政治生态与协商民主的耦合关系及其效应

孙 照 红

(北京市社会科学院 科学社会主义研究所，北京 100101)

耦合关系是指两个或两个以上系统(或要素)相互作用、相互影响的关系。政治生态和协商民主是两个既相对独立又互相融合的系统，它们之间既有作用又有反作用。政治生态是协商民主的“催产剂”和“助长素”，协商民主是民主治理、协商治理政治生态的一种民主形式和治理机制，二者相融相生、共促发展。

一、政治生态之于协商民主：政治基础和生态条件

政治生态一词是由政治+生态共同构成的，政治生态不仅是“政治”问题，还包括政治的“生态”问题，如文化环境、制度环境、社会环境等，生态环境是协商民主得以产生和发展的政治基础和生态条件。

(一)政治生态是协商民主的“催产剂”

选举民主所致的政治生态问题和危机催生了协商民主理论。政治生态“实际上是政治系统运行散发出来的信息和导向，它对人们去追求什么有强烈的引导作用”[1]。现代社会治理和国家治理需要以投票为核心的选举民主，选出具有专门知识的专家和精英来处理复杂的公共事务。但是，选民手中的选票并不一定是理性选择、慎重思考后庄严投出的，特别是在阶层分化、利益多元的现代政治生态条件下，任何一张选票都可能带有自私、偏见、随意的成分。投票“实际上只是简单地聚合选民的利益倾向，或者说偏好，投票的结果无法保证能够满足公共利益”[2]。选举民主容易产生官僚政治、寡头政治等危险，造成多数人的暴政、政治理性缺失、公共利益受损和政治冷漠等问题。这些问题呼唤产生一种能够引导公民广泛、持续、深入、理性参与的民主形式，协商民主应运而生。“协商民主理论是在政治学家针对代议制民主政治体制在当代发展过程中的局限，对民主本质进行了深入反思的结果，是对自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等之倾向的一种修正，是民主理论在当代的新发展。”[3]可见，协商民主的产生，是对选举民主导致的政治生态问题的一种反思和修正，目的是防范选举民主的风险，弥补选举民主的缺陷，化解选举民主带来的政治生态问题和危机。

中国不可避免地存在因选举民主固有的缺陷和不足所带来的政治生态问题，而且，中国是世界上最大的发展中国家，中国的选举民主更容易受到地区发展不平衡、人口素质参差不齐等因素的影响而产生各种各样更为复杂的问题。另外，中国几千年封建社会培植的臣民文化导致公民民主意识羸弱和民众政治参与主动性缺失，一些选举活动特别是基层选举，常常需要在政党引导、行政强制甚至物质刺激的配合下才能进行。也就是说，中国更需要协商民主来修正和弥补选举民主的缺陷和不足。特别是改革开放以来，市场经济的快速发展以及与之相关的社会变革和转型、社会结构的不断分化、社会矛盾和冲突的多样化、人们生活方式和价值观念的多元化、各种经济组织和社会组织的不断涌现、科技和信息技术的迅猛发展等，都对民主政治发展提出更高的要求，单纯的选举民主显然不能满足这些要求。于是，各级党委和政府或在“问题倒逼机制”下被动地进行协商民主的试验，或主动地探索能够更好地满足上述各种需求的民主形式和治理机制，或在群众探索出的自治形式基础上进行经验总结和理论提升。无论是主动探索还是被动适应，都是对改革开放以来我国政治生态和社会转型的一种回应，协商民主的产生恰逢其时。

政治生态现状要求民主治理和协商治理。我国政治生态确实存在一些不尽人意之处。有部分党员干部存在官僚主义和形式主义问题，工作浮在面上，搞形象工程；有的宗旨观念不强，服务意识淡薄，不关心群众冷暖，不体恤群众疾苦；有的部门及其工作人员“门难进、脸难看、事难办”；有的搞家长制和一言堂，挫伤群众政治参与的积极性，等等。因此，“要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。”[4]226创新治理方式，发展协商民主就是跳出“塔西佗陷阱”，增强公众对党和政府的信任和支持，改善党群干群关系，调动起社会公众参与社会治理的积极性和主动性。

