精准扶贫视角下湖南武陵山片区产业扶贫政策的探讨

2018-04-03欧志文

邵阳学院学报（社会科学版） 2018年3期

欧志文

(邵阳学院政法学院，湖南邵阳 422000)

实践证明产业扶贫已成为精准扶贫取得实效的必由之路。各地积极贯彻落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定，都高度重视产业扶贫，而在做法与措施上千差万别，其面临的问题也多种多样。为了了解产业扶贫政策的成效，我们课题组以城步、通道两县为例，对产业扶贫成效开展了一些调研活动，并且针对湖南武陵山片区产业精准扶贫实施中存在的一些问题进行了原因分析，进而提出一些政策建议，以利于实现新发展理念引领产业扶贫新常态，做到产业发展与脱贫攻坚齐头并进。

一、产业精准扶贫存在的问题

(一)产业扶持同质化严重，持续发展较难

一是产业结构过于单一。产业扶贫主要用于帮助有劳动能力的贫困家庭尽快脱贫致富。目前情况，湖南武陵山片区的产业结构比较单一化，导致了产业扶贫效益不佳。经营主体业主往往缺乏科学规划、缺少技术人才，在与市场对接方面不足，对产业市场行情信息跟踪不到位，造成一些经营主体业主盲目跟风投资产业项目，容易出现产品同质雷同。我们调研看出，基本上是政府主导产业扶贫工作。政府引导湖南武陵山片区的产业扶贫实施，政府引导有时也具有主观随意性，其倡导或推广的产业难免同质性明显。如我们调研的通道县，拥有2.05万亩茶叶面积，而处于湖南武陵山片区同一生态区域的有10多个县将茶叶纳入主导产业。事实上盲目大规模扩张同一产业，势必会造成该区域产业的同质竞争，肯定产生内耗，严重影响扶贫产业的可持续发展。

二是重第一产业轻第二、三产业。湖南武陵山片区贫困人口大部分坐落在山区，山石多耕地少，如果单纯依靠土地产出，很难实现脱贫致富目标。发展农业产业即使在产出量大、效益高的地方也难以达到贫困农民脱贫的目标。因此，必须开辟第二、第三产业途径才能实现产业脱贫，较为有效的途径是发展地方农产品加工业和地方文化旅游产业，其产业有较长的链条，能延伸发展上下游产业，能带动较多的农民就业，会推进湖南武陵山片区贫困人口的经济整体发展。

三是扶贫产业科技含量低。当前，湖南武陵山片区扶贫产业存在的问题是高科技产业少，新型产业更少，而传统产业太多。传统产业尽管能够一时让部分贫困人口脱贫，但传统产业也很容易被他人复制。故此，传统产业一旦被大量复制，势必造成市场饱和，导致产品价格降低、销售不畅甚至滞销等等问题，如湖南武陵山片区不少县市区发展脐橙或柑橘产业，销售难的问题前几年经常出现。另一方面，传统产业科技含量低，容易被复制，致使产业竞争激烈，一旦出现产品市场异常波动，农民增收无法实现，产业的发展难以持续。

(二)扶持产业链条短，经济效益不高

一是扶持产业链条短，产品附加值低。如湖南武陵山片区扶贫产业中籼稻深加工产业发展滞后，加工行业同质化竞争严重，大部分产品仅以粗加工的形式出售，产品单一，精细化程度低，一些附加值高的产品，如免淘洗米、营养强化米、胚芽米等，市场供应明显满足不了需求，远远不能满足人民日益增长的美好生活需求，加工企业技术水平和竞争力低，产业链条难以得到有效延伸。大部分扶贫产业只停留在初级产品粗加工，价格增长幅度低，因此产生的经济效益也十分有限。

二是扶持产业难以形成规模，难以发挥示范引领作用。湖南武陵山片区扶贫产业经营方式传统落后，自给自足的小农生产方式较为普遍。以大量分散经营为主的生产方式，其专业化、规模化、社会化、标准化程度还比较低，各环节耗费人工多，生产要素利用率低，经济效益差，不利于降低生产成本和经营风险。

