全面开放二孩背景下社会抚养费征收制度反思——基于31个省级立法文本的分析

胡道武 田开友

（吉首大学法学与公共管理学院 湖南吉首 416000）

作为一个颇具中国特色的法律概念，社会抚养费是我国行政部门依法对不符合法定条件生育者所征收的一种专项用于调节人口、资源与环境协调发展的财政资金。《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发〔2000〕8号)曾提出要对“不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入。”[1]随后《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年施行，2015年修正，以下简称《人口与计划生育法》）与《社会抚养费征收管理办法》（国务院令第357号）以法律法规的形式确认了社会抚养费征收制度。然而，各地社会抚养费征收实践中出现了征收对象不规范、征收标准不统一、征收自由裁量权较大以及资金管理失范等诸多现实问题。[2]社会抚养费征收关涉公民财产权和生育权的调整与规制，在全面开放二孩背景下，有必要对现有社会抚养费征收制度进行反思与检讨。

一、社会抚养费征收制度结构的简要梳理

基于法律、行政法规的授权，我国社会抚养费征收事项主要由地方性法规及地方政府规章予以具体规定，因此，本文以31个省级立法文本作为研究对象。这31个省级立法文本由22个省（不包括台湾、香港、澳门）、5个自治区、4个直辖市的省级人民代表大会及其常务委员会所出台的地方性法规以及省级政府所出台的地方政府规章构成。从立法文本的名称来看，31个省级立法文本大致分为人口与计划生育条例和社会抚养费征收管理办法两种。由于《人口与计划生育法》于2015年进行了修正，31个省级政府也于2016—2017年相继对各自省份的人口与计划生育条例进行了修改，甚至部分省级政府对社会抚养费的相关规定做了相应调整即将社会抚养费征收制度纳入人口与计划生育条例，部分省级政府的社会抚养费规章被新规章取代适用。

从现有的立法文本来看，社会抚养费征收制度涵盖了征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收方式以及征收资金的使用与管理等诸多制度要素，但征收对象、征收标准、征收资金的使用与管理尤为重要，因为社会抚养费征收对象决定了向谁征收、征收标准决定了征收多少以及社会抚养费的使用与管理决定了征收资金的去向，三者对公民的财产权和生育权等权利有着直接的影响。因而本文重点分析征收对象、征收标准、资金管理使用此三方面的内容。

（一）征收对象。《人口与计划生育法》与《社会抚养费征收管理办法》在关涉征收对象上是授权省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委会制定相关规定的。若以违法形式来划分，征收对象可分为实质违法生育和程序违法生育。实质违法生育为不符合再生育条件而多生育的行为，包括“夫妻超过法定的生育数量生育”“夫妻违反法定的再生育时间生育（含生育年龄与生育间隔）”“有配偶者与他人生育”。而程序违法生育是指生育者符合再生育条件但未履行生育许可程序的行为，包括“非婚生育”“符合再生育条件但未经审批生育”“违法收养子女”。

在31个立法文本中，确定“夫妻超过法定的生育数量生育”“符合再生育条件但未经审批生育”为社会抚养费征收对象的立法文本数量最多，比例达到了100%；规定“夫妻违反法定的再生育时间生育”为社会抚养费征收对象的最少，只有1个省（青海省），所占比例为3.23%；居于中间层次的社会抚养费征收对象为“非婚生育”21个省①“有配偶者与他人生育”17个省②“违法收养子女”13个省③，所占比例分别为67.74%、54.84%、41.94%。

（二）征收标准。《社会抚养费征收管理办法》规定了社会抚养费的征收标准应参照当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入，且结合当事人的实际情况来确定实际征收数额，但社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。由此规定可以看出，我国社会抚养费征收标准完全授权地方立法。通过31个省级文本的梳理，各省根据自身状况分别确立了以收入（包括人均收入和实际总收入）核定基数乘以计征倍数、以一定的数额为征收标准和以夫妻双方年总收入乘以计征年份三种征收模式。

