我国分享经济监管的现状及国际经验借鉴

汪莉霞

摘 要：分享经济是移动互联网时代一种基于共享闲置物品或服务的新的商业模式，是基于大众网络化广泛参与、巨额分享资源和良好的信用机制的支撑的新型经济增长模式，跨越了时间、空间的限制，多层级、交叉性涉及社会生产和生活的方方面面，对我国经济新常态下实现经济快速增长和成功转型具有重要意义。作为新兴经济模式，分享经济以势不可挡的速度迅速成长，但存在监管立法滞后、监管方式有待进一步发展等问题。因此，有必要对英美发达国家的共享经济监管经验进行研究分析，以探索我国共享经济监管的新型路径。

关键词：分享经济；商业模式；监管路径；信用体系

分享经济是信息革命发展到一定阶段后出现的新型经济形态，是利用互联网等现代信息技术，以使用权分享为主要特征，基于大众网络化广泛参与、巨额分享资源和良好的信用机制的支撑下发展起来的新型经济增长模式，是我国经济发展新的增长点，跨越了时间、空间的限制，多角度、多层级、交叉性涉及社会生产、生活的方方面面。近年来，我国分享经济发展的领域以不可阻挡的势头从出行、短租等领域向餐饮、衣服、知识、技能、劳务、资金、产能等方面拓展，逐渐形成发展领域的多样化的态势，并且保持高速增长的势头，发展结构也在不断完善。2015年至2017年我国分享经济的市场交易额分别为19560、34520、49205亿元，年均增长率为75.1%，预计未来五年，有望保持年均约30%的高速增长；我国分享经济的融资规模分别为743、1710、2160亿元，年均增长率约为77.85%。

分享经济根据分享中参与主体类型的不同，其运营模式主要以下几种：个人对个人模式（C2C）、企业对个人模式（B2C）、个人对企业模式（C2B）和企业对企业模式（B2B）。分享经济在我国蓬勃发展之时，也出现了一系列发展问题和监管痛点、难点，分享平台违约支付风险的监管、分享产品供需双方侵权责任的承担、分享产品提供者转租的风险控制、分享企业垄断与不正当竞争的规制、个人隐私与信息安全的风险监管、社会及国家安全的风险监管等方面成为现有制度下的法律难题。倒逼分享经济监管研究普遍覆盖共享经济全领域，因此必然需要法律法规给与相关的规范与引导，为分享经济快速繁荣发展保驾护航。

一、我国分享经济监管方式及存在的问题

（一）分享经济监管的必要性

1.分享经济合法性发展的需要。分享经济产業身份不明、是否具备营业资质是分享经济发展的重大障碍。首先分享经济合规性模糊问题，导致一些企业诚惶诚恐，无法进行大规模的业务扩展，限制了一些分享经济领域的快速发展，阻碍了分享经济领域无法形成其特有的互联网规模效应，从长远看也不利于行业的健康发展，并妨碍其成为我国经济新的增长点的进程。其次，一些分享经济企业为了能够合法化发展，不得不采取其他的一些加剧分享经济企业发展复杂化的措施，使企业运营更加的冗余、复杂，徒增了分享经济企业的运营成本，降低了分享经济特有的高效配置资源的特性。另外，分享经济企业的合规性模糊问题，导致一些分享经济企业遵循“法无禁止则自由”发展路径，放任自流，在分享经济市场上横冲直撞，出现了一系列发展问题，甚至导致一些分享经济活动扰乱了社会发展秩序。

2.分享经济规范化发展的要求。我国部分分享经济企业在国家管理体系还未完善的情况下，一些业务逃避了传统的商业税收、社会保障等义务，再加上其他的发展优势，对我国传统行业形成了不公平的竞争，进而造成了一定的冲击，如通过专车软件抢生意的专车对要交份子钱才能运营的出租车的冲击，也频繁引发一系列传统行业强烈抗议分享经济的事件。因此，分享经济和传统产业的业务发展中存在竞争矛盾关系，需要国家制定相应的法律法规消除分享经济和传统产业之间的不公平竞争问题，调节传统之间的利益矛盾，为其融合发展的路径提供相关建议，消解双方矛盾，营造新旧业态、各类主体公平竞争的外部环境，使我国分享经济与传统行业共同在社会生产、生活中各取所长，促进分享经济和传统产业的融合。

