国外现代农地流转制度的特点与启示*

杨常伟，逯凯歆

(太原科技大学 马克思主义学院，山西 太原 030024)

世界各国都根据各自不同的社会制度、经济发展水平和本国的资源状况选择符合本国发展的农地制度。国家政权从宏观上甚至微观上对全国的农地进行严格管理、有效监督和必要调控。合理的土地流转制度有利于优化土地资源配置，能加快农地规模化、集约化的进程，激发和增强农业生产采用新技术的意愿和能力。梳理世界各国农地流转历程及成功经验，探究隐藏在其现代农业发展背后的农地制度一般性规律，学习借鉴国外农地流转经验，对更好地推进我国农村综合改革，构建中国本土化的农地流转制度，具有重要的借鉴价值。

一、国外典型国家现代农地流转的制度概述

农地制度是指在一定社会经济条件下，围绕土地关系问题所形成的各种社会经济制度的总和。而现代农地流转制度是在当代社会经济条件下，建立在农地制度基础上规范农地有关权能的转移而产生的各种经济制度的总和，我国的现代农地流转制度内容包括农村土地集体所有权制度、农村土地农户经营制度和农村土地国家管理制度。现代农地流转制度是国外农地流转的一种土地管理制度或政策工具，通过流动不断地优化配置农地生产要素，由分散经营向集中经营进行转变，提高农业经济效益，为实现农业现代化创造条件。

(一)农地流转的所有权制度

农地所有权是农地关系的基础，是农地所有制的法律体现。按照农地的设置，农地使用者依法享有占有权、使用权、收益权和处分权等各项权能；按农地的所有制性质分类，有农地国有制、农地私有制和农地公有制等基本形式。

农地私有制的所有制形式被国外大多数国家所采用，具体有自由农小农地私有制、大土地农地私有制、私营企业法人农地私有制等不同形式。以自由农小农地私有制为基础的家庭农场广泛存在于日本、荷兰、法国，而大多数资本主义国家广泛采用大土地农地私有制。现代资本主义国家的农地所有制的典型形式是农地私有制，但其所有制结构中又表现出以农地私有为主和以农地公有为主两种情况。现代资本主义国家中较为典型的是美国农地私有制，大部分土地被个人与私人企业所占有。

在采用以公有制为主的农地所有制国家中，土地所有制形式又分为全民所有制和集体所有制两种情况。社会主义国家都是以土地国家(政府)所有为主的全民所有制，全部或部分土地归国家所有，由国家行使所有权。土地的集体所有制较多地存在于社会主义国家，东欧剧变前的阿尔巴尼亚、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚等国家的大部分农地属于集体所有。农地由生活在该集体经济组织中所有成员共同拥有，通过集体开展生产、经营、管理等活动，以劳动为尺度进行收人分配。

(二)农地流转的经营权制度

从农地所有权与使用权的关系来看，既有农地的所有权与使用权完全统一，土地完全自有自耕；又有在经营自己所有农地外的同时，还租佃经营一部分农地；还有农地的所有权和使用权是完全分离的，土地完全租佃。从农地经营形式看，主要有大庄园、种植园、大规模的现代农场、家庭农场、集体化农场等形式[1]。

大规模的现代私营农场或牧场主要流行于美国和拉丁美洲，但家庭私营农场的分布则更为广泛，家庭农场起源于欧美，现已成为世界各发达国家和地区位居最主要地位的农地经营模式[2]。美国的农地流转制度建立在家庭农场制基础上，农村土地经营制度运行的主要载体是家庭农场。纵观国外家庭农场的创建与发展史，政府都是通过农地所有权与经营权的分离，为扩大家庭农场经营规模通常借助于变革农地租佃等形式。在世界农业发展历史进程中，美国主要采用以家庭农场为主的农地经营模式，通过短短二百余年发展，已使美国成为世界最发达农业国家的突出代表之一。美国99%农场为家庭农场，它们的产量占美国农业总产量的89%。家庭农场中的90%为小型家庭农场，占美国将近一半的农田[3]。拉丁美洲国家普遍采用大庄园这种土地流转经营模式，大庄园既是一个大地产，又是一个大农场。

