管理活动的独立性完全依赖于办案机关的内部制约机制，难以确保管理活动的独立开展。其三，缺乏专业性。管理被扣押财产的目的是维持被扣押当时的财产价值，并在可能的情况下实现财产增值。但是，办案机关并非专门的财产管理机构，缺乏足够且专业的管理人员和相关管理资源，难以确保被扣押财产价值的最大化实现，甚至容易出现价值贬损或者遗失等现象。其四，缺乏动态性。我国立法、司法实务和学界一直忽略了一个至关重要的问题：在法院做出判决之前，办案机关只能对刑事涉案财产进行静态保管，无权进行动态经营。[5]至此，刑事扣押与动态经营相矛盾而不可同时存在。以涉案企业为例：就企业自身而言，它的存在基础在于营利，一旦处于静止状态，其实质便处于贬损状态；就社会效益而言，在缺乏动态经营的现状下，刑事扣押强行阻断了企业原有的经济链，容易导致司法机关陷入讼累，甚至造成企业员工内心惶恐，引发社会动荡。在此背景下，我国司法实践中几乎未出现过扣押企业的实例，这有将刑事扣押虚置化，限缩扣押范围之嫌疑。

鉴于此，我国应当将统一化、独立化、专业化和动态化作为刑事涉案财产管理制度的改革方向。目前，英美法系将民事托管与刑事扣押进行有机组合，确立了被扣押财产托管制度。该制度与我国刑事涉案财产管理制度的改革方向相一致：一方面，英美法系国家普遍在行政体制内设立了专门的财产托管机构，负责管理被扣押财产。财产托管机构作为独立的管理主体，为被扣押财产提供了统一的管理规范和集中的管理场所，有利于促进管理活动的独立化和统一化。另一方面，作为从事财产管理的专业人员，托管人能够运用专业技能保管被扣押财产，并在可能的情况下进行动态经营，确保没收或者返还的最大化实现。

二、设立财产托管机构

(一)不同的设立模式

财产托管机构具有两种设立模式：依附型模式和独立型模式。

依附型模式，是指由某一现有行政机构额外负责管理被扣押财产。它包括法律执行模式和财产管理模式。法律执行模式，是指由行政执法机关管理被扣押财产。例如，美国司法部下设的法警局(U.S. Marshals Service，USMS)。作为联邦政府的法律执行机关，法警局并非专门的财产管理机构。随着被扣押财产数量的增多和种类的繁杂，法警局越来越难以提供充分的管理资源对被扣押财产进行有效管理。财产管理模式，是指由破产财产管理机关额外负责管理被扣押财产。例如，澳大利亚的破产和信托服务局(Insolvency and Trustee Service Australia，ITSA)。破产和信托服务局具备丰富的财产管理资源和管理经验，能够对被扣押财产进行专业化管理；同时，它独立于办案机关，具有很强的中立性。但是，刑事扣押的强制性决定了托管被扣押财产具有一定的独特性，它所要求的专业化并不完全等同于民事托管的专业化。而该模式容易将托管被扣押财产与民事托管相混同，无法对被扣押财产进行专门化管理。至此，依附型模式逐渐丧失其合理性。

独立型模式则主张设立完全独立于办案机关的财产托管机构，由专门从事被扣押财产管理活动的专业人员对该财产进行专项管理。例如加拿大的被扣押财产管理局(Seized Property Management Directorate，SPMD)。尽管该机构下设公共事务和政府服务部门，但是，在确保管理活动与办案活动、刑事涉案财产管理活动与其他财产管理活动相分离的前提下，它为被扣押财产提供了充分且专业的管理资源，具有一定的科学性。此外，行政职能的有限性为财产托管机构带来了一定的局限性。为此，立法上给予财产托管机构一定的委托权，允许其在需要特定管理资源的情况下与其他第三方签订委托管理协议，由其他第三方协助开展具体的管理活动。例如，由博物馆或者文化中心管理艺术品、建筑物和历史文物；由动物园、动物保护协会或者特定寄养场所管理动物以及由私人第三方管理运营中的企业等。需要注意的是，其他第三方仅与财产托管机构存在行政委托关系，并未取得被扣押财产托管制度下的托管人地位。而财产托管机构始终作为托管人，对管理活动承担管理责任。

