融入再审核的PPP项目动态绩效激励机制研究

张宏，乔文珊

(浙江大学 建筑与工程学院， 浙江 杭州 310058)

政府与社会资本合作模式(public private partnership，简称PPP)是公共部门和社会资本通过签订特许协议建立的长期合作关系，在基础设施建设领域得到了广泛应用. 然而，若PPP项目只关注其立项，忽视运营阶段与操作层面的政策和规范，缺乏政府监督和管理，将导致PPP项目的失败[1]. PPP项目大多是关系国计民生的基础设施项目，政府必须保证项目运营阶段的质量和服务效率满足社会需求.

部分学者通过委托代理理论分析了政府激励机制、监督惩罚力度对项目绩效的影响[2]，以及激励机制与投资者机会主义倾向之间的关系[3]. 同时相关研究证明，政府制定合理的激励措施可以提高社会资本方的投资热情和努力水平[4]，而预设合理监管目标值[5]加强监管力度[6]进行奖惩是较有效的激励措施.然而，尽管有效的激励和监管机制可以提高社会资本方的努力水平，但PPP项目特许期较长，具有高度动态性，初始合同难以涵盖未来存在的不确定性，易导致后期履约绩效产生变化，再谈判成为PPP项目运营中后期面临的主要风险[7]. 实证分析认为，不完全合同较标准化合同具有明显的优势[8]，公私双方应构建柔性化的利益分配机制和激励约束机制[9].部分学者提出动态调整机制和事后补偿机制，利用系统动力学建立动态调价补贴模型，实现政府、私人部门、公众三方满意度均衡[10]，应用两阶段动态委托代理模型设计PPP项目的激励与监督机制[11]和运营期延长机制，以保障私人部门收益和消费者剩余[12]，这些都为权变激励机制指明了方向.

综上所述，目前PPP项目运营阶段的绩效激励机制尚存在3点不足： (1) 对PPP项目激励机制的研究大多从第三方角度出发，鲜少有从政府角度考虑社会效益和经济效益.(2) 尽管部分学者提出了合同动态调整方案，但并非基于政府角度，且多是损失之后再谈判的事后补偿机制.(3) 现有研究成果不能充分分析合同调整对PPP项目运营阶段绩效的影响机理，包括再谈判周期的确定和再谈判后参数变化对绩效的影响.

本文基于政府角度，针对社会资本方建立PPP项目运营阶段的绩效激励机制，其中融入阶段性再审核. 运用委托代理理论构建静态绩效激励模型和融入再审核的两阶段动态绩效激励模型， 对社会资本方最优努力水平、政府效益最优化、再审核周期以及激励参数调整等方面进行分析，讨论政府如何调整激励参数以实现社会效益、综合效益的最大化. 最后，通过案例展开数值分析，研究融入再审核的动态绩效激励机制的有效性和实用性.

1　PPP模式的绩效激励机制背景

绩效评价作为衡量、评价与监督的有效手段，可以促进PPP模式在我国应用的标准化、规范化，绩效激励机制可以进一步提高绩效，实现政府效益最大化[13]. 由于特许期较长且合约中各因素是动态变化的，因此迫切需要构建有效的动态绩效激励机制，以满足各方利益. 英国伦敦地铁PPP项目首先提出融入定期审核和再谈判的PPP模式，仲裁机构每7.5 a重新审核服务价格，并根据审核结果进行再谈判. 尽管项目最终宣告破产，但定期审核方法被广泛应用于公共服务和改革中，并取得了显著成果[14].

从我国PPP项目绩效管理实际出发，建立融入阶段性再审核的动态绩效激励机制. 签约各方在合同签订初期确定再审核周期以及意外状况下再审核触发点，政府对PPP项目进行周期性绩效评价，并在再审核阶段调整绩效激励条款. 区别于对已造成损失之后的再谈判，再审核是未造成损失前的主动协调，即激励条款调整.其成本远小于传统的再谈判成本. 再审核使绩效激励机制具有弹性，保证政府在项目运营阶段对其具有一定的控制力，增加社会资本方的公平感知，有利于激励社会资本方在运营期间提供更高质量的服务，提高项目的社会效益.

2　静态绩效激励模型

2.1　PPP绩效激励机制基本模型

PPP项目中政府和社会资本方追求的目标存在显著差异，社会资本方以实现经济效益最大化为目标，政府保障的是社会效益最大化.在项目的绩效和产出可以用成本和收益进行量化的前提下，做以下假设：

假设1社会资本方负责PPP项目建设及运营阶段的管理工作. 在合同签订初期，政府根据社会效益期望值制定绩效标准p*. 根据Tirole激励模型[15]，PPP项目的绩效p与社会资本方的努力水平e和资源投入q呈正相关，绩效函数为pi=qei，其中i表示PPP项目的不同阶段.