全国31个省级地方在确定社会抚养费征收标准时，有28个省采取收入核定基数乘以计征倍数的计征模式；3个省（青海西藏甘肃）实施确定一定的数额（幅度）的计征模式；仅有山西省单独以夫妻双方年总收入乘以计征年份为计征模式。由此可知，31个省级地方没有确立统一的社会抚养费征收标准，以收入核定基数乘以计征倍数为计征模式是全国大部分地方确立的社会抚养费征收标准，而确定一定的数额（幅度）以及夫妻双方年总收入计征年份的计征模式只有少数地方适用。

（三）资金管理使用。社会抚养费征收的资金在本质上属于国家财政的重要组成部分。《社会抚养费征收管理办法》第10条规定了社会抚养费及滞纳金应上缴国库且纳入地方财政。然而社会抚养费如何使用，《人口与计划生育法》与《社会抚养费征收管理办法》并没有明确规定，也没有授权给地方立法规定。通过31个省级立法文本的梳理，社会抚养费资金的使用分为统筹使用、专款专用、统筹使用与专款专用并行的三种模式。

社会抚养费统筹使用的省级立法文本数量有28个，典型者如《北京市社会抚养费征收管理办法》规定了社会抚养费以及滞纳金全部上缴国库，按照国家有关规定纳入财政预算管理。规定单独专款专用的仅为山西省，如《山西省人口和计划生育条例》规定了社会抚养费专款专用，接受财政、审计部门的监督。而采取统筹使用与专款专用并行模式的为西藏、四川2个省份。在使用范围上，也仅有西藏、四川两个省份做了初步规定。总体来看，社会抚养费的资金使用以统筹使用为主，而对于资金的使用范围，地方立法文本的规定寥寥无几。

二、社会抚养费征收制度运作的现实困境

（一）征收对象不合理。我国社会抚养费设立之主要目的在于通过调整超生者的财产权来弥补新出生社会成员所需求的社会资源份额。简言之，在政府对社会公共事业投入总量不变的前提下，超生人口须自我投入资金于社会资源，以保证社会资源使用的平衡性。但是将没有增加政府实质性负担的“非婚生育”“符合再生育条件但未经审批”“违法收养子女”的生育者作为社会抚养费征收对象之合理性备受质疑。

“非婚生育”，是指当事人未满法定结婚年龄而无法办理婚姻登记手续、或符合结婚条件但未办理婚姻登记手续的生育行为。“非婚生育”当事人的生育数量完全在法律法规规定的数量之内，仅仅是违反了婚姻缔结手续，并没有多占用社会公共资源而使政府社会公共投入负担加重。如果要追究法律责任，也应由婚姻主管部门依法对其追究婚姻法所规定的有关法律责任。“符合再生育条件但未经审批”是指当事人符合法律法规的再生育条件，但是未经计生主管部门审批的生育行为。对于“符合再生育条件但未经审批”生育的当事人，在违法事由上仅仅违反了再生育的审批手续，存在程序上的瑕疵问题，并没有实质上造成社会公共投入的负担加重。此种生育情形完全可以通过补办生育许可证予以消除。“违法收养子女”是指当事人不符合相关法律法规规定而收养子女的行为。“违法收养子女”并没有实质的生育行为，也没有加重政府对社会公共投入的负担，因此“违法收养子女”这一社会抚养费征收对象不具有实质违法事由。即使是当事人违法收养子女，也应当由《收养法》加以规制，而非由地方有关社会抚养费征收制度加以规制。