根据我国学界的现有主张，财产托管机构有以下几种设立模式：“公安机关主管模式”“办案机关共同管理模式”“党委领导、公安为主、部门协同模式”“司法行政机关主管模式”以及“地方财政机关主管模式”等。其中，前三种模式属于依附型模式下的法律执行模式。“公安机关主管模式”下，公安机关作为唯一的管理主体，有利于实现管理活动的统一化。但是，它加大了公安机关的责任与压力，打破了原有的权力平衡，不利于管理活动的中立性。鉴于此，有学者提出“办案机关共同管理模式”，主张设立独立于公安机关、检察院和法院的财产托管机构，由三机关分别派员入驻，承担各自诉讼阶段的管理职责。[6]该模式下，三机关相互配合，相互制约，有利于克服“公安机关主管模式”所存在的弊端。但是，作为共同的管理主体，三机关容易出现权力相争、工作懈怠和责任不清等问题。“党委领导、公安为主、部门协同模式”则主张，在政法委协调下，依托公安机关现有资源设立财产托管机构，由公、检、法、财政等部门共同参与。[7]130—131尽管参与主体的多元化有利于实现权利制衡，但是，该模式仍然主张由公安机关实际负责刑事涉案财产管理，难以保障管理人员的独立地位，无法从根本上实现管理活动的独立化。

作为独立型模式，“司法行政机关主管模式”和“地方财政机关主管模式”强调设立独立于办案机关的财产托管机构。其中，“司法行政机关主管模式”侧重于刑事涉案财产管理活动的司法性，主张由地方各级司法行政机关设立专门的财产托管机构，负责刑事涉案财产管理。目前，我国司法行政机关已经设立了社区矫正机构，承接包括管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行在内的刑罚执行活动。在此层面，由司法行政机关设立财产托管机构负责管理刑事涉案财产具有一定的司法依据。但是，管理刑事涉案财产是对财产权的处置，强调财产管理的专业性；而司法行政机关主要处理司法事务，强调法律运用的专业性。如果我国采用此模式，则必然需要大量的成本投入。而采用“地方财政机关主管模式”则可以有效避免“司法行政机关主管模式”所存在的不经济性问题。作为负责财政管理工作的行政机关，地方财政机关拥有专业的管理人员和一定的管理资源，由其依托现有资源设立财产托管机构，能够节省成本投入，促进管理活动的有效开展。

因此，我国应当采用“地方财政机关主管模式”设立财产托管机构。完备的财产托管机构应当设置储存室、维护室、评估室、处置室、调查室和信息追踪室等科室并配备相关专业人员以履行如下职责：向执法或者司法机关提供管理和处置被扣押财产的合理化建议；协助执法或者司法机关开展财产调查活动；管理被扣押财产，提供保管、维护、经营、评估及处置等服务；追踪被扣押财产并及时更新相关信息等。作为大陆法系国家，法国在2011年设立了扣没财产追缴管理处(the Agency for the Recovery and Management of Seized and Confiscated Assets，AGRASC)，由其作为托管人负责管理被扣押财产。我国在条件成熟时，可以考虑借鉴该先进经验，设立完全独立的财产托管机关，为刑事涉案财产提供更加完善且专业的管理平台。

