美国退出《巴黎协定》的路径分析——以《维也纳条约法公约》为视角

(华东政法大学国际法学院 上海 200063)

一、《巴黎协定》的性质探究

(一)美国国内法语境下的条约

美国的法律体系通常被称为“二元论”(dualist)体系。在二元论系统下，国际法和国内法分别独立运行。美国国内的法律体系“独立且分离”于国际法律体系，“国际法在国内分离秩序下本身无效。除非借助宪法规则将它予以适用。因此条约这个词在美国国内法中的含义未必与国际法一致。

根据美国宪法，条约缔结权归结于总统和国会。实践中出现了三种类型的协定。第一种是按照繁复程序缔结的狭义的条约。根据美国宪法第二款，协定须获得美国参议院的“建议和同意”。由于此种繁复的缔约程序不能应付实践的需要，美国的实践中发展出来一种更为简便的缔约程序——缔结行政协定的程序。按照美国的实践，行政协定分为“国会的行政协定”和“总统的行政协定”。因此第二种协定是只需国会两院多数同意的国会-行政协定(congressional-executive agreements)，包括参、众两院的美国国会在通过法律案或联合决议时，过半数投赞成票即可。这种协议多数情况下针对国际贸易协议，尽管其中一些协议包含环境议题，如北美环境合作协议。这种协议通常由行政机构协商，多数情况下获得国会通过特别立法所授予的谈判授权，最终协议文本由国会立法采纳，看起来像普通的国内立法一样。第三种是单一行政协定(sole executive agreements)，也即总统的行政协定，这是总统根据宪法赋予的职权缔结的协定，宪法规定总统作为武装力量的统帅和指挥官享有外交权力。在国际法上，行政协定和按照繁复程序缔结的狭义的条约，具有同一的效力，因为国际法并不要求条约必须经过批准。在美国国内法上，行政协定屡经最高法院的判决认为符合宪法而有效。

(二)《巴黎协定》的性质

根据如上美国国内法对条约的分类，我们可以得知如果《巴黎协定》没有获得参议院或国会批准的话，那它就应该属于单一行政协议。所以当前的问题就是：《巴黎协定》的性质是美国宪法规定下的单一行政协议吗？美国在2016年9月3号承诺加入巴黎协定之后，在2016年的11月4正式加入巴黎协定。根据后续美国的国内动态来看，美国既没有按照美国宪法第2款第2条第2部分来寻求美国参议院的同意和建议，国会也没有像当初授权美国缔结如北美自由贸易协定或世贸协议等条约一样授权美国缔结巴黎协定。因此，如果按照传统意义上对协定的三种分类，显然《巴黎协定》的性质应是单一行政协定。但就《巴黎协定》的性质而言，美国的加入依据在美国是有争议的。例如，奥巴马缔结的《巴黎协定》并未参议院或者国会批准，因此就不是宪法第2款规定的条约或者国会-行政协议，但他也不是以总统的独立职权以及单一行政协议来辩护的，相反，奥巴马政府的辩护理由是这些协定与美国美国法一致并且只是更进一步完善国会的政策。基于此，美国有的教授认为《巴黎协定》并不属于单一行政协议，他认为许多国际协定有可能既不是单一行政协议，也不是国会——行政机构协议，有可能介于两者之间。也就是奥巴马总统在未获得国会事先或事后授权的情况下，签订了一些超出总统的单独职权范围之外的协议，此类协定称为“行政协议+”(Executive agreements+)。但同时也指出，行政协定+的使用并不是毫无限制，奥巴马政府的先例表明缔结行政协定+有两个要求。一是与单一行政协定不同的是，“行政协议+”必须与现行联邦法一致，并且能够在现行法的基础下得到施行。二是“行政协议+”只能作为现行国内法的补充而不是为了修改国内法。除此之外，也有部分观点认为《巴黎协定》是没有法律拘束力的政治承诺，并且认为《巴黎协定》如果要具有法律拘束力的话，就必须将《协定》提交国会以获得批准。

美国学者对《巴黎协定》的性质显然存在分歧，即目前来说存在着三种观点：单一行政协定、“行政协议+”、政治承诺。笔者认为，虽然根据传统分类来看，似乎应该把《巴黎协定》归于单一行政协定，但是美国总统近年来所缔结的行政协定显然超出了总统的外交事务权限，因此将其归属于“行政协议+” 似乎更为合理。准确来说，“行政协议+”是单一行政协定的变种，鉴于美国目前对条约的分类仍然是传统的三分法，因此对于《巴黎协定》的性质认定可能是在单一行政协定或者是政治承诺二者之间游离。

二、《巴黎协定》在国际法语境下的性质

按照美国国内法，《巴黎协定》并不属于国际法语境下的条约，因为美国国会并未根据宪法第2款来认可其“条约”地位，并且也有部分学者认为《巴黎协定》也不是单一行政协定，倾向于认定其为政治承诺。那么按照国际法的一般原则，《巴黎协定》是否属于国际条约呢？

