基于“双一流”争讨的高等教育发展根植性问题阐释

(四川外国语大学 教育学院，重庆 400031)

《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》)两个“双一流”政策文本的颁布与实施，标示着我国“双一流”建设正式拉开帷幕，这是我国进入社会主义新时代，在高等教育领域开启的一轮具有战略意义的建设工程。“双一流”建设目标是推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，加快高等教育治理体系和治理能力现代化，实现从高等教育大国跨进高等教育强国；建设基本原则是“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”，明确“一流”的目标导向，坚定“学科”的核心基础性地位，辅之以绩效管理和深化改革为两翼，实现高等教育发展新格局；建设机制是加强总体规划，坚持扶优扶需扶特扶新，以每五年一个建设周期，实行总量控制、开放竞争、动态调整的方式，打破身份固化，实现双一流的推陈出新。“这是一个兼顾国际化与主体性的世界一流大学建设政策。一方面，遵循学科逻辑，强调要在国际可比指标达到一流；另一方面，遵循社会需求逻辑，强调扎根中国大地办大学”[1]。然而历史经验证明，制度革新总会因为路径锁定而影响新制度的施为，同一社会场域内，变革将意味着打破原有主体间的利益格局，建立新的利益分配机制，这将不可避免地引起场域内主体间的博弈与争讨。自1995年以来，“985工程”、“211工程”、“特色重点学科项目”和“优势学科创新平台”等指导性政策相继成为指挥我国高校建设的重要核心指南，为推动我国高等教育水平整体提升、促进社会经济发展做出了突出贡献。但政策叠加的马太效应，也催生了大学身份固化和竞争机制缺失等问题。“长期以来，我国高等教育发展政策的一个特征，就是根据组织(大学)既有的身份，来确定拥有什么样的地位，并给予相应的资源配置，也就是只按既有的身份来确定资源配置的方式，而这种身份往往又是相对固化的，没有竞争机制，缺乏动态流动。显然，这不利于激发高等教育发展的活力”[2]。随着首轮“双一流”建设名单的公布，博弈与争论之声随之而来，“双一流”建设无疑再次引起了人们对高等教育格局的分析与思考，“双一流”的形式、标准、程序、名单、取向等方方面面的问题，都成为了大家讨论的焦点，形成了各家之言。

一 基于主客观维度的“双一流”争讨澄清

自2015年10月24日国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》至今，“双一流”建设已历时两年有余，学者们从关注“双一流”名单到探索“双一流”建设实践路径，发展与争讨之声从未止息，以主客观角度分析，可做简要澄清。

(一)主观认知差异导致“双一流”认识偏误

社会各界对“双一流”建设给予了极大关注，各方讨论亦见仁见智，从主观认知角度，分歧表现为两个方面。

一是曲解“双一流”建设为“985工程”、“211工程”的继续，质疑其发展本质并未实质性改变。做出此判断的依据是：原来的“985工程”建设高校都进入“双一流”建设名单，“211工程”建设高校除了云南大学、新疆大学和郑州大学进入“双一流”大学建设B类名单外，其余的也都进入了一流学科建设名单。在近3000所地方高校中，只有25所进入了一流学科建设名单，却没有一所进入一流大学建设名单。其中的变化是把一流大学分为了A、B两类，新增了3所原“211工程”高校和3所原“985工程”高校进入了“双一流”建设大学B类名单。尽管教育部明确指出“双一流”评选是依据世界一流和中国特色两个主要标准，强调“双一流”既不是“985工程”、“211工程”的翻版，也不是二者的升级版和山寨版，各入选高校均经过了严格的评估、评选过程，但基于双一流名单呈现出来的结果，“双一流”建设亦受到了部分社会群体的质疑。

二是双一流的地域分布偏向性明显，西部高校入围较少。区域经济发展不平衡，东西部经济社会发展水平差距较大，是我国的基本国情。在以地方投入为主的教育经费投入机制背景下，西部高校教育资源明显不如东部发达地区丰富，教育发展水平也落后于东部发达地区。因此，在“一流大学建设高校应是经过长期重点建设、具有先进办学理念、办学实力强、社会认可度较高的高校，须拥有一定数量国内领先、国际前列的高水平学科，在改革创新和现代大学制度建设中成效显著。一流学科建设高校应具有居于国内前列或国际前沿的高水平学科，学科水平在有影响力的第三方评价中进入前列，或者国家急需、具有重大的行业或区域影响、学科优势突出、具有不可替代性”[3]的遴选条件和标准下，西部高校很难与东部高校抗衡。“双一流”建设高校名单公布后，从面上数据可直观看出，西部高校入选数量明显或远低于东部高校数量，受分蛋糕式普惠思想的影响，疑虑“双一流”建设会加剧教育发展的不均衡性，演化为原来既得利益高校间的从新分配。

