高校设备采购绩效预算应用制约与优化

2018-04-03张蕾

实验技术与管理 2018年4期

张蕾

(成都大学期刊中心, 四川成都 610106)

近年来,随着我国高等教育改革的不断深化,高等院校从规模扩张外延式发展逐步转向注重质量和效益的内涵式发展。继“211工程”和“985工程”之后,2016年国务院发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,“双一流”建设成为许多高校竭力追求的发展目标。为了尽快建设成为世界一流大学和一流学科,各级政府和教育主管部门进一步加大了政策支持力度,高等学校在加快综合改革步伐的同时,更是广泛延揽高层次人才、倾力建设高水平实验室、集中购置高精尖仪器设备，使高等教育经费持续增加，必须加强管理，才能充分发挥投资效益。

1 高等教育经费管理概述

高等教育是公益性事业,高等教育经费是公共财政资源,教育投入必须产出教育效益。在高等教育经费持续增加,总体投入不足得到极大改善的情况下,社会各界对高等教育经费的使用效益也前所未有地关注。为此,财政部门和教育行政部门应当充分发挥财政预算的目标引领和价值导向作用,激励和帮助高校努力提高公共教育资源的使用绩效,使教育投入得到有效使用并发挥最大的效益,更好地履行人才培养、科学研究和社会服务的基本职能。绩效预算正是要将政策制定和预算执行紧密联系,充分配合,以达到绩效预算的预期效果。

随着我国财政预算管理改革的不断深化,财政预算管理开始由强化支出的规范性向重视支出的有效性转变。2011年,财政部发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出了逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的具有中国特色的预算绩效管理体系的指导思想,以及进一步强化预算支出责任和效率的具体工作要求。不难看出,高等教育经费预算已不再是简单地分配财政资源,更重要的是要引导和促进高校构建良好的管理体制和运行机制,推动大学治理结构的完善与创新,提高高等教育的质量和效益。因此,将绩效理念与方法融入预算管理全过程,全面推行绩效预算改革,已经成为高校预算管理模式的必然选择。

绩效预算是一种以绩效实现目标为核心的预算管理模式,它要求按照某项工作预计将要达到的效率、效果和有效性安排预算,编制预算时以绩效为依据,把预算拨款与投入的结果联系起来,工作的全过程要“运用规范合理的绩效评价指标对预算执行情况进行即时跟踪绩效评价,评价结果需进入后续运用”。绩效预算作为以结果为导向的预算管理体制,系统内容复杂,所包含的绩效评价体系、支出评价体系和组织管理体系既相互联系,又各有不同的功能和地位。相比其他预算模式,绩效预算需要更严密、系统、规范的组织体系。我国现行对预算的绩效管理是先给钱,后考核,根据已经分配的预算考核最终执行效果,而绩效预算则是依据考核预算的效果来决定拨款与否和拨款数额,以绩效评价为基础来分配预算。由于将预算分配建立在了对绩效的先期考量基础之上,因而,绩效预算相较于传统预算管理模式,更有利于提高经费的支出效率和公共服务的质量。

2 设备购置绩效预算管理的优势

2.1 有利于加强预算精细化管理,提高支出绩效水平

设备购置绩效预算管理是对高校现有设备管理模式的创新发展与延伸,重视将绩效理念贯穿到购置设备的目标产出过程,检测所采购设备对教学科研有力促进的预期结果,强调设备购置资金效益,注重预算全过程的管理与融合,有助于提升所涉部门的支出绩效和预算管理水平。通过规范的绩效预算管理,可以督促设备采购人员与管理部门树立公共服务意识和投入产出意识,围绕如何提供高效的设备利用服务编制设备购置预算,将设备购置预算与部门发展规划和项目目标紧密联系,提高预算的科学化精细化水平。通过绩效预算管理,还可以更新设备管理理念,优化设备管理手段,发现设备管理过程中的缺陷与漏洞,改进管理措施,为高校合理分配设备购置预算提供具有实际价值的决策参考,最终实现预算管理由规范性向效益性的重点转变,管理质量水平整体上得到有效提高。

2.2 有利于构建结果导向的设备服务体系,完善设备管理制度内容

以往的预算管理模式对于设备购置的合法性及规范性较为重视,“但对采购之前的必要性论证及采购之后的产出结果,则普遍重视不够,特别是调研论证环节管理不到位的现象尤为突出”。购置设备是为了利用设备资源,提高人才培养质量,提升科学研究水平,完善社会服务功能。设备购置绩效预算强调预算的最终结果导向,从原来注重预算过程的控制与监督,转到既要关注过程,还需要更多或主要关注预算的效益与效果,有助于高校建立起以产出结果为导向的设备服务体系,提高设备利用率,有效减少设备的损失、浪费和购置资金使用效益低下等问题。