综上，“有配偶者与他人生育”“夫妻超过法定生育数量生育”“夫妻违反法定再生育时间生育”的当事人不符合再生育条件而实施了多生育行为，一定程度上增加了政府的负担，但是，“非婚生育”“符合再生育条件但未经审批生育”以及“违法收养子女”均属于程序违法的内容，这并没有反映出人口数量的增长与社会资源占用的关联性，如果把这部分人作为征收对象，与社会抚养费是“对多生育子女的家庭，则征收一定数额的社会抚养费，这样做既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给予社会的一种补偿”的初衷不相符[3]，而且对这部分征收对象亦是不公平的法律待遇（需要注意的是，国务院2014年《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》只规定了对实质违法生育者征收社会抚养费，对程序违法生育者不予征收）。

（二）征收标准不科学。现行的征收标准主要体现为以收入（包括人均收入和实际总收入）核定基数乘以计征倍数、以一定数额为征收标准和以夫妻双方年总收入乘以计征年份等三种征收模式。虽然以倍数计征的征收标准虽然有利于限制无节制的生育行为（特别是针对收入较高的超生者），以一定数额范围的征收标准有利于减少征收成本，而以夫妻双方年总收入计征X年更加体现了平等原则，但三种征收模式也存在较大的弊端。

以倍数计征的模式不利于限制征收主体的自由裁量权，也背离了社会公共投入的平等负担原则。以贵州省为例，同样是超过法定生育数量的情形下，普通的城市市民、农村居民被予以征收2～5倍的社会抚养费，个体工商户、私营企业主以及从事其他各类经营活动的当事人则被征收4～10倍的社会抚养费，两类征收对象在同一违法情形下被征收的数额差距较大。再以广东省为例，超过法定生育数量2个时，以超生1个应该征收的数额为计征基数，超生子女数为倍数计征。作为地方社会抚养费征收立法依据的《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款中规定了社会抚养费征收标准是以居民年人均可支配收入和人均纯收入为主，结合当事人的实际收入水平和违法情形来确定具体数额。经对比可知，广东省采取“超生1个应征收的数额”为计征基数的立法规定是不符合上位法的授权范围的，属于超出授权立法范围。最后，在以倍数计征的社会抚养费征收标准中，我们可以看到“从重征收”“依次递增”等语句，以倍数计征的模式本身就存在着很大的不确定性，再加上如此多的自由裁量部分，更加得容易导致权力滥用以及利益部门化。

以一定数额计征的模式不利于有效控制违法生育，特别是对于“富裕者”。虽然大部分地方都采取了以倍数计征的模式确定了社会抚养费征收标准，但甘肃、西藏、青海少部分地方仍然在沿用确定一定的数额计征的模式。以西藏为例，在藏的汉族干部、职工及其他家属人员，超生1个征收3000元，超生2个征收5000元。由此引发的问题是：居民收入的不断提高，与确定的征收数额之间渐渐拉开差距，征收标准、违法程度、社会资源补偿之间形成不对等的发展。现实中普遍出现了“有钱就可以超生”的现象。另外，确定一定数额计征的模式不能穷尽列举每一胎的征收数额，以至于又产生自由裁量的空间，同样无法有效解决征收标准的通病。

仅山西省采用夫妻双方年总收入计征X年份的模式。根据《山西省人口与计划生育条例》的规定，超生一胎征收不少于7000元，超生二胎征收不少于3万元，三胎加重征收，即征收标准只有下限，没有上限，再加上“加重征收”的情形，同样无法解决自由裁量的问题。此外，“合计征收X年”的做法没有法理依据，因为社会抚养费的征收依据是超生者多占用了社会资源，“合计计征X年”并不能衡量超生者多占用的社会资源。

（三）资金使用不符合征收目的。基于超生者可能会多占用社会资源这一判断，那么“社会抚养费存在的原因和价值在于补偿政府的社会事业公共投入，补偿性才是其本质特性”。[4]全国31个省规定社会抚养费资金专款专用的仅有山西、四川、西藏，即使是山西省规定了社会抚养费资金专款专用，但是其没有明确规定使用范围。四川、西藏地区虽然确定了社会抚养费资金的专款专用，却仍将部分社会抚养费资金进行统筹使用。这不仅与《人口计划生育法》《社会抚养费征收管理办法》中促进人口、经济、资源与环境协调发展的理念相悖，也不符合社会抚养费补偿社会公共资源的目的。