3.维护信息安全和信息真实性的需要。分享经济借助互联网信息技术，将参与者的个人信息、地理信息、分享活动信息等集中于分享经济企业，为分享经济参与者提供资源配置服务。但由于分享经济企业信息的集中性以及信息在网络企业中的易泄露性特征，导致分享经济信息存在安全隐患，如果信息系统缺乏必要的内部访问控制，被不法利用，则会造成个人隐私被侵犯或滥用，破坏分享经济发展秩序，危害国家社会经济安全。因此，分享经济信息安全问题已成为制约共享经济健康可持续发展的关键环节，需要一套行之有效的分享经济信息监管体系，促进分享经济活动有序开展。

（二）分享经济监管方式

1.分享经济平台建立了参与者参与分享经济的资质标准。大众参与分享经济，要在分享经济平台申请注册用户，分享平台根据申请者的申请材料（身份证信息、手机验证码、驾驶证、健康证、专业技术资格证书等），联合应用相关公安、工商等政府部门及其他第三方信息提供者提供的核验信息审核申请者资质，复核参与资质的申请者才可有资格参与分享平台相关的分享活动。其次，分享经济平台建立了参与者信用互评机制，并对参与者在分享活动中的评价进行累积记录，当参与者的信用记录不符合参与标准时，分享经济平台将主动剔除该参与者，禁止其再次参与分享经济。最后，由于政府的规章制度的弹性力度较少，而分享经济发展具有创新性、虚拟性、联动性以及多样化发展模式的特征，政府的规章制度对分享经济的准入规定过多，会造成分享经济发展僵化。因此，需要分享经济行业协会根据分享经济发展特征制定更具有弹性的行业协会规定，以灵活应对分享经济创新发展要求。

2.分享经济信用制度监管方式。在传统经济活动中，由于经济活动参与者的信用观念、信用习惯的收集和采用成本较高，出了银行等少数企业使用非正式的信用制度外，一般经济活动主要运用正式的法律、契约等信用制度规范经济活动。而在分享经济中，借助互联网、大数据等信息技术，凭借其发展优势，聚集了广泛的参与者，产生了大量的交易信息，且分享经济参与者的经济活动行为可以通过数据化的形式进行积累评估，分正式的信用制度开始在分享经济中占据重要位置，并成为分享经济发展的软件要素。一方面，分享经济平台通过信用制度中的申请者的信用信息进行平台准入评价。分享经济活动是非面对面式的陌生人参与的活动，信用是活动能否开始的根本决定要素，因此分享经济平台在参与者准入方面，格外重视参与者信用情况，即分享经济利用信用制度进行事前监管。另一方面，分享经济平台建立双方互评机制监管分享经济参与者的活动行为。交易双方会对分享经济参与者在分享经济中提供的产品、服务的情况评价打分，展现出分享经济参与者的活动行为，进而，分享经济平台便掌握了分享经济活动的整体状况。另外，分享平台可利用信用制度评价进行制约参与者的不良行为的发生。分享经济平台根据信用评分状况对不同的信用积分者会给与相应的奖励和惩罚措施，导致参与者在参与分享活动中，为维护、累积信用积分，受制于双方互评的信用机制，参与者会主动提供较好的分享产品、服务。

3.分享经济数据信息化监管方式。数据信息化监管方式的主要特点是：跨越了时间、空间的限制，快速、灵活的进行数据运算，高效整合、处理信息。分享经济平台以互联网为媒体中介，进行网络化、虚拟化、信息化、流程化的分享交易，建立起了用数据信息进行监管分享经济活动的系统，形成了数据信息化监管新方式。首先，分享经济打破了各类“信息孤岛”，在一定程度上实现了分享经济平台和公安局、工商局、银行等部门的信息共享，分享经济平台通过各个部门的数据信息进行监管分享经济参与者。其次，分享经济通过互联网聚集了大量的参与者、参与资源，掌握了大量用户的个人信息资料、交易活动信息以及分享资源信息，只有利用大数据、云计算等信息技术将大量信息进行数据化监管，才能够智能、快速、灵活、准确地进行资源的最佳匹配决策。最后，分享经济平台利用互联网信息技术对平台信息进行数据化分析，评价参与者的信用积累状况，预测分享经济活动的发展趋势以及运行风险点，促进分享经济进行事前准备。另外，我国的政府部门也在积极地利用互联网对分享经济进行数据信息化监管。