(二)政治生态是协商民主的“助长素”

政治生态不仅是协商民主的催生因素，还是协商民主的“助长素”，能够为协商民主的成长和发展创造生态条件。“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。”[5]

首先是历史文化条件。中国具有丰富的“协商”文化资源和价值基础，中国历史上倡导的“天下为公”“中庸之道”“和而不同”“民本”以及马克思主义政党学说和统一战线学说等都为协商民主在中国的产生和成长奠定了政治文化基础。早在新民主主义革命时期，在民族危亡的政治生态危机面前，中国共产党就与其他党派团体和党外人士合作、协商，奠定了政党协商的基础；中国共产党在陕甘宁边区推行的“三三制”政权，其实质就是协商民主的一种实践形式；解放战争后期，中国共产党在考虑建国大计时又创造性地提出了协商建国的理念，并在第一届中国人民政治协商会议上成功地确立了协商建国的原则；新中国成立后，中国共产党成功地将人民代表大会制度与人民政治协商制度有机结合，实行了选举和协商相结合的政治体制，并一直延续至今。

其次是政治制度条件。与西方国家不同，我国的协商民主是中国社会主义政治制度体系的重要组成部分。早在1987年，中国共产党就在十三大报告中提出了“建立社会协商对话制度”的任务，并把社会协商对话作为正确认识、处理和协调各种不同社会矛盾和利益冲突的一种制度，提出“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”[6]43。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确把我国事实上存在多年的选举民主和协商民主相结合的政治实践写到中央文件之中：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[7]260党的十八大报告从顶层设计的高度提出了“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[8]21的任务。在此基础上，十八届三中全会进一步提出了“协商民主体系”的概念，2015年初中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》勾勒了由7条协商渠道共同构成的协商民主体系。随后，中央办公厅紧锣密鼓地出台了各项专门的实施意见，包括2015年6月出台的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，7月发布的《关于加强城乡社区协商的意见》，12月发布的《关于加强政党协商的实施意见》等。这些顶层设计和制度安排，为协商民主摆脱自发、无序、随意、零敲碎打的局面，提供了制度保障。

再次是组织条件。在中国政治生态链中，中国共产党处于核心地位。中国共产党能够把不同政党、不同民族、不同宗教信仰、不同界别、不同阶层调动和组织起来并为他们的政治参与、利益诉求提供有组织的合法渠道。中国共产党从中央到地方再到基层的三级组织体系保证了党对内部成员的强大控制力。近年来中国共产党强调的服务型党组织建设更为协商民主尤其是基层协商的发展提供了良好的组织条件。党的十九大报告提出，基层党组织要担负好“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”[9]65的职责。基层党组织不再事无巨细地包揽一切，而更多的是引导、组织和服务。没有基层党建的引领和基层服务型党组织的保障，基层协商民主就会失去政治方向和组织资源，也不会创造蓬勃发展的奇迹。

最后是群众条件。一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线是党在长期的革命、建设和改革实践中总结出来的重要法宝，是党的根本工作路线。同时，群众路线还是一个有关民主管理和民主决策的方法问题，是我国实行协商民主必须坚持的基本立场。“一切为了群众”是协商民主的出发点和落脚点，无论协商什么、与谁协商、怎样协商，都是为了实现群众利益的最大化；“从群众中来，到群众中去”，即公共政策建立在深入基层、深入群众进行调研的基础上，并最终运用到维护群众利益的实践中。因此，群众路线是协商民主的灵魂，它不仅能够从价值和理念的高度为协商民主提供根本原则和方向引领，而且确定了协商的主体、内容和方法，民主恳谈、居民议事会、社区论坛、村民代表会议等形式，使群众路线以制度化的形式稳定下来。

二、协商民主之于政治生态：民主形式和治理机制

政治生态治理是一个复杂的系统工程，强调的是治理主体的多元和互动、治理手段的多样和协调、治理方式的科学和民主、治理目标的公共性和人民性。“协商民主指的是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等形式，形成合法决策的民主形式。”[2]协商民主本身具有多元性、协同性、公共性等特征，能够为政治生态治理积累能量和资源，是政治生态治理必需的民主形式。