假设2根据一般委托代理模型的研究框架，政府为风险中性，社会资本方具有绝对的风险规避特点[16]. 根据项目初期的投资比例，采用收益分享机制，社会资本方的收益分享比例为β，政府为1-β.假设项目在运营期各阶段的经济效益B与社会资本方的努力水平e正相关，社会效益W与当期绩效p正相关，即：

B=B(e)=b0+de+ξ,

W=W(e)=wp+ζ=wqe+ζ,

(1)

(2)

假设4最优绩效激励机制由政府对社会资本方的运营补贴α、项目总收益分成和绩效奖罚三部分构成.k(k≥0)为政府实施绩效激励机制的奖罚系数. 由于努力水平e与绩效p正相关，故政府制定的绩效激励为

I(e)=α+βB+kΔp=α+βB+k(qei-pi*).

(3)

2.2　社会资本方最优努力水平

在信息不对称条件下，建立静态绩效激励模型，社会资本方的效用函数为

U=I(e)-C(t,e).

(4)

社会资本方具有绝对的风险规避特点，根据有关研究[17,19]，其风险成本效用函数为

u=-exp(-ρ(EU))，

α+β(b0+de)+k(qe-p*)-

(5)

(6)

社会资本方取得经济效益最大化的一阶条件为

(7)

2.3　政府效益最优化

政府作为社会公众的代理人，评价PPP项目绩效应以社会效益为重，然而，在实际运营中，政府往往面临盈利目标和社会目标之间的冲突，作为PPP项目投资人，在考虑社会效益的同时不能忽视政府作为“经济人”的特性， 应享受项目盈利所带来的利润分成.因此，宜根据PPP项目的性质，综合考虑政府的社会效益和经济效益. 假设φ为社会效益分配系数，1-φ为经济效益分配系数(0≤φ≤1)， 政府的综合效用函数为

V=φW(e)+(1-φ){B(e)-I(e))=

φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(8)

由于政府的风险为中性，所以政府的期望效益值就是政府的实际收益：

πG=EV=φwqe+(1-φ)[(1-β)(b0+de)-

α-k(qe-p*)].

(9)

将式(7)代入式(9)，得到奖罚系数最优化决策条件：

(10)

由式(9)知，奖惩系数k和社会效益分配系数φ、绩效标准p*正相关，其值反映了政府对社会效益的重视程度.

3　2阶段动态绩效激励模型

为适应运营阶段的动态变化，有效保障社会利益，通过确定最优再审核周期，将再审核前后的运营期划分成2个阶段，建立2阶段委托代理模型，讨论融入再审核的2阶段动态绩效激励模型的有效性.

3.1　再审核周期的确定

在静态绩效激励模型中，维修成本是时间的增函数，即C(t)=mt. 假设再审核周期为T，再审核成本R，由政府承担，故PPP项目运营阶段的平均经济效益为

(11)

为实现经济效益最大化，满足一阶必要条件为0，最优再审核周期为

(12)

3.2　绩效激励参数调整

通过2阶段动态绩效激励模型，从政府角度分别调整绩效激励条款中的绩效标准、奖罚系数和政府补贴参数，具体方法如下：

绩效标准调整： 政府第1阶段对PPP项目社会效益的期望值为E(W)=wp1*，即要求社会资本方达到绩效标准p1*，绩效激励条款为I(e)=α+βB+k(qe-p1*)，政府在再审核阶段根据社会资本方第1阶段的绩效表现p1调整第2阶段的绩效标准，采用绩效修正系数λ调整第2阶段的绩效标准：

p2*=(1-λ)p1*+λp1,λ∈[0，1].

(13)

奖罚系数调整： 在信息不对称的条件下，政府无法获知社会资本方的真实获利能力，政府通过调研同类型PPP项目的历史数据，制定奖罚系数k1*. 在第1阶段结束后，政府根据社会资本方第1阶段的平均绩效、社会效益和综合效益的期望值调整奖罚系数. 最佳奖罚系数k1如式(10)所示，采用奖罚修正系数κ调整第2阶段的奖罚系数：

k2*=(1-κ)k1*+κk1,κ∈[0，1].

(14)

政府补贴调整： 由于基础设施PPP项目具有公益性，当实际运营收益小于特许收益时，需要提供政府补贴. 假设在初始合同条款中按社会资本方提供的成本预算C1*给予政府补贴α1*，即政府补贴和收益分享满足α1*+β(b0+de1)≥C1*. 根据上一阶段社会资本方的总成本C1(C1通常不能分解为各参数)，调整第2阶段的政府补贴：

α2*=C1-β(b0+de1).

