创新财政资金使用支持供给侧结构性改革研究

张宏伟

(广东开放大学 广东·广州 510091）

财政资金作为影响经济产业发展的重要因素之一，近年来,财政收支水平不断提高，巨大的财政收支规模和财政资金无偿拨付的固有属性,使得一些用款单位和企业将其视为“唐僧肉”。因此,保障财政资金管理的透明性、安全性、有效性就成了关注的焦点和亟待完善的问题。

本文从市场化的财政资金股权投资实践情况为切入点，结合有关省市财政资金股权投资改革的试点经验，参照市场上既有的风险投资运作模式，特别是在当前的经济环境下，探索财政资金使用模式的创新发展之路，助力供给侧结构性改革。

一、财政资金使用的现状分析

财政资金支持产业发展主要通过各类专项资金支持，并采取无偿划拨等方式来实现。随着财税政策的不断发展，一些新的使用模式出现。对具有代表性的使用模式进行必要分析以便于更好地完善财政资金的使用。

（一）财政“专项资金”使用现状

财政“专项资金”的使用需通过“立项、申报、监管和绩效评价”等环节，专项资金有效支持了经济发展。专项资金的使用在取得成就的同时也存在以下几方面问题。

1.专项资金数量繁多，存在交叉重复设置问题。目前的财政专项资金数目众多，有部分专项资金是因事设项，缺乏整体规划、没有系统性和完整性。

2.专项资金支付进度缓慢，资金沉淀问题严重。据有关部门统计，专项资金2016年度支付进度为80%，其中还有相当一部分是年终突击转入财政专户的资金，大量财政结余资金躺在银行账户上，其中以产业专项资金结转结余最为严重。

3.项目立项缺乏科学论证，财政资金使用效益不高。资金预算编制过程中“先确定资金规模，再论证项目”现象还普遍存在，仍有项目申报单位抱着“重申请、轻建设”的态度申报财政资金。

4.财政资金支持范围广，难以形成“集中力量办大事”的成效。“撒胡椒面”式的扶持方式仍普遍存在，这种方式确实缓解了项目企业的燃眉之急，但过于分散的资金使用使得本应大力扶持的行业产业缺乏足够的财力支持。

5.绩效考核缺乏科学性。将财政专项资金拨付给项目建设单位后,部分专项资金管理方式相对落后，财政资金使用过程的不透明性，影响财政资金效益的发挥，存在廉政风险。

（二）江苏、广东开展财政资金“股权投资”的实践尝试

江苏省创新财政资金管理理念，研究探索财政资金支持企业发展的更有效方式，出台《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》，明确了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。省级财政拿出一部分资金，引导各市、县财政拿出一部分资金，组成区域发展扶持专项资金，并纳入公共财政考核体系。从试点的情况来看，财政资金的管理与运作，成效显著，提高了基层财政部门的责任意识和工作积极性，提高了财政资金扶持企业健康发展，促进了产业转型升级，达到了预期效果。

2013年以来，广东省按照“推进省财政经营性资金实施股权投资改革，扩大股权式投资比例”的工作安排，积极推进股权投资改革试点工作，制定实施意见，细化操作规程，择优选取受托管理机构,认真筛选试点项目，其中2013年选取试点项目17项，试点金额203.72亿元，2014年选取32项试点项目，试点金额218.74亿元，改革取得良好成效。

二、创新财政资金使用支持供给侧结构性改革发展的重要意义

（一）财政资金助力供给侧结构性改革的必然要求

2015年中央经济工作会议强调，“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。”财政政策和货币政策是影响宏观经济发展的两个重要工具，其中财政政策发挥效用的重要渠道就是财政资金的使用。通过财政资金的使用，有针对性地引导社会资本参与到区域经济扶持发展的行业和领域，为企业提供多方位的融资渠道，促进供给侧结构性改革的顺利实施。

（二）财政资金提高使用绩效的内在要求

规模巨大的财政规模和无偿拨付的使用属性,使得财政资金被一些单位和企业视为“唐僧肉”,财政资金使用过程中的安全、有效、透明就成为了目前财政资金使用中亟待完善的问题。财政部门在推动财政体制改革、深化部门预算管理等方面开展探索和实践,财政资金管理使用已取得长足的进步。但仍存在着运行成本高、重复安排项目、资金使用分散、管理弱化等问题，这些问题又迫使财政资金加快完善资金管理使用体系、改革资金现行的管理模式、调整专项资金安排使用以及完善财政专项资金绩效监督机制等举措来提高财政资金的使用绩效。