多元治理。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[9]49是十九大确定的我国社会治理的基本角色和功能定位。党和政府是政治生态治理的领导者、推动者和组织者，但是，政治生态治理不是党和政府的单打独斗或包揽一切，它需要调动社会组织、普通群众等社会力量积极参与。协商民主能够激发社会活力，畅通民意表达的渠道，构建多元主体平等参与的平台，创造多元主体平等参与的机会，完善多元主体平等参与的机制，进而为政治生态治理聚集力量。

协同治理。政治生态治理不仅需要多元主体的参与，还需要多元主体之间的协同与互动。“协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。”[10]25一方面，协商民主强调政治力量和社会力量之间的合作共治，基层党和政府通过引领政治方向、制定公共政策、提供公共服务等方式发挥“掌舵”作用，同时要尊重、信任、理解、平等对待多元的社会力量，引导公众在政治生态治理中贡献自己的力量。另一方面，协商民主重视社会力量之间的配合和合作，通过激发社会活力，形成多元主体之间协同合作的网络关系，使人们劲往一处使、心往一处想、智往一处谋，保障社会的有序参与和高质量参与。

民主治理。政治生态治理的一个重要内容就是“伪民主”“伪民生”现象，一些基层党组织、基层政府从自身意愿出发，想当然地为民作主，结果是花了钱费了力群众却不买账。协商民主不是居高临下地对社会发号施令，不是凭借权力强制摊派，也不是滥用权威，而是以民主的方式、协商的方式、说服的方式引导、鼓励公民有序地参与公共事务的治理。

公共治理。政治生态治理聚焦于公共权力问题、公平公正问题、民主民生问题等，最终落脚于增进人民福祉、促进社会和谐。换句话说，无论是治理内容还是治理目标，政治生态治理都具有明显的公共性。协商民主是在承认参与主体不同利益倾向、不同价值观念、不同政治偏好的前提下进行的，但“协商民主调查的要点在于它允许公民参与到理性协商中，在有争议的道德、政治或种族问题上找到共同点”[11]13。协商过程中所有的价值偏好和利益差异不能以追求狭隘的个人利益为目的，其最终目标必须寻求“利益交集”，找到最大“公约数”，促成公共议题和共识的达成。协商民主的公共性来源于两个至关重要的因素，一是平等，每个利益相关者，即使是弱势群体，都具有平等的参与机会、平等的发言权，其观点被平等地受到重视和认真考虑；二是公开，保证相关信息公开透明，特别是党务政务信息，保障协商主体的知情权，这是开展对话和协商、促进科学民主决策的基础和前提。

三、协商民主的政治生态治理效应

政治生态是党风、政风和社会风气的综合。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》用“五个有利于”概括了加强协商民主建设的重要意义：“有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”[12]292简言之，协商民主有利于改善党的领导方式、改进政府决策方式和群众参与方式，从而有效改善党风、政风和社会风气，净化和优化政治生态。

(一)协商民主能够改善党的领导方式

协商民主是实现党的领导的重要方式，通过协商民主，引导广大群众广泛、持续、深入参与协商，使党的主张转化为广大群众的共识，使群众自觉接受和坚持党的领导；通过协商民主，倾听群众的声音，并把群众的意见和建议集中起来，形成科学决策；通过协商民主，维护群众的主体地位和创新精神，尊重群众多样化的利益诉求，帮助群众解决实际困难，从而在群众中巩固执政基础，真正实现党的领导。

协商民主主要是倾听民声、汇聚民意、集中民智的过程。党员干部在深入群众、深入基层的过程中要增强群众意识、服务意识和民主意识，克服脱离群众、简单粗暴、官僚主义等作风，特别是在了解群众利益需求、帮助群众解决实际问题的过程中，党员干部要改变眼高手低、工作浮躁、形式主义等不良风气和习惯，养成从实际出发、求真务实、调查研究的工作作风，从而真正贯彻执行党的群众路线，从根本上改善党群干群关系。

协商民主能够规范权力运行，因为协商民主是在承认群众是公权力主体和来源之前提下，保障群众的民主监督权利，创造群众民主监督的条件的过程。协商民主有利于促进党务政务公开，拓宽群众监督党的领导干部的渠道，提高党和政府工作透明度，防止权力变质和干部蜕变。