三是部分产品与市场需求脱节，效益不高。扶持产业必须与社会市场需求对接，建立现代产、供、销有效的产业体系。从调研情况看，目前产业扶贫缺乏在市场研究、开发环节的投入，仅仅关注产品生产。或者对产品效益缺少把关，只重视生产数量。产品与市场处于不对称的脱节状态，即使生产获得了丰收，如果市场对接不好导致产品滞销，农民仍难获得较好的经济收益，甚至会亏本。如湖南武陵山片区部分贫困村提出发展金银花等林下中药材种植，而中药材市场波动性很大，若药材销售渠道不畅，势必影响产业扶贫的成效。

(三)扶贫产业集约化程度低，综合竞争力弱

一是产业品牌意识不强，市场认可度低。塑造品牌、强化品牌价值是推销扶贫产业产品的关键。在塑造扶贫产业品牌的过程中，要讲好品牌的故事，挖掘品牌的文化底蕴，这样产品生命力才强。目前，湖南武陵山片区区域扶贫产业中有品牌效应的很少，品牌影响力大都也是局限在本区域，产业的核心竞争力弱。由于资金短缺，难以打造扶贫产业农产品品牌。

二是产业园区建设滞后，产业集聚难以形成。产业园区更是武陵山贫困区发挥产业集群优势，拉动贫困区域经济社会发展的重要载体。产业园区公共服务设施建设是发展新型工业化的重要平台，要加快公共服务设施建设，全面提升产业园区的服务水平，增强产业园区的资本集聚和人才吸纳能力。目前，湖南武陵山片区贫困县由于资金不够、难以真正建立具有市场活力的农业产业化园区，扶贫产业化经营还是“单打独斗”的多，无法形成有规模效应的集散地。

三是扶贫产业适应力差，抗风险的能力弱。扶贫产业大都在农产品种植业与养殖业，农产品价格周期性波动是常态，尤其要关注处于自然灾害频发的边远山区的贫困乡镇，其发展受自然气候控制较强的农业产业，而农业遭受水灾、旱灾、风灾、雪灾等自然灾害的风险很大，若遇类似2017年7月的严重水灾，将会对许多地方的农业产业造成毁灭性灾害，会导致不少受灾农户返贫。而且我们的调研结果表明，很多农产品、水果一到丰年，就很容易出现“价贱伤农”的情况，同时，如水果、鲜蔬菜等不少的农产品不易长期贮藏，必须及时采摘和出售，否则就会烂掉变质。

(四)产业扶贫实行项目制管理，贫困群众参与度不高

一是产业扶贫项目安排管理与扶贫目标偏离。产业扶贫实施的第一步，是扶贫产业项目的精准安排，而目前产业扶贫项目的安排，是采取自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排模式。由于多种利益主体参与，导致项目的安排就难以精准，例如领导所抓的村庄自然成为扶贫资金安排的重点对象等，这样有些地方在产业扶贫项目安排过程中就相对失去了扶贫济困的机会。同时项目管理制是指政府运作的一种特定形式，以事本主义为核心的项目制容易造成产业扶贫条块化、碎片化。事本主义注重的是以事为中心的理念，执行的主要特点是追求“短、平、快”，其功利性强，而没有考虑对产业发展的后续事宜进行有效的扶持，容易导致产业发展有始无终，产业扶贫丧失可持续性。但是产业发展是一项持续时间长，需要投入较为密集的资金、技术等资本的活动。打造一种产业品牌不是短时间内能完成的，而要长期的积累。故此，项目管理制以追求短、平、快为目标的事本主义，容易导致产业扶贫的成效达不到预期目标，为此，贫困群众参与项目脱贫的积极性不高。

二是在产业项目选择上，一般由当地政府、企业、专家决定的较多，而由当地贫困群众、市场、地方资源特色决定的较少，致使贫困人口参与的热情不高。

三是政府业绩导向的“要我脱贫”导致贫困群众参与度不高。扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。扶贫以业绩为导向，层层目标分解，并将扶贫工作任务的完成状况与扶贫干部的奖惩升迁挂钩，这凸显了政府扶贫治理下的“要我脱贫”。其实精准扶贫治理的主体不仅仅是各级政府，关键是贫困群众，而部分贫困群众主要体现为脱贫意识缺失、信心不足，“等”“靠”“要”思想严重，脱贫内生动力不足，参与度不高。

