社区公益券：社区治理的新抓手

2018-04-03张必春b

四川师范大学学报（社会科学版） 2018年2期

张必春b，周娜

(华中师范大学 a.政治与国际关系学院,b.湖北城市社区建设研究中心，武汉 430079)

周娜(1994—)，女，安徽宿州人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，主要从事城市社区治理研究。

一问题缘起：社区治理面临的问题

社区治理是一个多元主体共同行动的过程：政府、企业、社团、居民等相关主体通过平等合作共同解决社区问题的过程[1]。因此，社区治理本质上是社区内部行动主体和社区外部行动主体共同行动的过程，是多元主体辅助下的居民自治过程。然而，当前社区内部功能要素还不健全，内部行动主体无法在社区治理中行动起来，社区治理面临着一系列问题。

第一，无意愿问题。“治理”是多元平等主体协同合作过程，在按照治理模式进行公共事务管理时，各参与者体现的是自觉、自愿的主动行为，而不是受迫、强制的被动行为[2]。然而，当下社区公共事务主要是通过自上而下的行政力量完成[3]，居民在公共服务事项上依赖政府，出现无意愿问题。一方面，居民普遍存在社区公共事务与自己不相干的观念，把社区建设视为政府、街道和社区居民委员会的事[3]。另一方面，动员式参与较普遍。居民主动参与较少，更多的是在社区居民委员会的动员下参与，且被动员的人往往都是常见的几个居民①。社区治理实际是各种社区治理主体参与社区公共事务、承担相应公共职能的过程，因此这种公共参与无意愿问题必会影响治理的效果。

第二，无主体问题。社区治理是在一定区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动[4]。然而，实际中，忙碌的是社区居委会，甚至是政府工作人员，居民的主体地位缺失，产生治理无主体问题。表现为：一方面，社区居民只是被动地接受服务，而不是主动参与，是公共服务的享受者，而非提供者，有研究者指出这与我国社区建设的行政性推动模式有关[3]；另一方面，社区社会组织较少参与社区治理活动。目前，社区社会组织的类型比较单一，文体类较多，治理类较少，且多停留在自娱自乐层面，没有引向社区公益[5]。可见，作为重要治理主体的社区居民与社区组织在社区治理中处于缺位状态。这必然导致社区治理由政府、社区组织、社区居民的协同行动沦为政府的单一行动，这种“体制内单一主体的纵向行动”与多元共治的理念相悖，必会影响社区治理的成效。

第三，无动力问题。奥尔森认为，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益[6]2。社区治理是一个“集体行动的过程”，但我国社区治理尚未形成一套促成集体行动的内在机制[4]，面临着无动力问题。一是在参与主体上，多为老年人，年轻人由于缺少动力而很少参与[7]；二是在参与内容上，治理类活动参与少，文体类活动参与多，决策性、管理性、监督性参与的成分相对较少[8]；三是在参与层次上，工作层次参与较多，拥有层次参与较少[9]233。当前，大部分社区活动是由社区策划、居民参与，因而居民的社区参与层次停留于工作层次。社区治理中的无动力问题，导致社区参与主体两极化，参与内容娱乐化，参与层次工作化，使得社区治理主体参考的广度不够，治理内容的深度不够，最终导致社区治理水平停留于浅层次。

第四，无方法问题。社区治理采用社会工作模式，而非行政工作模式[10]。在当前治理中，行政工作模式普遍，表现为：“政府需求代替居民需求、多数人问题少数人解决、多数人活动少数人策划、自上而下制定公约、自上而下分派任务、行政主导项目设计、自上而下制定预算”[10]。这种行政工作模式，排斥了体制外行动主体，阻碍了多元共治的实现。

第五，无资源问题。社区治理是个生态系统[11]，其生存和发展需要资金、场地等资源的输入，否则，社区就不能很好地运行。目前社区治理就存在资源不足问题。一方面，就体制内资源来看，体制内虽有资源，但使用却很难。当前，政府虽然为社区提供了专项资金，但由于社区无法在银行开立账户，专项资金多由街道管理，因此资金的使用需要社区书记签字和街道审批，过程繁琐，使用困难。另一方面，就体制外资源来看，体制外资源虽易使用，但数量却很少。因为这种资源链接面临着辖区单位参与动力不足、社区撬动资源能力不足以及社会力量缺乏参与的制度机制等问题[12]，最终可链接的资源非常少。综上所述，体制内资源虽多但难使用，体制外资源虽易使用但数量少，可见，社区治理的资源缺口很大，这必会影响社区治理的开展。