英国将土地发展权归属国家，强调了国家对土地发展权行使的控制与限制。近代早期英国在土地交易的过程中逐渐明确了持地者的权利，而逐渐明确的权利又保障了持地者的权益。封建庄园主的农地所有制与农民的小土地占有制并存，所有权和占有权两个层次共存，成为英国农地制度的特殊性所表现出来的农地关系的传统性基本特征[1]。近代早期英国乡村主要存在3种土地保有形式，即自由持有保有制、公簿持有保有制和租赁持有保有制[4]。英国土地制度强调公权力属性，任何个人、企业、机构团体只能以某种方式持有土地或使用土地，土地流转需要土地所有者或开发者通过向政府交纳开发税实现。

(三)农地的国家管理权制度

农地国家管理权制度是指国家凭借行政、经济和法制等手段并通过其职能部门对农地开展的宏观调控与微观管理。世界各国都在对农地管理制度进行改革调整，在工业化不同阶段通过一系列的农地管理制度的适时调整来推进农业的现代化，实现农业现代化和工业现代化的融合协调发展。

由于世界各国政治、经济制度的不同，其农地管理制度模式也各不相同，都是相应地根据各自的资源禀赋状况、经济发展水平和农地制度形式进行不同的选择，调整管理机构设置和部门职能分工。发达资本主义国家的农地所有制是典型的农地私有制，无论是国家设置的农地管理机构还是部门职能分工都是以保护农地私有制为前提，采取分层次管理模式，分别管理各自地区范围所属的农地。美国于内政部内设土地管理局，直接管理联邦政府所有农地，并在全国设立派出机构开展联邦农地的指导、协调、规范等管理业务。澳大利亚结合农地在牧业、工业和城市发展中的不同用途，分别设立农地管理机构，对全国农地资源采取分类管理的模式。日本政府设立国土厅，国土厅下设土地局，统管城乡土地，行使统一垂直的土地管理职能。

二、国外典型国家农地流转的特点制度

世界各国都建立了比较健全的农地流转制度，各国根据各自的客观条件的变化进行农地制度改革。国外典型国家通过各具特色的农地流转制度改革，使土地资源得到优化配置。尽管改革过程存在细节的差异性和模式选择的多样性，但仍然可以从中发现一般的、带共性的农地流转特点。

(一)农地流转进程的阶段化

从国外典型国家农地流转的过程来看，农地流转制度在生产力发展的不同阶段具有不同的特点，农地制度改革呈现出阶段性。在工业化起步阶段、快速工业化阶段和工业化完成阶段的不同时期，农地流转进程阶段化与社会需求相统一。从利益结构固化来看，不同的社会关系有着不同的农地制度；从一个社会历史进程看，不同的阶段农地制度也在不断地发生着变化。

在农业生产发展的历史进程中，美国农地流转逐步实现了经营制度的阶段性创新发展。大致经历了不同经营规模的三个阶段：传统粗放型小规模家庭经营、过渡性集约型适度规模农场经营、专业化综合型大规模农场经营，由此实现了农业发展的现代化。二战以后，同处东亚工业化起步阶段的日本、韩国，通过农地改革运动相继废除土地地主所有制，开展农地重新分配并确权，建立了以自耕农为主体的农地私有制，提高了农民生产积极性，农业经济获得迅速恢复和发展，为东亚地区工业化建设奠定了基础。

(二)农地流转形式的多样化

农地流转制度的改革和创新，要根据各国的社会性质、政治经济、社会发展、人文历史、经营规模等具体情况与条件来确定。为促进土地流转与社会生产力发展的水平相适应，国外典型国家先后出台一系列农地流转制度改革政策，鼓励不同经营主体选择多种形式参与农地流转。