（三）引入市场化运作机制是财政资金改革的重要举措

引入市场化的运作机制，推进财政资金管理使用进行股权投资式改革，符合财税改革的大方向。从资金的使用绩效看，财政资金投入由“输血”式补贴，更多地转向“借血”式股权投资，利用市场机制推动和促进产业经济发展。从服务供给侧结构性改革来看，财政资金的股权投资改革，其引进了市场化的运作模式，通过吸引一部分社会资本，采用公司运营的管理体制机制，在一定程度上拓宽了企业的融资渠道，同时规避了过往财政资金使用过程中的高风险低收益。

三、创新财政资金使用方式支持供给侧结构性改革发展的建议

（一）创新财政资金管理的体制机制

创新财政资金管理体制机制主要从制度保障和运营保障两方面开展相关工作。

1.法律法规的制度保障。加快建立适应新经济常态下的财政资金管理要求的法规制度，在财政资金使用管理上引进市场化的运作机制，采用公司化的运作模式。基于上述客观事实，需要财政资金在进行股权投资试点之前就需要构建一套完整、科学的财政资金筹资、投资、运营以及绩效评估等的规章制度。

2.管理和运营机构保障。创新性的财政资金使用方式首先设立一个资金池，并委托银行进行第三方托管，资金池里既有财政资金也有社会资本。资金的管理机构由财政资金和社会资金共同组建基金管理公司，基金管理公司在治理机制、人才聘用、项目拓展等方面实行市场化运作，从而构建起“资本+智本”的管理和运营体制机制。

（二）创新设立产业引导基金

财政资金通过设立产业基金，并采用引导基金、母基金、子基金三级组织架构。政府出资一定的财政资金设立产业基金，然后成立引导基金并进行市场化募集，引导社会资本共同发起多支产业投资母基金，形成具有乘数效应的母基金群。母基金再通过发起设立若干重点扶持行业领域的相关子基金等方式，撬动社会投资，放大基金助力经济发展的功能。

财政资金的市场化运作模式具有以下几个特点。

1.引导基金由财政部门发起。引导基金不向母基金其他出资人承诺投资本金不受损失或承诺最低收益，引导基金也不要求具体投资回报。

2.母基金由引导基金、社会资本等共同发起。运用市场化方式募集资金，母基金由基金发起人委托基金管理机构进行管理，引导基金按照对母基金的出资比例依法参与管理，母基金通过设立子基金或直接投资等方式投资具体项目。

3.产业基金将重点推动创新创业、转型升级等“十三五”期间政府规划扶持发展的支柱产业以及战略新兴行业。产业基金遵循“政府引导、市场运作、分类管理、注重效益、防范风险”的原则。

（三）创新财政资金使用运作模式

创新财政资金使用的运作模式主要是吸纳和引导社会资本组建基金管理公司，借鉴风险投资企业的成功经验并加以改进，使之适应财政资金运用要求。

1.搭建资金池。将财政资金与社会风险资本进行有机融合，共同构建创新发展资金池。待投资项目实施股权退出之后，投资回报资金再滚动至该资金池用于新一轮的投资。

2.组建基金管理公司。资金池中的财政资金承担着扶持产业发展、引导社会风险资本的作用，具有低收益率的性质，社会风险资本具有高收益率的诉求，这两者共同组建基金管理公司实现了经济效益和社会效益双丰收。

3.构建投资项目库。设立基金信托公司项目评估部门，负责筛选出符合产业经济发展的投资项目，并形成项目资源库。资源库的建成有利于遴选投资项目，提高资金使用效率。

4.完善项目投资决策机制。设立投资项目管理部门，将基金的所有权和使用权分开，构建由财政资金代表、社会资本代表等组成的项目管理团队对项目库的项目进行筛选供决策参考。

5.健全监管机制。设立风险控制部门，强化对资金使用的监管，资金使用过程要合规合法，同时强化资金使用的绩效管理，做到资金使用与项目成效相匹配，确保将风险控制在与投资收益总体目标相适应的范围内。

四、结语

在供给侧结构性改革的大背景下，创新财政资金使用方式，助力经济发展是财政资金新时期迫切要解决的首要问题。本文探究财政资金采用市场化运作模式、搭建股份制引导基金的必要性和可行性，创新性地提出了组建基金管理公司，强化财政资金对社会资本的引导作用，按照风险投资企业的模式运营基金，构建“资本+智本”的管理体制和运营机制，鼓励社会资本投入到符合产业经济发展要求的领域和项目，变革原有财政资金使用的管理体制机制，强化资金使用的绩效和成效，科学合理选择股权退出方式。这些探究既是提高财政资金使用绩效的一种尝试也是财政资金服务供给侧结构性改革的一项重要举措。

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[2]温来成.规范政府引导基金发展——优化政府投资引导基金促进经济持续健康发展[J]，中国财政，2016（6）

[3]山东省人民政府，充分发挥政府引导基金作用 促进产业与资本融合发展[J]，中国财政，2016（6）