(五)扶贫产业发展与贫困群众增收关联度低，贫困群众参与积极性不高。

一是产业发展与农民联系不紧密，贫困群众的收益不高。尽管产业扶贫取得了较大的成就，但是农民依靠产业脱贫致富的情况不普遍，主要原因在于扶贫产业发展与贫困农民的联系不紧密。在产业扶贫中，有些产业没有征求过当地大多数贫困农民的意愿，贫困农民在产业发展兴趣方面也存在较大差异，关键是政府部门宣传、指导、服务工作不细致到位，导致贫困农民对产业信息的了解不够。因此，湖南武陵山片区贫困农民的增收，与扶贫产业之间没有太大比例的因果关系。

二是片面强调扶贫产业的规模化产业化，限制了贫困群众参与其中。实施产业精准扶贫过程中，国家倡导产业的规模化发展，而广大贫困群众因资金短缺被拒之门外，导致国家产业扶贫资金大都被一些大型龙头企业获得。如果企业与贫困农民的利益分配制度设计不科学，产业扶贫就会偏离扶贫目标，不能促进贫困户增收，有可能形成“穷帮富”的奇特现象，出现产业与扶贫脱节状态，反而挫伤贫困农民主体脱贫致富的积极性。

三是政府强制推进的产业扶贫项目，难以激发贫困群众的脱贫积极性。当前，一些产业扶贫项目主要依靠政府投资引导推进，有些地方单纯为扶贫项目而扶贫，有的地方甚至为了套取国家产业扶贫引导资金，一些产业扶贫项目是盲目申请的，这些项目大都不适宜当地产业发展或者效益低下，当然得不到大部分贫困农民的支持，致使贫困农民参与这些产业扶贫项目的积极性不高，甚至还会引发贫困农民的消极抵触，最后使扶贫项目的实施脱离贫困群众。这样即使扶贫项目完成验收，扶贫产业也结束了，贫困群众仍然贫困，没有实现脱贫致富。

二、加快推进产业精准扶贫的对策建议

坚持以市场为导向培育地方特色产业。立足区位优势，依托资源禀赋，大力发展地方特色产业，将资源优势转化为产业优势，实现产业转型升级和经济可持续增长的关键是要以市场为导向。湖南武陵山片区地域辽阔，要把特有的区位环境资源、文化旅游资源、历史名城名村等资源优势转化为经济优势。当然，发展湖南武陵山片区的地方特色产业必须遵循市场规律，培育“自生能力”，这样才具有可持续的市场竞争优势，才会具有持续的产业发展。

(一)完善产业规划，引导产业发展

一是完善产业扶贫规划设计。进行产业扶贫全面规划，是脱贫致富的基础。在推进产业扶贫中结合科技扶贫、绿色扶贫，确保“青山绿水”与扶贫脱贫效果并存。一方面，要统筹规划扶贫产业结构，全盘考虑当地资源、技术、市场、人才等特色因素；创新产业扶贫发展新思路，湖南武陵山片区贫困县“十三五”经济发展的总体规划中均把产业扶贫放在总规划的重要位置；与县域优势产业总体发展规划相结合，科学规划扶贫产业，大力引进外来资金发展扶贫产业，重点发展一批第二、三产业企业。另一方面，立足当前、展望未来，同时要做到扶贫产业的产、供、销一起规划，融合第一、二、三产业一起发展，引导核心竞争力强的扶贫产业快速发展。如通道县产业规划中强化旅游主导地位，走“农业为旅游兴、工业为旅游活、商贸为旅游旺、服务为旅游强”的产业融合发展之路，文化旅游与现代农业、生态工业、现代服务业相互促进、共赢共生，成为湖南湘西南地区产业融合发展的典范。创建旅游扶贫示范县，让贫困村产业发展有路径，贫困户产业发展有方向，形成可复制和推广的以旅游扶贫为主、多种扶贫模式并存的精准脱贫之路。