首先，《巴黎协定》显然是国际法意义上条约。根据1969年《维也纳条约法公约》 (VCLT)第2条第2款a项的对条约的定义：称“条约”者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何。正如《维也纳条约法》的规定，一项协议是否能够构成一项条约并不取决于协议的称呼。相反，取决于条约的内容是否反应了缔约国的意图，即希望协定受到国际法约束。2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方一致同意通过《巴黎协定》，同时于2016年4月22日，175个国家的领导人在世界地球日签署《巴黎协定》。2016年11月4日，应对气候变化的《巴黎协定》正式生效。显然《巴黎协定》是国家之间缔结的以国际法为准的书面协定，即使所用名称为“协定“，也不影响其性质是条约这一事实。

其次，依照如上分析，按照国际法原理，《巴黎协定》是条约，但按照美国国内法，《巴黎协定》却并非其语境下的条约，那么美国是否可以借此为由不遵守《巴黎协定》项下的义务呢？根据有约必守的国际法原则或《维也纳条约法公约》第26款的规定：“每个生效的条约都约束缔约方并且必须得到缔约方给予善意的履行”。《维也纳条约法公约》第27条则规定，一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。因此在美国按照条约法的相关规定正式退出《巴黎协定》之前就必须善意履行条约项下的义务。那么美国退出《巴黎协定》是否需要遵守条约法的规定呢？根据《维也纳条约法公约》第42款规定，一项条约的有效性或者一个国家的同意只能在适用维也纳条约法公约的情况下得到质疑，以及“终止条约、废止条约，或一当事国退出条约，仅因该条约或本公约规定之适用结果始得为之”。所以美国退出《巴黎协定》仍要遵守《维也纳条约法公约》的相关规定。

再次，尽管《维也纳条约法公约》规定协议对缔约方有拘束力并且必须得到善意遵守和履行(VCLT art.26)，但并非条约里的每项条款都会创设出法律义务，通常，条约中既包括强制性规定也包括激励性规定。例如，《联合国气候框架协议》在4.2条提出的减排目标，就只是各国的承诺与目标而已。所以即使《巴黎协定》作为一项条约，也不意味着协定的每一项规定都对缔约方具有法律拘束力。例如，各国自助决定贡献的减排额度(NDCs)即减排目标，这只是一项政治目标，而不是一项法律义务。

最后，无论美国是否会按照宪法第2款通过《巴黎协定》获得参议院的建议和同意，或是总统作为一项行政协议由总统单独批准通过，并不影响其在国际法下的性质或是未来总统或国会退出的权利。按照美国国内法，美国认可通过由总统发布行政命令的方法或是国会制定事后的法律来退出协定。由于奥巴马政府缔结《巴黎协定》的时候就未将协定递交国会批准，因此退出协定自然也就无需国会的同意了。因此特朗普总统可以按照条约法的相关规定退出《巴黎协定》。

三、美国退出《巴黎协定》的路径

(一)援引程序瑕疵为由撤销同意

《维也纳条约法公约》第46条在第一部分规定，条约法允许一国通过援引明显违反国内缔结条约的程序来避免履行条约义务。《维也纳条约法公约》第46条在第一部分作出了相关规定。因此按照条约法的相关规定，美国可以主张奥巴马缔结《巴黎协定》不符合美国宪法，但根据上文的分析，根据美国宪法，美国总统在外交事务上享有一定的权限。《巴黎协定》项下的核心义务在性质上是程序性的，和《京都议定书》不同的是，《巴黎协定》并未设定法律上有拘束力的减排目标。相反，它设置的是程序性的义务，缔约方作出说明、交流以及定期更新国家自主决定排放额(NDCs)来限制其排放，报告各国实施自主决定排放额的进展以及自主决定排放额的进目标实施情况，以及接受国际层面的审查。因为提交报告和参与国际审查是属于总统与外国交流的核心外交事务权限范围内，因此美国总统有权代表美国加入巴黎协定，程序上并未任何瑕疵。因此显然美国并不能援引程序瑕疵为由撤销加入《巴黎协定》的同意。

(二)《巴黎协定》下的退出规定

《维也纳条约法公约》 第54条规定，“在下列情形下，得终止条约或一当事国退出条约：(a)依照条约之规定；此处公约未对终止条约作出规定。在巴黎协定下，第28条规定了退出条约的情形：

1. 自本协议对一缔约方生效之日起三年后，该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协议。

2. 任何此种退出应自保存人收到退出通知之日起一年期满时生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3. 退出《公约》的任何缔约方，应被视为亦退出本协议