2.3 有助于强化相关部门责任意识,促进设备管理责任建设

实行设备购置绩效预算,可以强化经费管理部门、资产管理部门和设备使用部门的支出责任意识,关注预算执行结果,实现从“供给保障”向“有效供给”的预算支出管理制度转型,促进相关部门将绩效作为约束条件,实现设备购置的绩效目标与达到目标的保障资金有机结合,科学界定实现绩效目标所耗费的代价,进一步推动部门责任观念转变,改善设备资源服务与管理水平,促进高校创新设备管理理念与管理方式。绩效预算作为一种产出型预算模式,在安排预算时就已经为所购设备将要实现的效益制定了明确的指标及标准,预算执行后即可依此进行比较和评判,绩效结果的实现程度更加清晰和透明。

3 实施设备购置绩效预算的制约因素

从绩效预算制度本身来看,它要求预算编制时间充分、支出项目科学、数据资料可靠；从支撑预算的外部环境看,它要求预算过程民主化程度高、从业人员专业素质强、制度体系完备等。就目前高校设备购置预算的编制而言,要实施绩效预算还存在以下一些制约因素。

3.1 制度制约

长期以来,高校设备购置主要以内部控制为主,法律层面的约束性不强,在预算管理上“重预算分配、轻预算效果”“重经费投入、轻实际产出”,采购预算论证制度大多流于形式。高校设备购置过程中调研论证无疑应是前置的重要环节,是高校设备采购立项准确、避免资金浪费和投资失误、最大限度提高投入产出比的关键。现有的论证制度主要针对论证程序的规范,缺乏对论证内容的制度指引,以致于存在设备采购时盲目追求高精尖、重复购置、设备利用率不高等现象,有些高校花费重金采购回来的大型设备,竟然由于没有合适的场地安装,长期放置于露天,任凭风吹日晒,或者因为采购的先进设备无人能够操作使用而闲置至报废。再加上采购预算编制论证效果即使不理想也没有相应的问责措施,绩效约束的责任机制难以发挥作用,未能从根本上建立起绩效预算的约束制度框架,论证程序流于形式。

3.2 管理水平制约

高校开设专业较多,教学科研所需的各种设备覆盖面广,除通用设备外,专业设备种类繁杂,专业化程度高。这也就对采购人、管理人、使用人等相关人员提出了较高的专业素质要求。采购人需要熟悉各类设备的市场价格、规格型号、技术参数,管理人需要了解学校教学科研的实际需要、使用环境以及现有设备的使用情况以便于统筹安排申购预算计划,使用人需要掌握申购设备的具体操作技能、常规维护技术等。要达到设备购置预算的预定目标,需要广泛深入的调查研究以及认真细致的测算分析,对相关人员的能力要求相对比较高。如果没有一批熟悉制度框架、了解政策法规并能够运用信息化手段处理业务的专业技术队伍,绩效预算的推行将会困难重重,举步维艰。

根据现场调查及访问，历史上该区域曾发生过地面塌陷(个别塌陷洞口见木质结构支护)，但规模和危害相对较小(图2)。

3.3 监管体系不健全

高校设备购置往往采用使用部门申购、资产管理部门汇总、财务部门编制预算、资产部门招标采购验收、使用部门领用保管的程序,每个环节各自为政,鲜有互动配合。申购部门预算申报人一般是行政人员,他们对设备的实际情况缺乏全面了解,往往闭门造车,而实际使用人认为自己只管使用,不愿意具体参与其中,经常是“买的人不用,用的人不买”,买回来的设备不能用或是不好用,脱离实际,有些设备甚至买回来便无人问津。资产管理部门又只管按合法程序购买,只要设备安全完整便万事大吉,至于设备怎么使用、效益如何则事不关己。财务部门只根据学校财力控制预算金额。在整个流程中最应该考量的购置预算的合理性没有纳入监管体系,看似人人在管,却又人人无责。目前高校设备购置即使进行了绩效考核,也大多局限在预算是否完成、购买程序是否合法合规等方面,对于预算执行的事前的论证效果、事后的执行效益缺乏科学的评估。

3.4 成本核算困难

绩效预算的要求之一是将收支核算改为成本核算,将经费支出的效益与成本挂钩。但目前我国高校普遍以收付实现制为核算基础,财务部门并不能提供支出的全过程明细数据,无法将产出和成果与成本直接配比。由于不计量使用成本、不计提设备折旧,设备购置预算编制时大多不考虑设备使用寿命长短、有效利用时长、耗材、维修维护费用的高低等成本影响因素。使用部门自然不在乎使用成本,即使负责设备的日常使用与维护,直接经手设备的各项使用消耗与维护等明细支出事项,也难以对种类繁多的各种设备进行分类记录或是疏于统计。管理部门现有制度无需计算成本或是缺乏计算成本依据,在预算编制时自然难以预测绩效目标的实现是否可靠。