为适应社会生产力的发展，不同性质的国家根据其社会结构和经济发展水平，有不同的农地流转制度与之匹配，同样性质国家在农地流转制度的选择上也会有所不同。比如，诸多西欧国家，还有日本，由于农地资源严重稀缺，这些国家进入到较高程度的工业化之后，采用各种不同的财政政策手段，小规模经营的农户被迫把农地出售或出租给较大规模经营的农场。而处在小农经营的墨西哥、智利等拉美国家，农民阶层分化不明显，农村经济发展比较缓慢。这些国家比较彻底地废除了封建农地制度，巩固和加强了小农经营，降低了农民分化速度。

(三)农地流转使用权能的强化

在权利期限内，农地经营者依法对农地享有占有权、使用权，取得全部或部分农地收益的权利，农地使用制的产权制度和经营制度用法律规范农地使用权。使用权能能够强化农业生产者依法对农地享有占有权、使用权，促进农业中社会生产力与自然生产力的统一。

国外发达资本主义国家的农地绝大部分为私人或法人所有，大多数农地私有制的国家其所有权地位明显下降，而使用权地位进一步上升。在美国，一旦从法律上获得了明确产权保障的农地使用权，农场主也就拥有了土地的继承、抵押、租赁、转让等权利保障。日本自走上资本主义道路以来，在农地流转中对流入客体进行了严格限定。各级政府对农地流转中产权界定不断改进，限制使用权的流转，不断强化明晰农地使用权的产权界定。

(四)农地流转政府主体的主导性

从各国的土地产权制度发展历史来看，他们都维护国家作为土地产权的主体，有时甚至是将其作为唯一的主体。由于历史原因，尽管英国是一个土地私有制国家，可是从法律上言，全部的土地在名义上仍归英国国王(即国家)所有，英王是唯一的绝对的土地所有人。从高度发达的资本主义国家的现实国情来看，目前仍有不少保留有相当数量的国有土地，美国联邦政府和州政府拥有的土地占国土总面积的32%，日本国有的土地和地方公共团体所有的土地占国土总面积的23.7%[5]。

随着经济社会的改革发展，客观上农地流转不断出现新情况和新动向，实践中要求政府作为农地制度改革的主导性主体。美国的土地制度从小农制到租佃制再到大农场制的演化，适应了农业生产力发展的客观需要，释放和激活了现代农业生产的发展活力和增长潜力，政府主导的调控作用功不可没。美国政府颁布法律、制定政策，全方位地监管和引导农地流转健康发展，在农地流转进程中，美国政府一直扮演着一个不可或缺的角色[6]。

(五)农地流转生产主体的自主经营权

从国外典型国家农地流转制度演变历程看，国家重视农业生产者的农地自主经营权，保障现代农业较快发展。保证农业生产者拥有自主经营权，就能对农业生产者起到激励作用，使他们在这一过程中发挥积极的主观能动性。

日本政府不断完善农地流转制度，重视对农业新型经营主体的培育，发展农业适度规模经营。20世纪60年代初就颁布自立经营农户、农业生产法人制度，90年代实施认定农业者制度。明确农地流转生产主体的自主经营权，把控农地流转方向，确保农地经营规模，提高农地的利用率和农业竞争力。

(六)农地流转资源条件的优化配置

从农地流转制度的演进看，充分考虑农地质量、区位、环境功能差异，促进农地流转、优化配置农地资源是发展的趋势。合理有序的农地流转，促进农业资源的优化配置，加快农地规模化经营的进程。

世界各国人均占有农地的数量，差异明显。美国、加拿大、澳大利亚等国拥有丰富的农地资源，而日本、欧洲各国农地资源却高度稀缺。由于土地资源状况的不同，农地的经营模式、农业的耕作制度、农产品的生产结构等各具特色，农地制度的改革与创新也不同[1]。世界各国都根据各自不同的社会政治制度、生产力发展水平和农地资源状况选择了不同的农地流转模式，实现资源优化配置，促进农业规模经营和科技进步。