(15)

3.3　最优努力水平及效益变化

以调整绩效标准为例，计算社会资本方最优努力水平、经济效益以及政府社会、经济、综合效益的变化.

(16)

根据式(12)调整绩效标准后，社会资本方再审核前后2阶段的确定性等价收益为

π=π1+π2=

(17)

当2阶段经济效益最大化时，社会资本方第1，2阶段的最优努力水平分别为

(18)

将式(7)和式(18)代入下式，得到社会资本方再审核前后2阶段经济效益较静态经济效益的变化为

(19)

同理，政府再审核前后2阶段社会效益较静态社会效益的变化为

(20)

将式(13)和(18)代入政府效用模型，得政府2阶段的实际收益为

(21)

故政府经济效益的变化为

(22)

综合考虑政府2阶段的社会效益和经济效益，由式(20)和(22)得政府综合效益的变化为

(23)

与绩效标准调整方法相同，调整奖罚系数和政府补贴后社会资本方的最优努力水平及双方效益变化如表1所示.

表1　再审核后社会资本最优努力水平及社会资本、政府各效益变化表

3.4　效益变化分析

4　数据分析

以某西部地区PPP高速公路项目为例，对融入再审核的绩效激励模型展开数值分析.

该高速公路全长20.6 km，采用PPP模式建设和运营，特许经营期为25 a. 项目总投资26.8亿元，6.7亿元由政府自筹，占25%，社会资本方从商业银行贷款20.1亿元，占75%，贷款利率为6%，期限为25 a，采用等额年金支付方式偿还.

表2　案例指标说明

图1　φ=0.5时社会效益图Fig.1　The social benefits when φ=0.5

图1～图3分别表示社会效益分配系数φ取0.5时，政府在特许经营期内分别调整绩效激励条款中的绩效标准、奖罚系数和补贴修正参数后的社会效益、经济效益、综合效益的变化情况.其中倍数修正条数λ=0.1，奖罚修正系数κ=0.1，补贴修正系数为1.

图2　φ=0.5时政府经济效益图Fig.2　The economic benefits of government when φ=0.5

图3　φ=0.5时政府综合效益图Fig.3　The comprehensive benefits of government when φ=0.5

表3为不同社会效益分配系数偏好下政府综合效益的变化情况.

表3　不同偏好下的政府综合效益表

纵向数据表明，调整绩效标准将导致综合效益受损，调整奖罚系数和政府补贴则有利于政府综合效益的提高.横向数据表明，政府不同偏好下，再审核调整绩效激励条款对综合效益有影响. 对于市场决定的PPP项目，如高速公路，社会资本方通过向用户收取费用来偿还其初始投资，承担了一定的风险并获得相应的利润(0<β≤1)，对收入的期望值成为对社会资本方努力水平影响的较大约束. 若社会资本方特许收益低于预期收益，政府增加补贴可以增强社会资本方的公平感；当特许收益高于预期收益时，降低政府补贴、提高奖罚系数，是令社会资本方和政府“双赢”的有效措施. 对于用户不支付的PPP项目，社会资本方既不承担风险也不享受收益分成(β=0)，努力水平对经济效益的影响不大，项目利润主要取决于成本控制，政府应将社会效益放在首位，通过提高奖罚系数使这类PPP项目持续提供更好的服务.

5　结　论

利用委托代理理论从政府角度构建了针对PPP项目社会资本方的绩效激励模型，在静态绩效激励模型的基础上，研究了融入再审核的2阶段动态绩效激励模型、再审核周期确定以及绩效激励参数动态调整. 通过数据分析说明融入再审核的动态绩效激励机制的有效性，并分析了政府效益变化的影响因素. 基于政府视角提出了若干激励政策优化建议： (1) 政府宜在特许合同签订初期，制定恰当的绩效标准，避免在再审核期间调整绩效指标；(2) 社会效益权重大的项目可采取提高奖罚系数的方式进行调整，以实现社会资本方经济效益和政府方社会效益的帕累托改进；(3) 调整政府补贴可以弥补初始合同条款中政府补贴过度或补贴不足的问题，以保障社会资本方的最低收益率，促进PPP项目社会效益的稳定.

在信息不对称的情况下，探讨了政府对PPP项目社会资本方运营阶段的绩效激励条款进行阶段性动态调整的问题. 现实中还有其他情形的调整，如再审核周期、特许经营期、收益分享比例等，这些问题将在未来研究中深入讨论.

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