（三）我国分享经济监管存在的问题

1.立法滞后且存在法律制约。作为新兴经济模式，我国分享经济以势不可挡的速度迅速成长，营造了分享经济氛围，培育了分享经济市场，吸引了众多客户聚集，导致我国关于分享经济监管的法律法规的制定跟不上分享经济发展要求。我国一些监管部门也存在能动性不足的问题，将分享经济新模式削足适履，强塞于基于传统的经济发展模式制定的法律法规中，导致分享经济发展遇到“违法”判定的阻碍，从法律法规层面上独断的扼制了分享经济的发展。由于各种原因，我国当前分享经济监管仍处于探索期，系统性监管分享经济体系还未建立，我国关于分享经济监管的法律法规出台较晚，各个分享经济领域的法律法规还存在空白，导致我国的分享经济发展不能有法可依，甚至阻碍分享经发展。如在当前的医疗编制管理体系下，医生职业的发展需要依附于医院这一实体机构，分享医疗机构无法提供编制，导致众多医生为了职业发展很难真正加入分享医疗活动。

2.监管方式和监管工具落后。分享经济是基于互联网信息技术形成融和于社会生产、生活等各个领域的新的经济发展模式，具有基于传统的社会生产、生活所形成的经济发展模式所不具有的技术性、虚拟性、开放性、跨界性以及分享性。同时，分享经济利用互联网进行大规模、大范围的P2P交易活动，分享经济参与个体多样化、分享活动多元化、分享资源差异化明显。因此，分享经济创新经济发展模式为监管增加了难度，需要监管方式、监管工具与时俱进，需要监管人员充分认识分享经济发展特点，利用互联网创新技术成果进行分享经济监管的方式创新，引入高科技监管工具来应对分享经济监管下所出现的各种新的任务和挑战。如传统经济监管方式下，其手段主要集中于经验式、手工式、信息分散式手段，其监管速度较低、监管效果较差，无法适应我国当前在互联网支持下大规模、大范围进行快速交易的需要，需要我国分享经济监管系统积极引入快速高效运行的现代化的监管工具，创新高效协调的监管方式。

3.监管主体未形成协调统一的监管体系。首先，政府监管主体不明。在分享经济中，交易活动往往涉及供需双方和参与平台三方，交易资源囊括众多实物资源和虚拟资源，交易流程涉及网络用户注册、网上协商交易、物流传送分享资源、第三方支付、交易完成后的互评等多个步骤。而在分享经济交易活动中，具体活动、具体流程中涉及的监管主体还未明确，监管主体的监管职能、监管范围、监管内容还未确立，导致监管，导致各方监管主体并未形成权责分明的联监管机制，存在监管空白、监管重叠权责不清、相互推诿的现象。其次，行业规范缺失。行业规范指导、规范企业行为，提高行业运行效率和监管效率，是协调行业资源配置和企业竞争的有力手段，是推动规范行业发展秩序的重要途径，更是政府监管的有效补充。然而，我国当前在分享经济领域，行业组织协会还未形成，行业规范还未建立，行业中分享活动的协调和统一运行的标准有待探索。

二、分享经济监管的国际经验与借鉴

（一）英国分享经济监管经验

早在2014年初英国政府便宣布力争打造全球分享经济中心，全面推进分享经济发展。随后，英国商务部启动了专门针对分享经济的独立调查项目，对英国分享经济发展优势、发展风险、相关政策法规、消费者利益保护等方面进行了评估。该项目最终于2014年11月发布了《开启分享经济》研究报告，为英国打造成分享经济全球中心扫清障碍、规划路线提供了30多条行之有效的建议。首先，试点“分享城市”。英国政创新性计划于2015-2016年在利兹市和大曼彻斯特区设立两个实验区，将分享经济深入延伸至城市建设中的交通、住宿以及社会保障领域。其次，建立数据收集和统计制度。分享经济发展研究需要分享经济发展数据支持，而数据的统计需要规范统一的统计标准和制度。面对分享经济这一新兴经济发展模式，英国政府让创新实验室、国家数据办公室以及外国数据机构合作，统计和评估英国分享经济发展状况和影响，并提出促进英国分享经济发展的可行性报告。第三，政府中的闲置物品可通过分享经济平台实现共享，政府官员履行公务时，也可以选择分享经济平台提供的共享产品和服务。