(二)授予托管权

原则上，托管权仅限于管理被扣押财产，包括静态保管、动态经营以及相应的辅助性措施。例如，占有托管财产、进入托管令所涉及的任何场所对托管财产进行调查、启动、继续进行或者维持关于托管财产的法律程序、获取相关信息以及获得相关人员的协助等。*参见澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第268条-第270条；英国《2002年犯罪收益追缴法》第49条第2款-第4款。但是，正如《八国集团管理被扣押财产的最佳实践》第2段中所说：没收得来的应是财产，而不是责任。托管作为没收的中间性程序，亦是如此。因此，在特定情形下，财产托管机构可以根据比例性原则对托管财产予以先行处分。*比例性原则是被扣押财产托管制度的核心原则，它包括适合性原则、必要性原则和相称性原则。适合性原则是指手段与目的之间具有适当性，即通过托管能够实现被扣押财产的保值与增值。必要性原则又称为“最小侵害原则”，是指根据最低成本获取最大收益理念，确定最有效的管理方案，将对财产权的侵害控制在最小限度内。相称性原则是指具体的托管措施与所达目的之间明显相称，集中表现为管理成本与管理价值的相称性。这种先行处分包括没收前售卖和没收前销毁。其中，没收前售卖包括以下几种情形：易腐烂、易贬值、托管价值与托管成本明显不相称或者托管价值不足以支付法律援助费用等。*参见加拿大《1993年被扣押财产管理法》第7条第2款a项；新加坡《2002年反恐怖主义(制止提供资助)法》第16条第1款a项；英国《2002年犯罪收益追缴法》第49条第8A款；澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第278条第2款。当托管财产基本无价值或者托管财产的存在本身违反法律或者公共权益、危害公众健康或者安全时，财产托管机构可以销毁该财产。*参见加拿大《1993被扣押财产管理法》第7条第2款b项；新加坡《2002年反恐怖主义(制止提供资助)法》第16条第1款b项；澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》278条第1款。

作为扣押的后置性程序，托管权是侦查权的延伸。司法审查制度下，该权力的启动需要获得法院的司法授权。目前，英美法系国家存在两种授权方式：概括式授权和列举式授权。概括式授权，是指法院采用笼统的授权方式授予托管权，即一旦启动托管程序，财产托管机构便在法定职权内开展管理活动。*加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡等国采用此授权模式。该授权方式给予财产托管机构充分的管理空间，有利于提高管理效率。但与此同时，它也产生立法粗略，有失司法公正的弊端。澳大利亚是采用此授权方式的典型国家，也是其中立法最完善的国家。它在《2002年犯罪收益追缴法》第4章中专门规定了被扣押财产托管制度，在实体上明确了财产托管机构的权力范围以及适用情形。但是，该章节未过多涉及相应的程序控制机制，致使法院在启动托管程序后便基本退出托管，不利于对管理活动进行有效监督，难以确保托管权的正当行使。

列举式授权，是指立法上适当划分托管权，确立相对独立的权力群，以允许法院分开授权。*英国和南非是采用此授权模式的典型国家。例如，英国《2002年犯罪收益追缴法》将托管权划分为静态保管权、动态经营权和先行处分权。在此，托管程序的启动并不等同于动态经营权和先行处分权的实际拥有。除非存在特定情形，法院只有在给予利害关系人合理的陈述机会后方可授予这两项权力。*英国《2002年犯罪收益追缴法》第49条第8款。列举式授权方式只是细化了司法权对侦查权的监督形式，并不会干预财产托管机构的托管权，即法院仅在一定程度上控制托管权的启动，并不参与具体的管理活动。在此，它将托管权严格限定在法律框架内，体现了法律的确定性原则，有利于司法公正的实现。同时，采用此授权方式的国家在立法中确立了“合意托管”制度，即托管人在与所有利害关系人达成合意后，可以直接向法院申请同意令状(consent order)。*根据英国《2015年刑事诉讼程序规则》第33.42条的规定，为了保障“同意”的真实性，托管人与所有利害关系人应当共同制作书面同意文书，列明同意条款，标明“经同意”字样，并由所有利害关系人的诉讼代理人签署。如果是诉讼当事人且为自然人，可以由本人签署。在不违反法律强制性规定，不损害公共权益和国家利益的前提下，法院可以不再遵循普通授权规则而直接签署该令状，授予托管人相应权力。这种制度安排有利于平衡司法公正与司法效率，符合刑事诉讼“公正优先，追求效率”的价值追求。