因此，行政包揽下的无意愿、行政力量主导下的无主体、集体行动下的无动力、行政工作模式下的无方法以及社区生态系统中的无资源，是当前社区治理面临的五大问题。这五个问题使社区内部行动主体无法行动起来参与社区治理，在社区治理中处于缺位状态。这会导致政府、企业等社区外部行动主体的补位，承担本不应该由它们承担的职能，最终拖累政府、企业和社会。因此，如何解决社区治理面临的五无问题，就成为社区治理推进的关键。

二应对策略：社区公益券的实践

社区公益券，指社区公益积分券(简称“积分券”)，相当于西方国家的社区货币，如日本的“R”货币和美国的“Detroit Cheers”货币[13]。这是一种将社区居委会、社区居民、辖区单位等社区治理主体(为方便论述，下面笔者仅以社区居民为例)吸纳到社区治理中的媒介机制，其工作原理是将参与主体的公益劳动时间折算成相应的社区公益券，然后再用它兑换所需服务。这样，社区公益券就成为类似于货币的“一般等价物”，通过它，既能实现资源和资源、资源和服务、服务和服务的互换，也能激发社区居民参与社区治理的意愿和动力，解决上述社区治理问题。

社区公益券的运作流程可分为三大阶段：积分获取阶段、积分兑换阶段、积分流通阶段。这三大阶段构成一个闭合循环圈，最终实现积分在社区内的循环。

(一)积分获取阶段

积分获取过程就是社区居民参与社区公共事务以公益服务换取积分的过程。积分获取是社区公益券运作的起点，其目的在于获取积分，为积分兑换做准备。该阶段可分为前期公益积分清单制定、中期公共事务参与及后期公益积分获取。

第一，前期公益积分清单制定。公益积分清单指以公益劳动时间为中介将社区居民的公共事务参与折算成公益积分，该清单由全体居民讨论通过。流程为：社区通过一定技术和方法，先引导居民思考社区存在的问题，梳理出社区问题清单；然后，根据社区问题清单，引导居民思考“我们可以做什么”，制定出社区公益行动清单；最后，引入积分，根据公益行动清单，引导居民赋予公益行动一定标准积分②，最终制定积分清单。如湖北省荆门市以居(村)民、家庭、单位、党员以及社区工作人员为积分对象，以思想政治类、平安稳定类、社区建设类以及奖励惩罚类为积分项目，制定了89项居民积分项目、33项家庭积分项目、33项单位积分项目、23项党员积分项目、13项社区工作人员积分项目的积分清单[14]。

第二，中期公共事务参与。公共事务参与是社区居民利用自身优势和资源禀赋参与社区公共事务、获取积分的过程。程序为：社区居民先进行志愿者报名(含人工报名和网上报名)③，填写志愿者资料，进行资料审核，接受志愿者培训；之后，根据社区发布的招募公告(公告墙公布，或网络公布)，选择社区公益岗位，参与社区公共事务。就目前调查来看，所涉及的公共事务有社区环境维护类、社区治安管理类及社区老年人照顾类等几大类。

第三，后期公益积分获取。公益积分获取是社区居民将已经参与的社区公益参与时间折算成公益积分的过程。实践中，通常采取传统人工计时和APP计时④，时间银行⑤是存储时间的常用方式。计时完成后，社区会将居民志愿服务时间存入积分存折，或APP自动计算。积分获取中的时间存储与积分获取，增强了居民参与公共事务的动力，提供了激励机制。

综上所述，积分获取阶段，通过公益积分，将社区居民与社区公共事务链接起来；通过赋予公共事务一定标准积分，激发了社区居民参与社区公共事务的动力，解决了当期社区治理中面临的无动力、无主体及无意愿问题，推进了社区治理。

(二)积分兑换阶段

积分兑换就是使用公益积分兑换社区资源过程，积分兑换关系到居民参与社区公共事务的动力。该阶段分为前期兑换清单制定、中期公益积分转换和后期公益积分兑换。

第一，前期兑换清单制定。兑换清单是以社区内部资源状况为基础，赋予社区资源一定标准积分而形成。制定过程为：以居民需求清单为基础，最大化地整合社区资源，实现社区资源与居民需求的对接；在此基础上，赋予社区资源一定标准积分，制定兑换清单。因此，如何绘制社区资源地图，是兑换清单制定的关键。成都市XHL社区根据链接的68家商铺，以1积分=10元标准，为社区居民制定了美食、家电维修、生活用品等兑换清单。