（二）美国分享经济监管经验

分享经济在2008年率先发展于美国旧金山，凭借其发展优势，分享经济代表性企业的分享业务逐渐拓展至美国众多地区。当前美国的分享经济初创企业数量、分享经济融资规模、分享经济独角兽企业以及分享经济发展领域都已处于世界领先水平。面对分享经济这一创新经济发展模式，美国的联邦政府与州、地方政府根据各自地区的经济、文化需求和发展，在各自相应的管辖领域里以不同的方式和执法尺度行使着监管权力。在分享经济发展初期，针对率先发展的分享经济企业Airbnb、Uber，美国各州、地方政府对分享经济监管的法律条例制度各有不同。伴随着分享经济的多样化成长发展，美国联邦政府也开始关注、重视、引导分享经济监管，联邦政府和州、地方政府的創新监管的进程也开始逐渐走向适应分享经济发展的监管方向。

1.各地政府因地制宜地探索监管模式。在对短租民宿领域，纽约市政府和旧金山政府在初期采取了截然不同的监管态度。2014年10月，旧金山政府面对Airbnb企业的分享经营新模式，不断调整改变保险法律和税收法律等，率先在美国通过把借助网络平台的私房短租纳入监管法规。“Airbnb法”规定民房短租合法化的同时，也禁止把民房长期出租、变相改成旅馆。即：人们可以每年将自住房屋出租最多90天；出租人必须每年在自住房屋居住不少于3个季度；居民不常住的第二套房或度假房不可用来短期出租。在对共享汽车领域，加州公用事业委员会（CPUC）最初把其视为出租车公司，认为它们无照经营，对其下停运令、开罚单。但随后在2013年9月，CPUC经投票一致同意把Uber等这类公司归入一个新的类别——交通网络公司，允许私家车不必申请公共道路许可和行政许可，而直接接入营运。

2.联邦政府以审慎监管理念引导监管方向。美国联邦政府在一些地方政府尝试采取分享经济监管措施后，也开始对分享经济监管模式进行研究，广泛征求社会各界意见，统筹兼顾，探索适合国家发展的分享经济监管模式，并通过研讨会、新闻发布会或者与各地政府沟通等形式引导分享经济监管方向，促进各州、地方政府逐渐完善分享经济监管的适应性制度。2014年4月，美国联邦贸易委员会（FTC）对芝加哥支持交通的分享经济行为表示赞赏，并建议减少税费，以支持分享经济的发展。2015年6月FTC邀请众多专家举行“分享经济议题：平台，参与者与监管”研讨会，明确了分享经济监管标准：“监管要顾及市场竞争，监管不能破坏市场创新”。美国贸易委员会主席伊迪斯·拉米雷的负责人也表示：分享经济发展可带来巨大收入，希望通过更多调研来更好的理解分享经济，探寻一种保护消费者的同时又能促进分享经济创新的监管新模式。

（三）欧盟分享经济监管经验

首先，欧盟明确支持分享经济发展。随着分享经济在欧洲各国如火如荼地发展，欧洲各个国家的分享经济早已各有侧重地涉及众多领域。如瑞士有众多交通和住宿分享初创企业锋芒渐露，荷兰分享餐饮企业大大增加，法国分享汽车业务深受民众喜爱以及芬兰居民热衷于金融分享等等。因此，2013年，欧盟经济和社会委员会积极地召开了关于分享经济的听证会，并成立了欧盟分享经济联盟，以该组织对分享经济市场进行调研，并在分享经济政策制定方面集思广益，积极地为成员国和欧盟相关政策的制定提供建议，推动欧洲分享经济监管进程。2015年9月，欧盟委员会明确表示支持分享经济的积极态度，即在该公共咨询结果公布前，排除出台法规来规范如Airbnb和Uber等分享经济企业的可能性。