中共中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了“以审判为中心”的司法改革方向。周强在《推进严格司法》一文中将“审判中心论”置于整个诉讼流程中加以观察，将审判程序与其他程序的关系作为立论的基础，隐约释放出调整审判与侦查、起诉的程序结构的信号。[7]这与学界一直主张的“审判中心主义”相吻合，强调确立司法审查制度，由司法权控制侦查权。在此背景下，采用列举式授权方式，由法院签发托管令，授予托管权。但是，司法审查制度的实现涉及扣押决定权与执行权的调整，需要修改相应的宪法条文，这必然是一个漫长的过程。因此，在现阶段，我国需要由各办案机关签发托管令，授予财产托管机构托管权。

三、明确托管职责

(一)托管被扣押财产

1.区分两种托管方式。财产托管机构应当区分普通财产和复杂财产，有针对性地开展管理活动。

对于普通财产，财产托管机构的主要职责是维持被扣押当时的财产价值。财产托管机构在接收钱款类财产后，应当将其存入唯一合规账户中。作为临时性措施，托管财产具有一定的不确定性。因此，该合规账户宜为活期存款账户，采用活期存款利率。财产托管机构在接收实物类财产后，需要将其放置在特定管理场所中。该场所不仅需要符合防火、防盗、防潮、防尘等基本要求，还必须满足被扣押财产的保值需求。在采取增值措施时，财产托管机构应当仅限于保守性措施，既不能进行风险投资，更不可负债。同时，接受财产托管机构委托的第三方管理人，应当将托管财产作为一项客户财产，不得擅自动用，并应财产托管机构的要求或者根据内部管理规定定期向财产托管机构报告财产状况。

对于复杂财产，财产托管机构应当维持其正常的经营活动，并实现财产增值。复杂财产包括运营中的企业、商业性房产和金融工具等。[8]通常情况下，复杂财产仍由原管理人或者利害关系人继续经营，财产托管机构仅作为监督人确保经营活动的正当性。只有在上述人员不适宜经营的情况下，财产托管机构方可指派机构内部的财产管理人员或者聘请专业的财产管理人员负责经营活动。

2.一定限度内，使用被扣押财产。在法院判决生效之前，国家权力机关使用被扣押财产存在一定的逻辑矛盾。就托管制度而言，托管程序启动后，被扣押财产作为托管财产具有一定的封闭性，国家权力机关不得使用；就诉讼程序而言，国家权力机关对被扣押财产的使用无异于没收后的使用，容易导致侦查机关和司法机关为了谋取私利而损害扣押的科学性，扩大扣押范围；就保值而言，被扣押财产的使用本身便是一种价值损耗，不利于保障财产权。

但是，就财产托管机构而言，某些管理措施必然涉及对被扣押财产的使用，即出于保值增值的需要，财产托管机构经过法定程序后，可以依法使用被扣押财产。例如，缴纳法定税费，将文物、艺术品和字画在指定展馆中予以展览等。

3.特定情形下，先行处分被扣押财产。现有立法规定了先行处分的适用情形，但是，它缺乏一定的严谨性和周延性。为此，我国应当明确没收前售卖和没收前销毁这两种先行处分情形，并完善具体的适用范围。

没收前售卖情形下，“易腐烂、易贬值财产”是一个相对模糊的概念。根据已有国际规范，它可以被认定为以下三种情形：若不尽快出售，几天内便会无价值的被扣押财产，例如，捕获的鱼群或者托运的鲜花等；若不及时出售，几周内或者几个月内便会无价值的被扣押财产，例如，急需收割的农作物或者家畜等；每年以15%-30%的比例持续贬值的被扣押财产，例如，车辆、船舶、航空器和电子设备等。[9]由此，财产托管机构可以将没收前售卖的具体情形认定为：易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品；易贬值的汽车、船舶、航空器等物品；市场价格波动大的债券、股票、基金份额等财产；有效期即将届满的汇票、本票、支票等；其他托管价值与托管成本明显不相称以及托管价值不足以支付法律援助费用的财产等。*参见中华人民共和国《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》(中办发〔2015〕7号)第7条。目前，我国刑事立法缺乏没收前售卖的适用程序。对此，财产托管机构可以参照《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》委托具备专业资质的评估机构对被扣押财产进行评估并予以拍卖或者根据已确定的市场价格予以变卖。同时，财产托管机构应当在政府官网中对拍卖或者变卖信息予以同步公告，通过程序的透明化确保售卖的公正性。*例如，美国法警局将拍卖信息在政府官网中的“资产没收项目”下予以公告。拍卖公告包括：托管财产的调查时间、放置场所、售卖方式、售卖时间、售卖地点、最终售卖价格与售卖对象等。参见：https://www.usmarshals.gov/assets/sales.htm.