第二，中期公益积分转换。公益积分转换是居民将参与公益活动所获积分转化为纸质积分券的过程。这针对的是人工计时下的积分兑换。人工计时下，居民所获积分，在兑换前，需要用时间积分存折换取纸质积分券，之后，才能到社区实体店消费。在APP计时下，居民直接以积分形式在网上各商铺进行消费，不需转化为纸质积分券。

第三，后期公益积分兑换。公益积分兑换是居民以兑换清单为基础，凭借公益劳动中所获积分兑换社区资源的过程。程序为：居民以所获积分为基础，根据社区资源地图，按图索骥，兑换所需资源。积分兑换分线上兑换和线下兑换。线上积分兑换指居民用所获积分在网上兑换所需商品。如济南市LSMJ社区，利用APP将社区商家的商品挂到网上，将每个商品标明积分，居民直接在网上用积分支付兑换所需商品，这类似于目前淘宝的运营模式。线下积分兑换指居民用纸质积分券到实体商铺消费。如成都市的XHL社区居民以兑换或抵消商品部分价格的形式消费积分⑥。

综上所述，积分兑换使社区现有资源充分利用起来，改变了以往社区内部资源的闲置状态，搭建了积分兑换的资源平台，解决了当前社区治理所面临的无资源问题。

(三)积分流通阶段

积分流通本质上是积分循环，是公益积分券重复兑换的过程。它要求每个社区主体，既是积分获取者，又是积分兑换者，在服务他人获取积分的同时，又利用积分从他人那里获取服务，这就实现了社区内部资源的循环，使社区治理得以持续。积分循环的前提是拓展社区资源，通过资源拓展为兑换的“重复性”提供保障。

1.拓展资源

拓展资源是为保证兑换后的积分能再次兑换、重复使用。通过多次社区实地调研，我们发现，当前我国社区的资源拓展方式大致可归结为三种。

第一，丰富资源种类。这是从种类上拓展。如济南LSMJ社区的资源种类达到14类，涵盖教育培训、餐饮娱乐、旅游住宿、医疗卫生、美容保健、金融理财、法律咨询、服装饰品等。第二，增加资源数量。这是从数量上拓展。如成都XHL社区链接了60多家商户，为超过529位社区志愿者提供了积分兑换。第三，提高资源质量。这是从质量上拓展。如湖北省JM市将户籍和学位作为资源，此外，为防止积分兑换无法实现，社区会起兜底作用，备有专门储备金，储备数量等同于积分数量。

丰富资源种类和增加资源数量是从拓展积分兑换范围角度促进积分循环，提高资源质量是从增加积分兑换动力角度实现积分循环。这三种资源拓展方式，增加了积分兑换的可行性，促进了积分循环和社区内部资源微循环。

2.积分流通

积分流通就是积分获取与兑换不断交替的过程。从表面看，积分流通表现为积分在社区居民、社区居委会、社区商户和辖区单位间的获取与兑换；从本质上看，积分流通实质是社区居民、社区居委会、社区商户间资源和服务互换过程——提供服务获取积分、转让积分获得服务。下面我们以社区居民为主体，通过剖析社区居民的积分流通过程，进而理解积分是如何在社区内流通的。

在社区公益券循环过程中，社区居民既是积分获取主体，又是积分兑换主体，通过积分获取和兑换的交替，使积分流入社区，实现流通。(1)社区居民获取积分。社区居民通过为社区居民委员会、社区商家提供志愿服务，如社区居民参与社区巡逻、为商家散发广告；作为回报，社区居民委员会、社区商家会给居民积分。(2)社区居民兑换积分。社区居民使用积分，向社区居民委员会、社区商家兑换服务和商品，如社区居民使用积分获得社区居委会提供的培训，或用100个积分兑换商家2人套餐。这样，通过积分获取与兑换的交替，最终实现积分在社区居民这一主体上的流通。同时，这一流通过程本质上是社区居民为社区其他主体提供服务和社区居民从社区其他主体换取服务的交替过程。

社区商家和社区居委会积分流通过程，与社区居民积分流通过程类似，这里就不再赘述。这样，社区居民、社区商家和社区居委会都能服务其他社区主体，并获取积分，同时也能使用积分从其他社区主体获取服务，完成了积分的“获取过程和兑换过程的交替”，这就实现了积分在整个社区内的流通。在积分流通过程中，每个行动主体既服务其他社区主体获取积分，又使用积分从其他社区主体获取服务，因此内外部循环圈既是积分循环过程，又是资源循环过程。