统筹使用与专款专用两种使用方式的本质区别在于：统筹使用不利于社会抚养费征收目的之实现，而专款专用对促进人口、经济、环境与资源的专门协调发展有极其重要的作用。既然社会抚养费在于补偿社会公共事业投入，那么征收资金就应专款专用于社会公共事业，例如，医疗卫生、生育保险、就业培训等特定领域的投入，而非以一般财政性收入统筹使用于国家各项公共事务，不然就有违缴纳社会抚养费的法律对价性。现实中，大多数地方财政都不会及时、足额拨付计划生育工作经费，难以做到社会抚养费专款专用，大量的社会抚养费被地方财政和乡镇统筹挪作他用。[5]甚至在利益驱动下，有些地方政府并非根据超生情况的多少来收取费用，而只是下达征收“社会抚养费”的指标。[6]

三、全面开放二孩背景下社会抚养费征收制度完善的出路

（一）合理确定征收对象。合理确定社会抚养费的征收对象，是实施社会抚养费征收制度的关键。[7]从环境权的维度来看，社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定生育子女的公民，其本质原因在于这种生育行为下的子女将占用额外的公共资源，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入。[8]笔者认为，全面开放二孩背景下，社会抚养费征收对象的范围应当去除“非婚生育”“符合再生育条件但未经审批”以及“违法收养子女”三类征收对象。未来的社会抚养费征收对象应为“夫妻超过法律规定生育数量（即二孩之后的生育人口）”“夫妻违反法律规定的再生育时间（只包括二孩之后的再生育）”“有配偶者与他人生育”的违法生育者。理由是：其一，程序违法生育的人口并未多占用社会资源，例如，非法收养的子女、未婚生育的子女以及符合生育间隔但未得到审批而生育的子女等，这些本来就是已存在的社会资源占用者，并未加重政府的社会公共投入负担，对上述程序违法生育的当事人征收社会抚养费，不利于鼓励人口生育，不符合政策初衷。其二，上述三项实质违法生育行为，客观上造成了政府对社会公共资源的投入负担，向其征收社会抚养费来补偿社会公共投入，正当合理。其三，社会抚养费征收对象的减少既能有效限制政府的“征收权力”，又能规制统一的征收对象，减少规避征收、逃避征收行为。

（二）科学规划征收标准。立法的目的不仅在于保护公民的合法权利，还在于限制国家公权力。社会抚养费的征收是一项典型的对非国有财产的征收行为，社会抚养费虽不直接侵害生育权，但也应当符合财产权保障的要求，并接受比例原则、正当程序原则的控制。[9]特别是社会抚养费的征收标准，它直接与公民财产利益相关，所以应加以明确限制。全面开放二孩政策背景下，社会抚养费的征收标准应做到遵循如下原则：

一是平等负担原则。社会抚养费的课征群体为实质违法生育者，那么基于社会抚养费对社会公共投入的补偿特性，课征群体之间应当做到社会抚养费课征义务的平等负担。首先，不同地区在同一违法生育情形下，所采取的征收标准应当保持在同一水平。由此，可以设定社会抚养费的计征基数为征收当事人经常居住地的人均可支配收入。其次，同一地区的违法生育者应当平等对待，消除个体工商户、民营企业经营者等征收对象的“额外征收标准”。个体工商户、民营企业经营者等虽然不同于普通农村、城市居民的征收当事人，违法生育所多占用的社会资源并不能以职业或者身份来衡量，即职业、身份不应成为考量负担社会公共投入的因素。