(二)协商民主能够改进政府决策方式

协商民主能够改变政府决策方式，促进决策的科学化、民主化。协商民主能够使政府决策方式从封闭的“象牙塔”式决策走向开放式共商共决，为公共政策制定创造条件。(1)更民主：通过协商民主，利益相关主体都能够通过协商平台以讨论、审议、辩论的方式平等地参与到决策过程之中，这样的决策建立在共识的基础上，因此更具有民意基础；(2)更科学：“协商民主不只是关注政策过程中的公民参与，更重视政府向社会所提供的公共产品和服务是否均衡合理地体现了有关阶层和有关群体的利益。”[13]协商的过程是政府深入群众广泛调研并与群众互动的过程，这样形成的决策不仅是民主之策，同时也是能够有效地维护群众利益的科学之策；(3)更权威：经过协商产生的决策本身包含着妥协的成分，但这种妥协是超越了个人利益和小集团利益的妥协，是在说服基础上而不是强权压力下达成的妥协，因而更容易获得群众的认同和拥护；(4)更易落地：达成共识的过程包含着对异见的吸纳，但不是所有的异见都能够被采纳，即使如此，这些异见由于已经通过合法程序和充足的交流得以表达和倾诉，持异见的人对最终决策的反对和抵制会大大降低，这样达成的决策当然更容易落实。

总之，协商民主能够打通政府与社会之间的隔阂，调适政府与社会之间的关系。协商民主有利于克服政府的“长官”意识，改变单向的行政命令和布置任务的方式，通过下放权力、提供公共服务、供给公共产品、培育社会组织、动员社会参与等方式赢得社会的信任；政府工作人员在为社会提供热情、便捷、高效、周到的服务的过程中要树立和践行服务理念，提高服务意识和应对复杂问题的能力，学会运用民主协商整合社会资源、发动群众参与社会建设的工作方法。

(三)协商民主能够改变群众参与方式

协商民主能够扩大人民有序政治参与。十九大报告明确提出，要“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[9]37。我国的人民代表大会制度等为民主选举提供了政治制度安排，但在实践上，基层群众在民主选举中发挥作用的空间非常有限，因此如何更好地保障基层群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督中的权利则显得更为迫切、也更有意义。协商民主能够保障基层群众的民主权利，为基层群众提供表达利益诉求、参与社会治理、贡献治理智慧的平台。在参与协商和治理的过程中，基层群众的参与潜能和效能被激活和提升，群众参与公共事务的态度也同时发生了改变：从消极转向积极，从冷漠转向热情，从被动接受转向主动参与。

协商民主有利于培养公民政治美德。政治美德是良好政治生态的道德文化基础，拥有政治美德的公民是良好政治生态的主体基础。对于掌握公权力的公职人员来讲，保障政治权力的公共性、约束任性意识、关心社会成员特别是弱势群体、纠正两极分化等是其政治美德的基本要求；而对于普通公民而言，“自我反思、自制、彼此尊重、宽容，并在公共辩论中以理服人、以理服己，构成了政治美德的基本内容。”[14]协商民主不仅能够开启社会力量参与社会治理的大门，减少因缺乏利益诉求渠道不畅而可能引发的社会风险，而且“那些作为自由、平等的公民而经常参与协商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在这种情况下，公民美德通过这一过程得到了弘扬”[15]185，如节制个人的需求、适当的妥协、理解和尊重他人的需求、权利意识、集体责任感、对异质性的尊重和包容，等等。

协商民主是培育参与型文化的民主载体。不同文化、不同民族、不同性格、不同利益需求的人都有机会直接参与民主、享受民主，通过平等、公开的对话和交流，通过理性的竞争、合作和妥协，加深相互之间的理解，建立彼此信任的基础，增加对国家和政府的理解、信任和热爱之情，提高参与公共事务的素养和能力，同时认识到参与公共生活不仅是自己的权利，而且也是应尽的责任和义务。久而久之，积极参与、理性协商就成为群众的一种行为习惯、生活方式和文化素养，社会风气和民风也随之好转。