从普达措国家公园窥探我国国家公园体制

2018-04-03王冰

防护林科技 2018年6期

王冰

(辽宁省林业调查规划院，辽宁沈阳 110122)

“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是生命共同体”的重要论断，成为生态文明战略思想的重要组成部分。党中央站在战略全局和中华民族永续发展的高度，做出了建设国家公园的重要决策，并把它作为生态文明建设的新举措。国家公园建设迎来了前所未有的机遇。

1 普达措国家公园概况

1.1 自然地理概况

普达措国家公园位于滇西北迪庆藏族自治州香格里拉县东部，地理位置99°59′16″—100°02′38″ E，27°43′52″—27°58′30″ N。地处青藏高原东南缘横断山脉的中西部，松潘—甘孜褶皱系中甸褶皱带上，位于云岭山脉的核心地带，由起伏和缓的残余高原和山地组成。区域范围主要包括碧塔海和属都湖保护区。“弥里塘”海拔4 159.1 m，“河岔沟”海拔3 180 m，分别为国家公园内的最高和最低点。国家公园内春夏短、秋冬长；年平均气温5.4 ℃，日平均温差较大，降水集中在6—9月。终年以西南风为主，光照充足，夏秋季降水占全年降水量的80%～90%[1]。

1.2 普达措国家公园的资源概况

1.2.1 动物资源普达措国家公园内有丰富的动物资源。脊椎动物279种，兽类67种，鸟类171种，两栖类13种。国家一级一类保护动物黑颈鹤出现在国家公园内；猕猴、猞猁、云豹、林麝、马麂、藏马鸡、毛冠鹿、绿尾红雉等，为二类保护动物；血雉为三类保护动物。国家公园内生存的黑熊、藏鼠兔、竹鼠、赤麻鸭等为经济动物和观赏性动物，鹦鹉和画眉鸟则有较高观赏价值。第四纪冰川时期遗留下来的古老鱼类重唇鱼，有属都湖“活化石”之称[1]。湖中还有大量的裂腹鱼和中甸重唇鱼。

1.2.2 植物资源高山-亚高山寒温性针叶林森林生态系统、高山-亚高山草甸、沼泽生态系统和高山湖泊-湿地生态系统为普达措国家公园的景观构成，有相对保护完好的原始生态环境区域。乔木林、灌木林主要生长在山坡地，灌草丛、亚高山草甸、沼泽化草甸、湖泊主要生长和分布在平缓坡地和坝区。植被包括6个植被类型，11个植被亚型，34个群系。野生种子植物2 000多种，其中1种国家一级重点保护植物，云南红豆杉；7种国家二级重点保护植物金荞麦、金铁锁、松茸等，山地阳坡分布大量的灰背杜鹃[3]，还有一些高山禾本科、莎草科植物。

2 普达措国家公园体制

2.1 管理体制

国家公园实行分级管理体系，成立国家公园管理局，并根据管理需要，下设几个分局[2]。迪庆藏族自治州为执行法律法规和相关政策、制定国家公园相关规定、协调旅游投资公司与周边社区间的关系成立普达措国家公园管理局；对旅游事宜进行规划、投资和经营的工作归属普达措景区旅游公司；国家公园内资源监管的相关工作归林业局负责[2]。采取政府主导、管经分离、特许经营、多方参与的管理模式。现鼓励社区群众参与国家公园管理，使管理更加人性化。

2.2 法律法规

《云南省国家公园管理办法(草案)》《迪庆藏族自治州香格里拉国家公园条例(草案)》《普达措国家公园旅游反哺社区实施方案》《普达措国家公园管理保护条例》

2.3 资金来源

主要有州政府支持，旅游公司投资，旅游收入，这三种资金来源。

2.4 保护制度

游客改乘环保观光车、修建了15 km的栈道，有效减少了对植被的破坏；为增强游客环保意识，设立导游解说和标牌系统；社区群众当导游，导游了解当地的自然地理情况、多元的文化特征，还重点向游客介绍普达措的景观构成和高原生态系统的特征、脆弱性及保护的意义，培养游客的主人翁意识，逐步树立游客的环保意识，同时也让游客更加尊重自然，增强环保意识；开展科学研究，体现了国家公园的科研、宣教功能。2017年8月18日，鉴于普达措国家公园碧塔海重唇鱼保护繁育项目的开展，为有效保护这一珍稀特有物种，减少旅游活动对该区域带来的影响，普达措旅业公司对碧塔海进行全线封闭，说明管理经营单位已经树立起较强的保护意识。

3 普达措国家公园存在的问题

3.1 管理机制不完善

管理、经营、监管单位，相互独立，缺乏沟通，缺乏专业、完善、统一管理。

3.2 缺少科学的、成体系的法律法规

缺少一套完整的、全面的、成体系的、强制性的法律，现行法律法规覆盖不全面、不科学、对现行法律法规执行力不够。

3.3 资金来源

资金来源单一，现在还以收取国家公园门票为主，应加大宣传力度，找到更多资助。

3.4 保护不利

碧塔海全线封闭，也说明游客的活动对该区域的生态环境带来影响，保护措施还需继续完善。解说员的综合素质和专业知识水平有待提高。公园内还缺少宣传手册。保护经费得不到保证。经营与保护存在矛盾，不能真正做到保护第一。

4 我国国家公园体制建设的启示

4.1 管理体制

《建立国家公园体制总体方案》明确了我国建立国家公园体制的基础和目标，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，目标是实现国家所有、全民共享、世代传承。方案指出，应由一个部门统一行使国家公园管理职责；由中央政府和省级政府分级行使所有权；构建协同管理机制。从国家公园建立之初就要进行勘测定界，给管理扫清障碍。应允许周边社区民众参与国家公园的建设与管理，社区居民提高收入的同时，可以提升对生态旅游的认识，保护与发展本土文化。

4.2 法律法规

国家层面应整合已有的《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》等现有法律，尽快颁布实施《国家公园基本法》，将国家公园的设置条件、功能区划条件、保护制度、资金来源、经营方式等方面确定出框架，各个试点国家公园结合自身实际，制定具体的实施细则，对根本法进行补充、深层次解读和充分针对。在遵循基本法的基础上，进行全面规划，功能区划、制定管理体制、保护措施等，都要作为有法律约束力的文件，进行执行。还要进一步完善国家公园管理的法律体系，积极探索生态环境有效保护与资源可持续利用的模式。

4.3 资金来源

国家财政拨款，所在省(自治区、自治州)专项支持，旅游收入(门票)，其他收入(设施使用费、租金、特许经营费、处理财产和设备所得收入)，其他社会团体或个人的赞助。

4.4 保护制度

建立有效的保护措施。该如何保护，国家实施细则中，应明确指出，比如让游客参与到保护环境的活动中，让他们了解一些不文明行为对公园乃至环境产生的负面影响等。对破坏基本法中保护制度条款的行为，应进行或轻或重的惩罚，试点国家公园应根据自身特点和当地经济发展水平，确定相应的处罚标准，让不法分子产生敬畏之心，并对他们进行思想教育，争取让这些人变成保护制度的一分子。社区群众参与国家公园管理，解说让游客了解当地的区位、自然环境及文化特征、保护原真性的重要意义等，普达措国家公园在这方面树立了榜样。根据国家公园承载力，在节假日限制进国家公园游客数量。