“没收前销毁”适用于违禁品与其他危险性财产。例如，武器弹药、管制刀具，易燃、易爆、剧毒、放射等危险品以及鸦片、海洛因、吗啡、冰毒、大麻等毒品和制毒原料或者配剂、管制药品，危险性动物等。由于这些财产的危险性较高，财产托管机构所选择的销毁方式和销毁地点必须符合环境保护和公共安全的要求。*例如，在一起动物没收案中，美国法官根据兽医专家的建议对涉案动物分别按照以下方式进行处理：适宜保管在动物保护区的送至动物保护区；可以被安全维护的，维护后交由当地居民收养；攻击性过强而不适宜在人类周围的，处以安乐死。其中，对于具有特定用途且性能良好的被扣押财产，财产托管机构可以交由有关机关依法予以使用。这实质上也是一种财产销毁方式。

4.执行没收令或者返还被扣押财产。当法院签发的没收令生效后，托管活动进入没收阶段。除了管理原托管财产外，财产托管机构还需要管理在没收令签发之前未被扣押或者未被托管的受制于没收令的其他财产。*参见加拿大《1993年被扣押财产管理法》第4条第3款。之后，财产托管机构需要根据法院的指示变现非金钱财产，并以国家名义将变现收益与没收令所涉及的其他金钱财产一并作为托管财产依次予以偿付：变现费用和管理成本；共同所有权人或者共同权利人以及债权人的财产权；没收令。*参见澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第70条第1款和第100条第1款；英国《2002年犯罪收益追缴法》第51条第2款c项、第53条第2款c项、第54条第2款和第56条第2款。

当扣押令因被扣押财产并非犯罪财产而被撤销或者扣押令因相关指控被撤回、被告人被宣告无罪或者定罪被撤销而失效时，财产托管机构需要根据法院的指示在扣除必要的管理成本后，将剩余托管财产一并返还给原所有权人。*参见澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第289条第2款。这里的托管财产包括被扣押当时的财产和托管期间的财产收益。如果托管财产被售卖，则将售卖收益在扣除售卖成本与管理成本后予以返还。*管理成本包括财产托管机构的管理费用与管理报酬。管理费用，是指财产托管机构因管理行为所产生的任何开支，例如维修费用、诉讼费用、法律咨询费用及其他专业服务费用等。管理报酬，是指私人第三方接受委托运用专业知识管理托管财产所应获得的报偿。其中，管理费用作为必不可少的花费，无疑应当得到等额偿付。对于管理报酬，不同国家采用不同的计算标准。例如，澳大利亚采用计时工资制；英国则综合考虑管理时间、管理价值、管理效率以及托管财产的复杂性等因素予以确定。

(二)健全内部责任体系

具体的管理活动由实际的财产管理人员负责。为了规范财产管理人员的管理行为，财产托管机构应当健全内部责任体系。

当财产管理人员未按照相关法律规定管理被扣押财产时，财产托管机构应当给予其一定的行政处分或者行政处罚。例如，当财产管理人员存在调换、侵吞、窃取、挪用、截留、坐支、私分、擅自处理等行为以及在没收前售卖过程中存在弄虚作假、中饱私囊等行为时，财产托管机构应当给予包括警告、记过、记大过、降级、留用察看以及开除等在内的行政处分。当财产管理人员为私人第三方时，财产托管机构应当责令其解释缘由，并根据行为情节和行为后果给予一定的行政处罚，例如，予以批评、责令限期改正或者缴纳罚款。财产权作为一项宪法性权利，财产托管机构还应当完善财产损害赔偿责任机制。当财产管理人员由于主观过错导致被扣押财产价值贬损或者灭失时，财产托管机构在给予财产所有权人相应的行政赔偿后，有权向直接责任人员进行内部追偿。为了避免直接责任人员承担过重的损害赔偿责任，这种追偿机制仅限于其存在重大过失或者故意的情形。*参见中华人民共和国《公安机关涉案财产管理若干规定》(公通字〔2015〕21号)第29条。