二是比例原则。基于现有社会抚养费征收标准存在大量的自由裁量问题，征收社会抚养费时应当严格遵循比例原则，即目的性原则、最小侵害原则、均衡原则。第一，社会抚养费征收应当符合目的性原则。社会抚养费的征收目的是补偿超生者多占用的社会资源，所以在确定社会抚养费征收标准时，应当以征收当事人经常居住地的人均可支配收入为计征基数。这是因为，经常居住地是征收当事人的长期活动地，违法生育所增加的社会公共投入的区域一般与经常居住地重合，这也可以避免当事人规避地区征收标准、便利于征收主体征收；人均可支配收入代表着征收当事人所在地区的基本收入水平，这样既可以避免“天价超生费”，又可以避免征收主体对确认违法当事人实际收入、夫妻年总收入等收入内容的繁琐。第二，社会抚养费征收应当符合最小侵害原则。在以征收当事人经常居住地的人均可支配收入为计征基数的前提下，计征方法应以确定一定的数额为主、倍数累计计征为辅，即在违法生育一胎时采取确定一定的数额计征，违法生育二胎以上（包括二胎）采取倍数累计计征。确定一定的数额计征将征收资金的数额限制在一定范围内，有利于约束社会抚养费征收的自由裁量权对公民财产权的最小侵害；辅之同时适用倍数累计计征，对于同一征收当事人的连续违法生育行为、以及对收人较高的恶意超生者，能起到良好的控制效果。第三，社会抚养费征收应当符合均衡原则，即是否征收社会抚养费，应当考量违法生育者对社会公共投入是否有加重。

（三）确立资金的专款专用。社会抚养费是对不符合法律法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费，目的是对违法生育的公民给予必要限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。所以从环境权的维度来看，社会抚养费应该用于社会公共资源的再生。而社会抚养费作为调整生育权、财产权的制度，应该立足于计划生育事业，保证征收资金的专款专用，这样既有利于发挥社会抚养费补偿社会公共投入的作用，也有利于实现《人口与计划生育法》《社会抚养费征收管理办法》中以征收社会抚养费促进人口、经济、资源与环境协调发展的立法目的。

首先，社会抚养费应该建立专款账户，保证征收的社会抚养费及时入库。将社会抚养费设立专门账户，和一般财政性收入区别开来，有利于征收资金的审核和目的化使用。其次，明确社会抚养费的计划生育事业的专用性，专门用于妇女儿童的医疗卫生基金、贫困地区的教育基金以及失业人口的救助金，并结合地区实际情况，在各个使用范围内确定一定的份额。由于社会抚养费的补偿和受益的特性，社会资源的补偿主要集中在超生人口对生育保险、医疗卫生、失独家庭的补助、就业培训等计划生育事业。生育保险、医疗卫生、独生子女奖励、失独家庭的补助属于计划生育的内容，就业培训属于社会公共资源再生的前提，因此确定上述三方面专用内容，符合理论与实际。最后，计划生育、财政、物价、审计、监察等部门应当加强对社会抚养费征收管理工作的监督、检查。社会抚养费资金是保证计划生育事业的重要支柱，监督部门加强对监督内容、方式、程序的调整，能够有效保证资金的专款专用，对坐支、截留社会抚养费资金的现象应该予以严厉处罚，加强事前监督与事后监督的结合。

结语

作为一种中国特色社会主义法律制度，社会抚养费征收制度内生于中国社会，体现了我国社会主义初级阶段的国情。全面开放二孩政策是针对人口老龄化、劳动力缺失以及人均人口负担加重等人口问题而出台的，这充分反映了我国新时期的国情变化。在全面开放二孩背景下，以社会抚养费征收来稳定控制人口增长的同时，又要改善上述人口问题，因此社会抚养费征收制度将面临新的挑战。

注释：

①安徽、北京、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、湖南、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山东、四川、新疆、浙江、山西、青海

②福建、甘肃、广东、广西、海南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、山东、浙江、重庆、山西

③安徽、北京、甘肃、广西、贵州、海南、河北、湖南、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山西