(二)客观标准与高校名单加剧“双一流”质疑

其一，评定标准与过程的不完全透明，遭致社会各界质疑“双一流”评选的程序公平。按照《实施办法》规定，参与双一流遴选工作的主体主要包括：国务院、教育部、财政部、国家发展改革委和专家委员会，其中专家委员会由政府有关部门、科研机构、高校和行业组织人员组成。国务院的职能是批准双一流建设名单；教育部、财政部、国家发展改革委的职能是审议两份双一流名单(双一流建设高校拟定名单、双一流建设高校建设名单)，专家委员会的职能是论证确定一流大学和一流学科建设高校的认定标准，提出双一流建设高校拟定名单，审定拟建设高校建设方案并提出意见。双一流遴选程序需经历三个环节：一是由专家委员会提名进入拟认定高校名单环节；二是提名高校根据专家委员会咨询建议，形成建设方案环节；三是根据专家委员会审核学校建设方案意见，由教育部、财政部和国家发展改革委报国务院批准环节。质疑主要表现在两个方面：一是针对专家委员会。专家委员会成员需具备何种条件、依何种程序产生，来自教育行政部门、高等学校和社会组织的专家委员在委员会中如何分工、承担何种职能等，由于缺乏对这些问题的制度性回应，专家委员会的合理性、权威性未能得到普遍认同。二是针对遴选标准本身。《实施办法》中依据宽线条的“中国特色学科评价标准为主要依据，参考国际相关评价因素，综合高校办学条件、学科水平、办学质量、主要贡献、国际影响力等情况，以及高校主管部门意见，论证确定一流大学和一流学科建设高校的认定标准”[3]，并参考第三方评价，以认定方式确定“双一流”建设高校。由于在“双一流”具体评定过程中未把具体标准、评定程序等相关信息向社会公布，信息不透明造成了社会各主体对评定程序产生质疑，继而怀疑“双一流”遴选过程是否遵循了基本的程序公平原则。

其二，名单的地域倾向性分布以及与原“985工程”、“211工程”高校的对应关系，遭致社会各界质疑“双一流”的实质公平。“双一流”建设高校名单公布后，137所“双一流”建设高校中只有25所地方高校入选，而在入选的地方高校中，一部分有较好社会声誉的高校被忽略。受“多数偏见”思维定式的影响，部分社会群体把中央部属高校与地方高校进行人设化的对比，出现了“‘双一流’评选就是一场利益分配，但凡不是‘亲儿子’就休想分到一口奶”的争讨。尽管教育部已明确介绍“双一流”建设高校的认定过程，主要是在广泛听取权威第三方评价意见基础之上，经过程序严格的专家评选、竞争优选、政府比选及动态筛选而产生，但部分社会群体还是认为“双一流”建设存在厚此薄彼的现象。进一步剖析“双一流”建设高校名单，发现一流学科评定有不加“自定”标示的学科和加了“自定”标示的学科两大类，依据“双一流”建设评定注释，“不加(自定)标示的学科是根据‘双一流’建设专家委员会确定的标准而认定的学科；加(自定)标示的学科是根据‘双一流’建设专家委员会建议由高校自主确定的学科；高校建设方案中的自主建设学科按照专家委员会的咨询建议修改后由高校自行公布”[4]。由此可见，不加“自定”标示的学科是认定学科，加“自定”标示的学科是高校自主确定学科，由此造成了没有“一流学科”的一流大学现象。而且，由于唯评定标准论，造成部分高校的一些优势学科未能入选为一流学科，非优势学科却入选一流学科行列，抑或是某高校一直见长的学科被其他优势并不明显的高校同类学科“代替”入选。这些客观呈现进一步加剧了社会对“双一流”实质公平的质疑。