当财产管理人员的管理行为构成犯罪时，法院应当按照贪污、受贿、渎职或者滥用职权等职务犯罪予以处理。这里的财产管理人员包括财产托管机构的内部人员和接受委托从事财产管理活动的私人第三方。其中，私人第三方不能构成贪污罪的实行犯，但可以构成该罪的共犯。

四、完善权利保障机制

(一)近期目标：现有体制下，构建权利保障措施

在现有刑事诉讼中，公安机关和检察院等侦查机关采用决定的形式、法院采用裁定的形式签发托管令。当对公安机关或者检察院签发的托管令不服时，利害关系人可以向该机关申诉；当对法院签发的托管令不服时，利害关系人可以向原审法院申请复议。对于申诉结果，利害关系人可以就公安机关的处理决定再次向同级检察院申诉；就检察院的处理决定再次向上一级检察院申诉。在对财产托管机构的具体管理行为存在异议时，利害关系人可以向公安机关、检察院或者法院等托管决定机关申请指示，要求财产托管机构予以纠正。

托管的后置性决定了其具有一定的依附性。这主要表现在托管令随着扣押令的撤销而撤销，托管财产随着被扣押财产的释放而释放。一方面，利害关系人可以扣押错误为由请求扣押机关撤销扣押令从而撤销托管令。例如，犯罪嫌疑人或者被告人可以被扣押财产并非犯罪财产，财产原所有权人可以对被扣押财产享有合法所有权而请求撤销扣押令；再如，在共有财产可以被分割的情况下，共同所有权人可以基于共同所有权请求撤销对部分财产的扣押令。另一方面，利害关系人可以请求扣押机关释放部分或者全部被扣押财产从而释放相应的托管财产。出于人道主义的考虑，立法上可以允许利害关系人在没有其他任何可支配财产的情况下，基于以下目的向扣押机关申请释放被扣押财产。例如，为本人或者受赡养人支付食品、房租、税款、药品等基本生活费用；支付合理的商务费用；偿付善意负担的到期债务；支付合理的法律费用等。*参见澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第24条第1款、第292条第1款；英国《2002年犯罪收益追缴法》第41条第3款。

(二) 长期目标：司法审查制度下，完善权利保障机制

由办案机关自行扣押、自行托管的制度安排具有浓重的行政色彩，限制了利害关系人的救济途径。司法审查制度下，经侦查机关申请，法院统一以裁定的形式签发扣押令和托管令，并允许利害关系人进行上诉。

如果所有的权利救济都只能依靠事后进行，那么该权利将无法得到根本保障。为此，司法审查制度为利害关系人提供了充分的程序性权利，通过程序的正当性来保障权利救济的及时性。其一，保障利害关系人的知情权。一方面，侦查机关在申请托管时，需要向利害关系人送达通知书，以告知该申请事实；并在向法院所提交的申请书中附该“申请通知”。但是，在情况紧急来不及通知或者该通知可能造成财产被转移的情形下，侦查机关无需遵守上述规则。另一方面，法院在签发托管令后，需要及时向利害关系人送达该令状。由于立法上明确规定，如果利害关系人未能配合甚至妨碍财产托管机构行使职权或者履行职责，法院将以犯罪论处。出于刑罚明确性的要求，法院在送达相关令状时还需要告知该刑罚后果。其二，保障利害关系人的陈述权。先行处分作为一项重大财产处置措施，财产托管机构在行使该项权力时，必须向法院请示。法院只有在给予利害关系人合理的陈述机会后方可签发此授权令。为了将陈述权实质化，我国可以考虑引进刑事诉讼领域的听证制度。