二是完善产业扶贫政策引导措施。在考察扶贫产业发展时，不要只考虑现有优势、主导产业，而要把注意力放在当地以后有资源优势、有市场潜力的产业上，注重考虑开发新产品、开拓新市场、吸引新消费群体。政府职能部门要引导贫困群众积极参与到当地扶贫产业中来。

三是推进金融产品创新。金融机构要结合湖南武陵山片区区域产业扶贫要求，重点支持扶贫产业化程度高的龙头企业发展。创新金融产品，针对湖南武陵山片区扶贫产业企业特点，实现产业政策、扶贫政策和信贷政策无缝对接，积极推进金融产品和服务方式创新，在精准扶贫的基础上最大限度地解决贫困户参与产业发展和获得金融产品等方面存在的问题，引导产业扶贫发展。

四是成立贫困地区产业投资基金。在推进发展地方特色产业脱贫方面，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出“引导中央企业、民营企业分别设立贫困地区产业投资基金，采取市场化运作方式，主要用于吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等”，以弥补贫困地区产业的发展资金不足。

(二)瞄准地方特色，打造品牌产业

一是瞄准地方特色产业，采取精细化发展。一方面，要根据湖南武陵山片区当地的资源优势，瞄准好扶贫产业，不跟风，也不盲目追求产业规模，在产品上适应市场的多样化需求。地方政府要分门别类、选择重点引导，推广什么优良品种、建设哪些品牌等提供政策引导、政策支持。另一方面，精准识别贫困户，摸清楚贫困户的产业发展意愿，产业扶贫要积极向精细化发展，追求实效，直接提高产业扶贫的针对性，真正做到贫困地区产业扶贫带贫减贫。

二是重视打造品牌产业。在当地经济组织的基础上打造地方农产品品牌，注重对农产品品牌产品的生产、质量标准化进行全方位的信息技术服务指导，积极引导地方特色农产品(如有机蔬菜、绿色食品等)基地建设。地方政府要出台政策支持产业品牌培育创建。引导农产品企业和农民专业合作社建立品牌产品销售渠道，从产品的独特性、产品的产地、产品的技术含量、产品的加工工艺等几方面进行产品定位，通过分析目标市场和目标客户，发展品牌旗舰店、加盟店和品牌专用柜台，特别要加大创建和保护地方地理标志性的公共品牌，建议各级电视、报纸、网络等主流媒体大力宣传地方农产品品牌，开辟品牌产品媒体宣传专栏，并积极争取在国家级电台、国家级网站等全国性媒体宣传、推荐湖南武陵山片区县域的地方特色品牌。尤其要着力将移动互联网、物联网、大数据信息分析与经营主体深度融合，让经营主体业主在项目选择上做到人无我有、人有我精的差异化、特色化发展，规避产业雷同，不因项目选择不当而陷入困境，降低投资产业项目的风险。

三是培育龙头企业，打造扶贫产业基地。要围绕地方特色支柱产业和品牌农产品，发展能带动贫困群众脱贫的主导产业，以培育特色龙头企业、农产品产业带和产品销售市场体系为依托，着力培育农产品加工龙头企业，同时增强特色产业基地与特色龙头企业的扶贫责任感。在产业扶贫带贫减贫方面探索出好经验、好做法、好机制。

(三)防范产业风险，确保稳定收益

一是建立农业保险保障机制。指导湖南武陵山片区贫困群众或新型农业经营主体制订防范自然灾害应急预案，降低因灾损失；做好雨、雪、风暴等气象预警工作，便于提前防范自然灾害，最大限度降低因灾造成的损失；指导贫困群众利用保险保障途径抵御自然灾害、规避农业生产风险，一旦灾情发生，通过补偿，保证受灾农民能够尽快恢复生产。

二是设立地方产业发展专项资金。通过规划引导、产业依托、科技支撑，着力引导地方特色产业发展。设立地方特色产业发展专项支持资金，挖掘湖南武陵山片区资源优势，以地方龙头企业与农民专业合作社等经济组织为核心，以贫困群众脱贫增收为目的，引导地方产业扶贫的发展方向。地方财政或金融部门牵头，筹集一定的产业发展资金，吸引社会资本参与，成立地方产业扶贫发展基金，创新农业产业扶贫融资模式，同时积极开办农业产业的小额贷款业务，为贫困户发展产业提供资金服务，重点支持市场前景广阔、经济效益好、创造就业机会多的产业，促进产业扶贫向纵深发展。