概言之，基于主客观二维的“双一流”争讨澄清，可简单归纳“双一流”建设中缺乏程序公平对实质公平的自然辩护以及实质公平对程序公平的反哺。但无论是主观认知偏差，抑或是客观标准、程序、名单和结果考量，我们发现，现有的争讨方式都拘泥于就“双一流”谈“双一流”，“双一流”的合法性在哪里？“双一流”与“985工程”、“211工程”的区别是什么？是什么力量或者动力机制在驱使“双一流”的建设工作？“双一流”建设要达至何种目的？追寻这些问题的答案，我们需要跳出“双一流”圭臬，追问我国高等教育发展根植性问题所在，或将更有助于化解“双一流”之惑。

二 高等教育发展的根植性问题——教育资源需求与供给矛盾

“985工程”、“211工程”、“双一流”建设，我国高等教育在不同的历史阶段追求着相同的发展旨趣，即致力于推动我国高等教育向优质化、特色化、差异化的发展方向前进。虽然在不同的历史阶段，我们赋予了高等教育建设不同的时代内涵，给予了不同的建设符号，但实质而言，我们一直都重复着同一件工作——寻求与时代主题相契合的、最优化的高等教育资源配置方式，而高等教育资源的需求与供给之间的矛盾一直是摆在我国高等教育建设发展中的根植性难题。

其一，高等教育资源稀缺性的特点将长期存在。《教育大辞典》把“教育资源”界定为“教育经济条件”，一是指“教育过程中所占用、使用和消耗的人力、物力和财力资源。即指教育人力资源、物力资源和财力资源的总和”；二是指“教育的历史经验或有关教育信息资料”[5]799。据此，教育资源不仅涉及教育活动所需的人力、物力和财力，还包括历史经验累积和相关教育信息资料参考。教育资源是各层级学校发展的重要后盾，是促进教育发展活动的条件和基础，对教育发展的作用和功能不言而喻。虽然我国在2012年实现了教育财政投入4%的目标，并在随后的5年都保持4%以上的投入标准，但相比英美等发达国家动辄10%以上的投入标准，我们还存在较大差距。2017年，教育部发布全国教育经费统计快报显示，我国国家财政性教育经费为34204亿元，其中高等教育共计8927.244亿元、占比26.10%[6]。同期的高等学校统计数据显示，截至2017年5月31日，全国高等学校共计2914所，其中普通高等学校2631所、成人高等学校283所[7]，快速扩张的高等教育规模与相对稳定的高等教育财政投入之间的张力，致使高校可占有教育经费比率不断下降，教育资源的稀缺性被进一步放大。

此外，地方高等院校经费由所在省级政府部门统筹。通过已公布的地方经费投入情况来看，北京市预计投入100亿、山东省计划投入50亿、广东省计划投入50亿、上海市投入36亿建设高峰高原学科，而河南省10年投入31亿、贵州省5年投入5个亿、河北省5年投入25个亿、宁夏回族自治区投入2亿元[8]等建设双一流，教育资源稀缺性的地域性特征将表现得更加明显。此轮“双一流”建设，是我国高等教育完成从精英教育向大众教育转型后，在高等教育领域培育新的增长高峰的重要战略，既有应对世界高等教育激烈竞争之势，也有建我国高等教育强国之路的现实考量。在从教育大国向教育强国的迈进过程中，我们需要集中优质教育资源打造一批具备世界竞争力的一流大学和一流学科，为国家经济和社会发展提供人才、科技、社会服务等方面的保障。“双一流”建设与此历史进程高度耦合。