其次，欧盟发布发展共享经济指南。欧盟于2016年6月2日正式发布了有关发展共享经济的指南，即《欧盟共享经济议事日程》的文件，该指南希望各成员国为分享经济这一创新发展模式放宽限制、营造适应性的监管环境，推动各成员国的分享经济发展。《欧盟共享经济议事日程》主要涵盖市场准入要求、消费者保护以及税收等几个方面。确保消费者权益保护的同时，不对临时服务提供者施加过多义务；考虑提供服务的频率、营利动机、营业额等因素判定平台和服务提供者扮演商人的角色，在税收征管方面，主要包括：分享经济服务提供者和平台需要缴税，包括个人所得税、企业所得税、增值税等。

三、完善我国分享经济监管的对策

（一）加快建立健全分享经济监管的法律法规

首先，在“鼓励创新、包容审慎”的原则下，政府有关部门要快速联合其他组织组建研究分享经济监管的专门机构，研究、制定促进分享经济创业创新、规范发展的法律法规。其次，制定分享经济监管法律法规的相关部门要深入企业开展调研、充分听取相关专家意见、进行网络问卷调查，对分享经济的发展模式、发展特点及其发展中存在的一些监管问题进行充分认识，深入了解分享经济监管的现实需要，寻找分享经济监管空白和当前监管体系中出现的监管障碍。最后，调整、修订我国当前监管体系中和分享经济发展不相适应的部分，对于一些监管较为严格的分享经济领域加以调整，避免法律监管遏制分享经济创新创业项目，建立适应自由职业者的社会保险制度和分享经济参与者的税收征管制度，以确定我国各个领域分享经济的合法地位，使我国分享经济营运发展有法可依，有章可循，消除分享经济企业的创新发展顾虑，为分享经济的有序发展保驾护航。

（二）创新分享经济监管方式和监管工具

分享经济监管体系要根据分享经济利用互联网信息技术发展及其交易流程的信息化的特点，充分利用大数据、云计算、互联网、物联网等信息技术创新分享经济监管方式。利用互联网信息技术对分享经济企业中的数据信息进行整合监管，建立信息安全保障系统，保证分享经济信息的真实性和安全性。利用统一的分享经济统计指标、评价标准对分享经济活动进行监管，对一些产品建立产品质量安全溯源管理系统，尽可能完善分享产品从生产至使用期间的信息，建立分享产品质量监管系统，用以保证分享产品质量。建设信用评价系统，建立“黑名单”制度，对信用评价优异者给予优先权益。如ofo共享单车与蚂蚁金服下的芝麻信用达成战略合作便是信用评价系统的应用，即芝麻信用650分以上的用户可免单车押金，开启“信用开锁”的新的监管方式。

（三）加快行业协会的建立，推进行业协会内部监管体系的完善

我国分享经济可以建立分享经济协会，或者细化至各个领域的分享经济协会，可由分享经济领域的企业巨头带头，联合其他分享经济企业成立，依托协会进行分享经济内部的行业自律管理。分享经济协会可在分享经济企业的资金管理模式、市场准入门槛、市场营销手段、产品服务提供、产品服务定价以及强制信息披露等方面进行交流讨论，并与相关的政府监管部门进行磋商，逐渐形成行业分享资金管理规范、分享企业运营规范、分享经济信息监管系统，以规范分享经济行业发展，促进行业自律，避免部分企业违规经营或者进行金融欺诈行为。另外，要加强各个监管主体的沟通和协作，政府制定分享经济监管的法律法规前，应深入分享经济企业进行调研，与分享经济参与者、分享经济协会深入沟通，以时分享经济监管体系充分适应分享经济运行实践要求。

（四）促进分享平台和大众参与监管，加强监管主体的沟通和协作

分享平台与分享资源的供需者均有业务交流，是分享经济流程中的核心连接体，聚集了大量的分享资源信息、客户信息和交易信息流，且分享经济平台需要采取各种监管措施，保证分享经济平台中信息、产品、服务的真实性和安全性。因此，在分享经济监管体系中，需要充分发挥分享经济平台监管的能动性，提高分享经济平台的监管意识和监管技术水平，逐渐形成分享平台的准入制度、交易规则、风险控制和信用评价机制等自律监管体系，促进推进分享经济平台监管体系的完善。其次，政府、分享经济协会和分享经济平台应建立分享经济参与者投诉机制，专门设立分享经济参与者投诉渠道、投诉处理方案、事件处理监督机制以及投诉者事后反馈的收集渠道，保证参与者的投诉问题得到满意解决，促进参与者积极参与监管，有利于分享经济监管体系的快速建立。

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