3.5 预算绩效评价结果未运用到下一期预算编制

绩效预算将事前的绩效目标、事中的绩效控制和事后的绩效评价结合起来,把绩效贯穿到了预算编制、执行和评价的全过程。为充分发挥预算的目标引领和价值导向作用,应当把绩效考核的结果作为下一轮预算编制的基础和重要参考依据。高校设备种类繁多,各有专业特点,设备预算绩效评价指标的制定还处于自我探索阶段。由于角度不同,模式不一,尚未形成成熟、统一的绩效评价指标体系,难以反映绩效评价结果的科学性和有效性,不利于对不同项目的设备预算绩效进行比较衡量,作为下一轮预算编制参考尚有一定阻力。

4 设备采购绩效预算应用优化

影响高校设备购置绩效预算推行的内外部因素较多,不可能一蹴而就,但是教育财政体制改革的目标就是要建立完善的绩效预算管理体系,切实提高高校的管理效能和教育资金使用的有效性,从高校长远发展的角度来看,选择绩效预算已是势在必行。高校设备购置绩效预算建构可以从以下几方面着手实现。

4.1 制定统一规范的采购论证制度,提供论证制度指引

高校应从加强统一规范的预算论证制度建设入手,对预算调研论证参与人、论证内容、论证程序、论证结果提出明确的工作规范及要求,论证制度应以设备购置的产出目标为重点,建立学院和学校二级论证体系,学院负责申购设备的必要性、紧迫性、效益性、用量、服务项目、设备所需技术参数及质量要求方面的论证,论证方案交由学校组织的技术专家及管理部门主管等组成的设备论证专家组,按照技术优先、经济合理、教学科研适用的原则,对所需设备项目内容、选择原因、性价对比、运行条件、运行成本、优化共享等进行效益预测及多方案分析比较,通过切实可行的论证制度,为绩效目标的实现提供现实基础。当然,众所周知,任何制度难以尽善尽美,一些潜在的矛盾不可能完全预见,即使在设备购置预算制定后,在执行过程中由于一些无法预见的原因或是调整,当初制定的政策目标有可能会偏移,甚至预算政策无法完全实现预期,此时,需有一个从政策的制定、执行、效果追踪与反馈一直到后期政策调适的联动机制,以使偏移的目标自动回归。

4.2 加强专业技术人员的综合能力培养

设备购置绩效预算工作量大面宽,专业技术性强,采购人员、预算编制人员、设备使用人员、设备管理人员虽然被赋予了绩效管理的职能,但这些人员的绩效管理观念和方法并未形成,懂管理、会业务、擅操作的复合型人才缺乏。因此,高校应在宣传和培训的多样化、持续性上多下功夫,在转变观念、强化意识、建立制度和提升能力等方面加大工作力度,帮助相关工作人员形成绩效管理共识,加强相互之间的工作联系与配合,以形成设备购置绩效预算建构的合力。

4.3 运用大数据手段探索建立设备绩效预算基础资料数据库

信息系统是绩效预算实施的工作基础和技术保障。高校设备购置项目庞杂,要处理成千上万的项目绩效指标、评价指标,必须设立完善的学校一级的绩效评价标准库、指标库、资料库、共建共享的数据库。数据库除具有数据计算、信息汇总比较分析外,还可以供预算编制人员参考,根据需求编制初步预算后在相关人员中公示,以核对是否满足需求,然后提交专家和管理部门论证,提高绩效预算的公开性、公平性和设备资源配置的合理性。

4.4 财务部门实行设备核算的权责发生制

收付实现制通过提前或延迟支付可人为操纵各年度支出,而忽略了财政资金投入的实际成本与运行费用分摊。权责发生制可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本,为预算绩效的考核提供更为真实、可靠的数据支撑。权责发生制作为设备购置绩效预算的管理工具,能够真实、及时反映高校设备资源提供公共服务的成本,在效率和成本之间建立长期联系,有利于限制具体项目活动的成本。权责发生制有助于进行设备购置绩效评价时,使成本与产出具有确实、具体的比较基础,为科学配置设备资源提供准确全面的信息,预算的透明度也大大增强。

4.5 强化预算绩效评价结果的后期运用

预算绩效评价的结果除了运用于必要的奖惩之外,还应当作为下一期预算编制的依据,这样才能强化绩效评价的约束力,而且应用于绩效预算的绩效评价,其规范与否和水平高低亦反映了高校公共管理水平的高低。为此,高校应该建立设备预算的绩效约束机制,以跨年度的绩效评估视角进入下一阶段,将上一年度的绩效评价结果运用到下一年度的设备预算评审之中,预算的前瞻性和连续性相互协调,可更加科学、规范、系统地规划下期预算和实施预算绩效评价。