其二，人们对优质高等教育的需要与当前高等教育资源配置方式不平衡、不充分的发展之间仍存在较大矛盾。审视“双一流”建设名单，“两低”特点非常明显：一是地方高校入围数量明显低于部属高校入围数量；二是中西部地区高校数量明显低于东部地区高校数量。在42所一流大学和95所一流学科高校中，地方高校只有25所入选一流学科建设名单，没有一所地方高校进入一流大学建设高校；在42所一流大学建设高校名单中，西部高校只有四川大学、西安交通大学、重庆大学、西北工业大学、兰州大学、电子科技大学、西北农林科技大学、云南大学、新疆大学9所，占比只有21.4%；95所一流学科建设高校中，西部高校只有16所，占比只有16.8%。“双一流”与地区经济和教育发展水平呈明显正相关，区域教育发展的不均衡问题再次为社会所关注。社会各界质疑“为什么在中国教育改革和发展取得巨大成绩与明显进步的同时，教育均衡水平和程度并没有像理论和常识所期望的那样有很大的提高，相反，教育均衡程度却在下降和恶化，整个社会对教育均衡的关注和批评越来越多呢”[9]。尽管这一质疑只不过是由资源的再分配假想和猜忌而产生，但在综合高校办学条件、主要贡献、办学质量、学科水平、国际影响力等为认定标准的“双一流”建设指标体系中，由资源配置形式引发的教育发展不均衡态势被再次凸显，若没有相应的辅助政策，极有可能导致越是改革、越会加深教育发展不均衡，进而加深社会对统筹教育发展改革的质疑。

概言之，我国高等教育资源需求与供给之间的矛盾，是高等教育建设与发展历程中最深层次、最具核心意义的矛盾，它决定了高等教育的发展愿景与发展路径，决定了高等教育的时代主题与战略选择，具有根植性意义。与时代相契合的高等教育资源配置方式，将有效推进我国高等教育的持续健康发展；反之，则有可能给高等教育带来破坏性、甚至是断裂性的打击。

三 “985工程”、“211工程”与“双一流”工程之间的教育资源配置方式承继与创新

2016年6月7日，教育部、国务院学位委员会、国家语委三部委联合发文，宣布包括《关于继续实施“985工程”建设项目的意见》和《关于补充高等教育“211工程”三期建设规划的通知》在内的一批教育规范性文件正式失效。于此，我国的“985工程”、“211工程”完成了它们在高等教育领域优化资源配置的历史使命，“双一流”建设正式登上历史舞台。

(一)“985工程”、“211工程”以校际资源倾斜配置方式构建我国高等教育“金字塔”型结构

“985工程”、“211工程”实现了我国高等教育阶段性宏观政策愿景和发展目标。在我国高等教育场域，为了布局国家高等教育发展战略及与世界高等教育相接轨，1998年5月4日，原任国家主席江泽民在北大百年校庆上作了“建设世界一流大学”的重要讲话。作为对我国高等教育发展的指导性文件，其目标在于建设若干所世界一流大学和一大批国际知名的高水平研究型大学。据此启动的高等教育建设工程，我们称之为“985工程”。在此之前的1995年11月，经国务院批准，原国家计委、原国家教委和财政部联合下发了《“211工程”总体建设规划》，“211工程”正式启动。“211工程”的提出，是为了迎接21世纪所带来的新技术革命的困顿与挑战，国家协调中央和地方诸多方面的力量，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的建设工程，该工程致力于推动一部分重点学科和专业建设达到世界一流大学水平。由此可见，“985工程”和“211工程”在目标定位上有所差异，前者强调的是建设世界一流大学，后者强调的是建设中国一流大学和重点学科与一流专业，并融合一般普通高等学校建设。“985工程”、“211工程”建设共同奠定了当前我国高等教育的“金字塔”发展格局。此外，“‘211、985’工程的出台，虽有高层领导人倡导的因素，但更多的是源于当时我国宏观的政策环境与目标。在中国加快实现现代化、从高等教育大国走向高等教育强国的历史时期，‘集中资源、重点突破、在最短时间内重点建成一批世界先进水平的一流大学与学科，缩小我国与教育强国间的差距’(也即‘效率优先’)必然成为该时期我国高等教育政策的‘价值负载’，而以理想导向、内输入的方式进行政策决策无疑是最快速、最高效的”[10]。因此，“985工程”、“211工程”建设对我国高等教育的快速突围具有重要的时代意义。