(七)农地流转组织体系的服务社会化

发达的农产品购销体系，完善的农业社会化服务体系，是现代农地流转制度中规模化经营不可缺少的管理体制与运行机制。美国的农业合作社通过分散经营模式和集中营销体制，构建了农村市场化机制的传送组织，化解了生产者、经营者和市场间的诸多矛盾，去除了小生产的经营风险。合作社为生产者提供的服务精准有效，生产者依靠合作社的服务为自己增加了收入，使日益复杂化和机械化的农业生产获得了必需的供应与服务。

农地流转规模化经营要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织，提高农业经营的组织化程度。日本农协的活动渗透到农民生活的方方面面，为促进农业规模经营发挥了重要作用。西班牙以不多的农业人口取得了良好的生产业绩，与该国较完备而富有效率的农业管理服务体系密不可分。西班牙农业农村的管理服务体系主要由政府农业行政管理机构、农业公共服务机构、农民自发组织三个部分构成，各涉农部门和组织机构之间职责清晰、分工明确、合作密切，有效地促进了农村经济社会的健康发展和城乡统筹与社会和谐。

三、国外典型国家农地流转制度对我国农地改革的启示

由于世界各国社会政治制度、经济发展程度、历史发展进路、农地资源禀赋的不同，各国的农地流转制度实现农地规模经营的演化进程及其适用形式各有不同。现阶段，我国普遍实行以家庭联产承包经营制，这种规模不均等的家庭经营严重制约着农业规模化与集约化生产，家庭承包制下农地流转模式的探索是转变这一发展问题的重要举措[7]。通过对不同国家各具特色的农地流转路径的研究，总结其实现农地规模经营的一般规律及特殊形式，借此给我国家庭承包制下农地流转制度的探索予以启迪。

(一)规模经营是我国农地流转路径的必然选择

和国外一些典型国家农地流转实现规模经营的农业经济发达国家相比，我国以家庭为单元的农地承包经营中农地经营规模过小、农业劳动生产率低下、农民组织化程度低等固有缺陷表现更为明显。我国农地流转制度建设中的制度选择和制度创新，就是要克服联产承包制中由于土地零散分割严重制约了土地的资源利用率、产出率和农业劳动生产率等弊端，加速农地流转实现规模经营，实现农地生产率和劳动生产率的共同提高。

首先，根据经济发展的需要，适时制定有利于农地规模经营的农地政策。不但要制定有利于保护农户承包权的政策，以满足农户农地经营权转让后的生活保障，加快我国农地经营权的流转；还要制定保护农地经营者权益的相关政策，以利于农地流转过程中各权利主体都能获益，实现共赢，从而促进农地规模化经营。

其次，要在尊重农户意愿的基础上，逐步推进农地流转实现规模经营。我国农地经营权流转，既要使那些没有意愿或没有能力经营农地的农户，自由流出农地经营权；更要让种地意愿强烈又具备规模经营能力的农户或组织可以自主流入农地，实现农地、劳动力、资本、技术等生产要素的优化组合。

最后，要围绕农业经营主体的培育，加快农地流转速度扩大经营规模。要通过培育农业经营主体来引导农地流转的方向和发展农地经营规模，对那些具有农业生产专业技术人员要在各方面给予支持，把其培育为新型农业经营主体。加紧探索大户或家庭农场等为受让主体的流转形式与管理机制，积极引导和扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

(二)建构健全的农地流转服务体系

借鉴国外农地流转发展规模经营的成功经验，培育土地流转市场，大力发展各类专业协会及合作经济组织，构建健全的农地流转服务体系。

一是培育土地流转市场，成立专门的土地流转管理机构，加强规范化管理和专业性服务。加快培育农村土地使用权流转的二级市场，依靠市场机制，依法规模经营。形成农地经营权流转市场的竞争机制和供求价格机制，保障农地自主经营主体可以获得相应的土地投资回报，实现规范有序的农地流转。