三是推进产业规避风险的信息化建设。利用现代新媒体推进信息化融入产业经营的全过程之中，促进扶贫产业规避风险。建立相应的新型农业经营主体规模扩张风险防范预警机制。如省、市、县利用已报备的新型农业经营主体，按种、养、加、销等类别定期公布经营主体生产的品种、规模、销售、区域分布等相关信息，让广大经营主体业主及时了解掌握同类主体的生产经营、市场行情动态情况，让经营业主在扩大生产规模时减少盲目性，不在于做多大，但是要走得更远，不因扩大生产规模不当而陷入资金困境，规避投资风险。

(四)搭建产业扶贫与贫困户脱贫致富的联动机制

一是贫困地区特色产业扶贫要精准到户。判断产业扶贫是否精准？关键看该产业的经济效益是否真正惠及贫困户，即要解决好“怎么扶”贫困户的问题。因此，产业扶贫要精准靶向贫困人口的“穷根”，即精准而可持续地帮助贫困群众在产业引导、产业项目扶持、民政帮扶等方面的困难，建立精准到户的机制。如城步县近年来依靠龙头企业(如天元农业、南山牧业等)，使8千余名贫困人口明显增收，走向脱贫之路；通道县把产业发展作为脱贫攻坚的核心任务，重点推进四类帮扶模式，建立贫困户与龙头企业、专业合作组织、家庭农场、种养大户的利益联结机制，带动贫困户参与产业建设，有助于贫困户实现增收脱贫。

二是促进扶贫产业链纵向延伸。产业扶贫的重中之重，即发展产业扶贫项目的落脚点，应该是群众收益，因此二者联结分享形成机制。对于湖南武陵山片区而言，加快贫困地区三次产业融合发展，着力培育和发展有机绿色食品产业、新兴产业和旅游文化产业等，构建贫困人口参与度高和增收致富持续能力强的产业扶贫体系，让贫困人口更多分享产业增值收益。如运用“公司+合作社+贫困农户”的经营合作模式，通道县盛峰油业有限公司通过“公司+基地+合作社+贫困农户”的运营方式带动合作社、农户发展茶油种植加工业，2016年扶贫对象通过土地和劳力入股增收38万元。可以引进发达地区大型农产品加工企业、大型商品流通企业等到贫困地区拓展业务，实现与湖南武陵山片区的产业扶贫精准对接，建立产业原料供应基地等。还可以进行产品深加工纵向延伸扶贫产业链，带动贫困群众脱困。

三是帮扶贫困户建立农产品直销城市社区通道。由地方政府牵头协调城管、交通、农业、卫生等相关部门建立农产品直销通道，让贫困乡村产品能够直接面向大中城市或社区，从而降低产品的成本，提高了利润，最终提高贫困户的收益。

四是要大力扶持农村发展电子商务。地方政府牵头协调工商部门、工业和信息化部门、商务部门等，精心指导龙头企业和农民专业合作社等经济组织建立电子商务平台，实行财政激励补贴，引导和服务农产品质量认证，吸引、鼓励社会力量创建农产品电子交易平台，发展“互联网+农业”的销售订购模式，拓宽农产品销售渠道。如城步县通过“电子商务+精准扶贫模式”，2016年农副产品交易额突破4亿元。其具体做法是通过电商真正实现脱贫，建立国家电子商务进农村综合示范县，发展了2个本地电商平台、15家电商企业，建成了1家县级电商务服务中心、3家乡镇电商服务中心、145个村级电商服务站，建成县电商产业孵化园和电商产业基地。

(五)构建多元协同的产业扶贫机制，调动贫困群众脱贫的积极性

一是实行精准扶贫目标管理和考评制度。我国要在2020年全面建成小康社会，全面消除贫困，为了更好地实现这个大目标，举国上下开展一场扶贫脱贫攻坚战，帮扶成效如何？肯定要进行考评。