“985工程”、“211工程”实现了高等教育的分层发展。高等教育的分层发展，在一定层面上受到了社会的质疑与诟病，原因在于它与教育公平及均衡发展理念相背离。但教育公平的时空性及均衡发展的阶段性则为高等教育分层发展提供了理论辩护。在教育资源特别是优质教育资源有限的情况下，集中力量重点发展优势资源，有利于快速提升我国高等教育的发展水平，培养出社会经济发展所需的高、精、尖人才，进入世界一流大学之林。具体来讲，“985工程”由第一期34所，加上第二期5所，共计39所入选；“211工程”共计116所入选，并且所评选的“985工程”建设高校全部进入“211工程”建设高校。根据2017年国家统计局发布的相关数据信息显示，截至2017年5月31日，全国高等学校共计2914所，其中普通高等学校2631所(含括独立学院的265所)、成人高等学校283所[7]，其数量相当庞大。国家在高等教育场域内，通过“985工程”、“211工程”项目和一般本科院校相融合的基本结构，形成了“金字塔式”的高等教育结构布局。这种分层式发展模式，不仅满足了教育大众化时代人们对教育的差异化需求，同时也保证了精英化人才培养目标的达成。

(二)“双一流”建设对校际资源倾斜配置方式的承继及“学科”资源配置方式的创新

“双一流”建设与新时代高等教育发展时代主题相契合，是在“985工程”、“211工程”建设完成我国高等教育初步的“金字塔”建构后，着眼于“大学”和“学科”的两个建设维度，助推高等教育更优质的发展。

从“双一流”建设中的“大学”维度看，“985工程”象征的是最好的大学，即所谓重点大学中的重点大学，而“211工程”所象征的是重点大学。“985工程”和“211工程”是国家投入最大的高等教育战略，入选“985工程”、“211工程”的高校及相关学科都是具有发展成为一流大学、一流学科的潜力。通过“985工程”、“211工程”建设，一大批高等学校和重点学科在办学特色、办学水平、科学研究、办学效益、办学质量等诸多方面都取得了较大提升，促进了高等教育领域的管理体制机制改革，在产学研融合发展、高层次人才培养、社会经济建设、科学技术创新研发等层级上取得了突破性进展。同时，通过“985工程”、“211工程”建设，其中一部分重点大学和学科俨然达到、抑或接近国际同类大学及相关学科的国际水平，办学条件和水平达到了“双一流”建设的标准，绝大部分“985工程”、“211工程”建设高校已处于国内同类大学和学科的先进水平。此次“双一流”建设，以“一流大学”维度，接力“985工程”、“211工程”建设成果，保证了我国高等教育建设的连续性。

从“双一流”建设中的“学科”维度看，圈层固定和路径锁定是制度经济学的重要观点。他们认为，一项制度在长期的渐进式发展过程中，会在制度的相关领域产生协调效应，促成其它关联制度的诞生，继而形成制度网络、制度矩阵，制度中的主体因执行制度可获得预期激励而导致缺乏向外生长的能力，形成保守型和排他性的特点。我国“双一流”建设中的“学科”维度的提出，正是在上述理论的指导下，为克服制度变革惰性而找到的制度变革突破口。在学科而非学校层面实现资源配置，有利于一些潜在的优势学科、一流学科获取办学资源、获得发展空间，最终通过特色学科、优势学科、一流学科的发展路径，跻身“双一流”中的一流学科之列，甚至一流大学之列。以“学科”为单位，撬动“双一流”建设资源的内部流动，是实现“双一流”建设中的开放竞争、动态调整机制的重要维度。

四 以“双一流”推动新时代高等教育资源优化配置与合理流动

“双一流”以“学校”和“学科”维度，接续了我国高等教育从教育大国迈向教育强国的历史进程，虽然建立了动态调整机制，但不可否认，它仍然存在教育资源配置均衡性等深层次问题，对这些问题的重视与积极回应，将有助于“双一流”建设的持续健康发展。

(一)认清教育资源稀缺限制以营造“双一流”建设资源的合理布局

目前，我国正处在从教育大国迈向教育强国的历史发展时期，现有教育资源与教育事业均衡发展、优质发展的需求相比还存在较大差距，如何有效配置教育资源，处理好教育资源稀缺限制与教育事业优质发展的关系，仍是摆在教育发展领域的一件大事。进入社会主义新时代，我国已超额完成教育经费支出占GDP4%的投入目标，但相较于快速发展的教育事业和发达国家教育强国的经费投入，我们的教育财政经费仍显不足。此轮“双一流”建设，是我国高等教育领域优化教育资源配置的一次重要变革。立足教育资源稀缺性这一现实背景，不仅有益于理清教育体制机制障碍，推进教育改革发展，对于如何统筹推进“双一流”建设资源配置也极为重要。一方面，有益于厘清教育资源的类别及现状。教育资源不仅包括为教育发展提供支持的财政资金，还包括为其提供保障的法律、法规、政策、制度等。另一方面，实现教育活动合理、合法和规律运行，需要制定教育法律、法规、政策、制度来给予保障，且此类教育资源本身也需要成本，既有决策、生成成本，还有修订、维护、执行成本。因此，在“双一流”建设过程中，不仅要协调好教育经费资源，还应供给好起到保障功能的教育资源，以统筹推进“双一流”建设进程。