如上所言，《巴黎协定》在2016年11月4日对美国生效。如果是这样的话，美国只能在条约生效之日起即11月4日起三年后才能发出正式的退出协定通知。退出通知要产生效力的时间是退出通知发出的12个月后(2020年11月)，因此按照《巴黎协定》的退约规定，美国只能在2020年11月之后才能正式退出《巴黎协定》，不再受到其约束。

(三)《联合国气候变化框架公约》的退出规定

《巴黎协定》第28款第3项规定了第三种退出路径，即如果美国退出“公约”(即《联合国气候变化框架公约》或UNFCCC)，就可以终止巴黎协定下的义务。UNFCCC的退出条款第25条，与巴黎协定的规定类似：

退约

1．自本公约对一缔约方生效之日起3年后，该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本公约。

2．任何退出应自保存人收到退出通知之日起1年期满时生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3．退出本公约的任何缔约方，应被视为亦退出其作为缔约方的任何议定书。

不同之处在于此处的3年期早已经过去了(自UNFCCC在1994年3月21日生效之日起美国已经受到其约束)。因此，如果特朗普政府愿意完全退出气候变化框架协议，并且发出会采取此类行动的信号，它就能够在其退出通知发出后的一年内实现退约(也就是2018年2月2日)。但是如果美国援引《巴黎协定》的第28条的话，美国在这期间仍要受到UNFCCC和《巴黎协定》的双重约束。

(四)通过违反《巴黎协定》来退出

从特朗普总统的一贯风格来看，推翻传统惯例是其很鲜明的作风。因此，我们可以预想出第四种选项——美国发出一份声称立即生效的退出声明。但是如果美国真的这样做的话，那么它最有可能违反它在巴黎协定项下的义务。然而《维也纳条约法公约》关于违约救济的规定却并不完善。《维也纳条约法公约》只对实质违约提供了救济，这可能会促使特朗普政府质疑立即退出是否会导致此种程度的违约。但是，《维也纳条约法公约》第60条第3款A项明确规定一项实质违约包括“废弃条约，而此种废弃非本公约所准许者”。因此美国若声明立即退出《巴黎协定》的话，显然就是废弃条约的表现。在此种情形下，《维也纳条约法公约》提供的唯一救济就是给予其他受影响的当事国有权集体或单独终止他们在相关条约项下的义务。考虑到几乎每个国家都想要《巴黎协定》继续存在下去，因此，几乎没有其他国家会采取终止协定项下义务的措施来作为救济措施。但是如果《巴黎协定》的缔约国认为特朗普政府已经违反了公约，他们至少可以采用其他两种救济措施：报复和对抗措施。在所谓的“国家责任原则”下，国家总是可以自由地以合法但是并不友好的行为来应对国际不法行为(包括了违反条约的行为)，即断绝外交关系，减少或是不再提供经济援助，中止信息交换等等。这个方法是为了通过中止或者放弃特定行为(即使此类行为并不是首先由法律要求的)来制裁违约方。对抗措施，与此相反，受害国会采取其他不合法的行为来进行对抗，之所以可以采取不合法的举措，是因为先前违约国家的行为使其获得了合法性。例如，尽管国际法可能禁止国家采取一些特定的贸易制裁措，但是如果存在一个先前的违约行为的话，其所采取的不合法的行为可能成为合法的。但对抗措施的运用存在许多限制(例如，它们必须是可逆的、相称的、临时性的)并且在诸如不可抗力的情况下便可排除其适用。如果这些国家已经把特朗普政府退出《巴黎协定》的行为解读为违反美国的条约下的承诺的话，对抗措施对于国家来说可能是一个有利的应对工具，但采取对抗措施的国家其自身也必须具备一定的经济实力。

四、结语

尽管特朗普总统宣称自其发出退出通知后就不再遵守《巴黎协定》，但是根据《维也纳条约法公约》，《巴黎协定》是国际法语境下的条约，奥巴马总统也作出了加入的承诺。因此，在特朗普的退出通知生效之前，根据《维也纳条约法公约》第26款的规定，“每个生效的条约都约束缔约方并且必须得到缔约方的善意履行”。因此基于有约必守和善意履行的国际法原则，特朗普政府仍需遵守和履行《巴黎协定》项下的条约义务，直到条约对其不再有约束力为止。

【参考文献】

[1]李浩培：条约法概论[M].北京.法律出版社.2003,.第78页

[2]Daniel Bodansky & Peter Spiro.EXECUTIVE AGREEMENTS +.[EB/OL].2016.6.30第2页.available at:https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm abstract_id=2802365,最后访问日期：2018.3.5

[3]M. Janis, International Law 87 (2012).转引自The Relationship Between Domestic and International Environmental Law,in Martella Rand Grosko B(eds.)[EB/OL].2013.5.18 .International Envrionmental Law:The Practitioner’s to the Laws of the Planet(American Bar Association 2013).available at：https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm abstract_id=2266344，最后访问日期：2018.3.5