二是创新组织形式，提升农业的组织化程度。鼓励发展在自愿互利基础上形成专业合作经济组织，重视发展为农业生产提供综合服务的社区农民协会，探索发展各自资源汇集的股份合作形式。在政府引导下，成立一些农地流转的中介服务组织，解决流转双方的信息不对称性问题，降低土地流转的交易成本。

三是农地流转制度建设和实施需要金融制度改革与创新的支持。建立真正满足农地流转双方需求的有效的融资贷款机制，发展农地金融业务，解决农地经营者的资金缺口问题，推进农地流转，发展现代农业。

四是重视教育和职业培训，加快建设劳动力就业服务网络。充分利用社会教育培训资源，广泛开展多层次、多形式、多渠道的农技培训，提高农民的素质和技能。建设好农村劳动力转移就业信息网络，提供政策咨询、转移培训、就业指导、职业介绍等服务。

(三)完善农地流转的保障机制

国外典型国家农业社会化服务体制完善，各种外部制度环境与政策支持条件的不断优化与调整，是提升和保持农业生产规模和经济效益的关键。美国有完善的农地流转制度，这得益于政府在土地所有权、经营权及流转程序方面的多措并举，实践中联邦政府颁布相关辅助制度为实现农地流转提供法律基础[8]。完善我国农地流转的保障机制，借鉴国外土地流转过程中实施的各种保障制度，建立完善的农业保护政策体系，引导农地有序流转，加快现代农业发展。

首先，建立健全系统的农地流转法律制度体系。农地流转制度是在国家法律不断完善的过程中逐渐形成的，完备的农业土地相关法律充分体现了尊重土地资源，鼓励土地资源灵活运用。建立符合经济社会发展需要的农村土地法律制度体系，在经济发展中处理好农地所有权、承包权与经营权三者之间的制度建设关系，使新的土地法律制度适应不断变化的形势和经济发展的要求[9]。日本人均农地资源少，小农模式是日本的典型农业生产经营方式。日本政府部门通过行政、立法等方式，为本国农村土地流转业务的顺利开展创造了良好的政策、法律等外部环境，为鼓励农民开展以土地使用权、经营权为中心内容的土地租借和流转业务的开展提供了强有力的法律保障[10]。强化农地使用和保护的专项法律制度，建立科学的约束机制和管制制度为核心的农地流转法规、法律保障体系。

其次，建立农地流转后续保障机制。改革现行的农地社会保障制度，优先把失地农民纳入社会保障体系。设立农地经营权转让养老金，针对农村高龄人群试点推广“农民退休计划”。逐步淡化土地的保障功能，实现农地保障与社会保障联合架构，依托农地构建农村社会保障体系。

(四)探索因地制宜的农地流转模式

我国的农地制度改革与创新，要充分根据我国的历史文化传统、自然地理环境、生产力发展水平等基本国情来推进。应针对不同地区存在的不同情况，适时掌握农地资源结构变化状况，完善与创新我国农地经营模式。鼓励农民以多种联合、合作方式出让农地经营权，多渠道多形式满足适度规模经营主体的农地需求。根据区域发展和区域需求实际，细化功能，实行农地区域规划，通过土地流转优化农地资源配置。

土地托管模式是实现土地适度规模经营的有效途径之一。土地托管使技术、土地、劳动力等生产要素实现有效结合，降低了生产成本，提高了农业产出率。外出务工农民可以通过合作经济组织或流转服务组织托管承包土地，对托管的承包土地，合作经济组织或流转服务组织可以代为组织流转，合作组织与社员签订双赢的土地托管合同。明确托管土地农户的权益、托管组织的土地经营权和义务以及农户收益支付方式，托管组织获得托管土地增产、农业机械作业以及生产资料经营等收入，实现土地适度规模经营。

借鉴国外较为完善的农地流转制度，推动农地流转，实现规模经营，提高农地利用率，从而构建我国现代农业产业体系。