(二)统筹资源以推进区域教育均衡发展

“教育资源配置的均衡是教育均衡发展的基本前提”[11]，也是解惑“双一流”建设厚此薄彼现象的重要方式。具体而言，一是政府层面要做好统筹协调和系统谋划。“政府所拥有的资源包括资金、设备、场地、政策和法律法规等，在大学的发展中发挥了重要的作用”[12]。在教育资源掌控和配置上，政府处于绝对主导地位。依据资源依赖理论，政府应对所拥有的资金、场地、设备、法律、法规和政策等教育资源进行统筹协调，注重“从控制走向协调、以治理代替管理”[13]；再结合世情、国情和教情，系统配置资源，以推动教育均衡化发展。同时，构建西部高校建设资源扶持政策，以化解厚此薄彼的假象和怪圈。二是要做好优质区域教育均衡发展的统筹。为避免区域教育均衡化发展进入“削峰填谷”的悖论陷阱，必须把区域教育均衡发展和优质发展有机结合起来，以改变现行教育唯业绩的考评机制，明确优先发展并非是厚此薄彼，而是依据国家教育发展实情以打破竞争缺乏的诟病。同时，“双一流”建设高校要注重在接受政府宏观指导、监督评估和尊重政策旨趣的基础上，以实际行动构架教育资源配置实施措施，用好、用活有限的教育经费，并接受社会群体的监督，以此助推我国区域教育的均衡化发展，并通过信息透明化来化解其厚此薄彼的疑惑。另外，为推进区域教育均衡化发展，化解“双一流”建设厚此薄彼疑虑，还需要参考好有影响力的第三方评价建议和及时公布评定的具体细则和标准。

(三)注重教育资源校内规划，实现教育资源效能最大化

事实上，为了实现以“双一流”建设来盘活高等教育资源合理配置的目标，不仅要在教育事业经费使用上做到精确配置各级各类学校的公用经费和人员经费，严格审查以杜绝张冠李戴；还要在教育基本建设投资经费上做好大型教学设备购置和校舍建筑的精打细算，杜绝铺张浪费。以此，通过供给侧优化，来规划和实现教育经费高效配置，用有限的教育资源办高质量的教育。现今，我国教育资源配置正处于转型期，资源配置“由集中政府配置向市场参与配置和学术参与配置方向发生转变”[14]。因此，教育资源的配置形态应相应地做出调适，政府做好资源配置上的宏观调控、监督指导和总量调配服务，具体经费的使用配置权下放给学校层面，落实教育资源配置上的简政放权和优化配置服务。另外，“双一流”建设的“一流学科”维度，是引导非985、211高等院校特色发展、打造优势学科的重要政策支持。在千校一面的背景下，高等学校很难以特色优势脱颖而出，陷入集体失声状态。“一流学科”的政策支持，为学校学科布局、拟定学科倾斜政策，凝练特色学科、继而发展成为优势学科提供了政策依据。通过特色学科的建设，继而发展与特色学科相关的关联学科建设，最终形成特色学科群，而这一过程将极大程度推动学校向特色化方向发展。

教育资源的配置方式决定着教育发展的方向、目标、路径和策略，以“双一流”建设作为我国新时代高等教育领域资源配置的基本方式，推动高等教育内部资源的流转与聚集，为我国高等教育的整体推进、优势特色发展以及提升高等教育的国际竞争力提供了资源力量。认识高等教育发展的根植性问题，理解教育资源需求与供给矛盾，有益于我们透过现象及重重制度纠葛看到制度的基点，理清制度的层级及脉络，获得制度体系的全貌。从缓解教育资源需求与供给这一根本矛盾的角度，确立教育资源配置方式，是一切教育制度的出发点和归宿。