首先，建立产业扶贫项目评价体系，严格规范产业扶贫项目的申请、审批、考核、验收与监督等程序。可以采取引进第三方机构评估产业扶贫项目的机制，堵住地方党政领导依托产业扶贫项目而谋求权力寻租的渠道，通过以奖代补等激励措施提高地方政府参与扶贫治理的积极性。

其次，依托龙头企业来推进产业扶贫项目的实施。依靠做大做强龙头企业，带动产业发展的途径来推进产业扶贫项目实施。对龙头企业基地建设、良种推广、品牌建设、市场开发等，地方各级政府要提供政策支持，从政策引导、项目申报、税收优惠、融资优惠等方面建立配套扶持机制。因为企业较之机关职能部门和科研机构对市场把握、产业发展准确得多，对经济发展的贡献也直接得多，推进产业扶贫效果应该好得多。因此，可以引导一批经济实力雄厚，管理经验丰富，拥有一定社会责任感的企业组织参与产业扶贫，真正发挥好以强带弱的作用，从而切实做到产业扶持到户。如通道县溪口镇农旅结合产业扶贫示范基地将贫困户与基地、企业及超市结成利益共同体。

二是构建多元协同的扶贫治理机制。精准扶贫治理不单是政府的事，而是涉及多层次、多方面治理主体的协调互动，可以大力吸引社会力量和民间力量加入到产业扶贫的投入中来，如组织第三方专业机构帮助开展精准识别农村贫困户工作、对扶贫项目进行常规考核和评估等，以社会舆论导向促进公益与慈善资金注入湖南武陵山片区贫困地区进行帮弱助学等。

三是建立贫困人口动态监测与救助机制。贫困人口产生的多维性与动态性决定有必要建立贫困人口动态帮扶机制，大数据时代信息数据互通与共享尤为重要。通过整合扶贫部门、民政、社保及农业人口的相关数据，对湖南武陵山片区贫困地区贫困人口进行动态监测，社会救助与产业扶贫双管齐下，最终全面消除贫困。

总之，根据精准扶贫的要求，贫困地区依托自身资源优势推进特色产业扶贫时，要始终瞄准贫困户，调动贫困人口的积极性，确保贫困户长期受益。因此，产业扶贫首先要考虑到贫困人口的参与度、参与方式和收益形式，要因地制宜，尊重贫困群众意愿，精选产业扶贫发展项目。在此基础上，再请专家、专业人士进行研讨、规划和论证，科学合理地布局扶贫项目，加大资金投入力度，提高资金配置效率，真正实现“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局，建立由多部门多力量参与的扶贫协同治理机制，构建长效的产业扶贫机制，从而提高贫困群众的参与度和脱贫成功率，提升产业扶贫的实效性，努力朝着“全面建成小康”的目标迈进。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL]．(2015-12-07)[2017-12-10].http：//news．xinhuanet．com．

[2]白丽，赵邦宏.产业化扶贫模式选择与利益联结机制研究[J]．河北学刊，2015，35(4)：158-162.

[3]向抚，杜芳林.县域产业精准扶贫存在的问题与对策探讨[J]．作物研究，2016，30(7)：869-874.

[4]朱晓云，饶嘉，万志刚．推进产业造血扶贫拓宽农民致富路——湖南省产业扶贫调研报告[J]．中国财政，2014，(3)：53-55.

[5]郭煦．产业扶贫：精准扶贫的核心动力[J]．小康，2015，(23)：70-73.

[6]李勤．找对“精准扶贫”的切入点[J]．中国农村金融，2015，(11)：62-64.

[7]郭景福，赵奥．民族地区如何推进特色产业扶贫[N].中国民族报，2017-04-14.

[8]李丹，李鹏．对民族地区精准扶贫的几点思考[N].四川日报，2017-04-21.

[9]覃业飞，杜芳林.石门县产业精准扶贫面临的问题与对策[J]．作物研究，2016，30(7)：875-878.

[10]黄渊基.少数民族地区旅游扶贫的实践探索及经验启示[J].邵阳学院(社会科学版)，2018,17(2)：5-13.

[11]文军，李星群，覃峭.贫困地区生态文明村建设与旅游扶贫的联动开发[J].商业时代，2007，(9)：100-102.