综上所述，积分流通过程本质上是社区内部资源微循环过程，社区行动主体间的积分获取与兑换实质是社区行动主体间的资源互换。居民通过服务获得积分，又使用积分兑换服务，以此循环往复，最终构成一个邻里互助、邻里守望的行动网络[15]。

三成效检视：社区公益券作用下的社区治理

积分虽小，但调动了参与热情，一定程度上激活了社区内部各大行动要素，破解了社区治理中内部行动主体缺位问题，促使社区内部行动主体与社区外部行动主体共同治理社区，实现多元共治。

(一)搭建联合机制：社区公益券是社区居民参与社区公共事务的催化剂

当前，社区居民与社区之间缺少联系情感和利益的纽带，联合机制缺失，这使社区居民缺少参与社区公共事务的意愿和动力，对社区公共事务冷漠。很多研究发现，居民普遍认为“公共事务是别人的事务，不是自己的事务”[16]。因此，有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益[6]。这种认知使社区居民与社区公共事务间的利益关联不强，导致社区居民的社区参与度不高。

社区公益券是社区公益的一种催化剂[13]，它在居民与社区之间建立了联合机制，激发了社区治理主体参与社区公共事务的愿望。这种利益驱动和认同驱动“双引擎”是个体参与公共事务的动力[17]，它在社区内建立了利益和情感纽带，对社区参与起到了“催化”作用。一方面，社区公益券，在居民与社区之间建起了利益纽带，社区居民可通过参与社区公共事务获取个体收益；另一方面，社区公益券在居民与社区之间建起了情感纽带，实现了居民间的互帮互助和情感纽带的建立。这两种纽带在居民与社区间建起了牢固的联合机制。

(二)实现平衡互惠：社区公益券实现了公益和市场的完美平衡

社区公共事务参与一直面临着利己与利他的矛盾问题。市场经济的行动逻辑是互惠互利，“假定个体利益优先”[18]，根据收益决定投入；而社区强调公共利益[18]，社区建设中长期倡导的行动逻辑是奉献，不求回报，强调行动的志愿性。这两种行动逻辑一个强调付出要求回报，另一个强调付出不求回报，看似对立，实则是“既对立又统一关系”[19]15。因此，我们既不能否定市场经济规则，也不能否定社区利他奉献精神，对社区治理来说，关键是如何在二者间找到平衡。

社区公益券就是一种平衡互惠机制，解决了互惠互利规则与完全奉献之间如何平衡的问题。一方面，社区公益券符合市场交换的互惠互利规则。积分获取过程就是社区行动者提供志愿服务过程，积分兑换过程就是社区行动者换取所需服务过程，提供服务与换取服务的交替体现了市场交换中的互惠互利规则。另一方面，社区公益券又符合利他奉献精神。社区公益券中的积分是“公益”积分，它是社区行动主体通过服务社区其他主体而获得，从这一角度说，社区公益券又符合利他奉献精神。

(三)促进资源共享：社区公益券促进社区治理资源的最优配置

“社区要有效地存在，或能够自主自治，必须有相应足够的社区资源”[20]。但从前述论述可见，资源短缺成为当前社区治理推进的一个短板。社区货币可以激活社区多种资源[13]，弥补治理的资源缺口。

一方面，社区公益券使闲置社区治理资源被利用，优化了社区治理资源的配置。社区公益券本质上是社区行动主体间往复式交换资源过程[15]，因此，积分获取与兑换过程本质是重新配置社区治理资源过程，使某一社区治理主体的闲置资源通过社区内部资源交换，能够被其他社区治理主体使用，避免了社区治理资源的闲置浪费，使社区治理资源得到最优配置。

另一方面，社区公益券，实现了治理资源的共享，使社区优质治理资源被充分利用，效益被最大化发挥。社区公益券本质是社区内部资源互换以实现社区内部资源的共享；而积分获取过程又是社区行动主体根据自身优势，提供资源，服务其他主体的过程，因而，积分“获取”挖掘了社区优质治理资源，并借助资源互换形成的共享而实现优势互补，使社区其他主体也能使用优质资源，社区优质资源被最大化利用。

(四)培育社区认同：社区公益券激发了社区居民参与社区治理的热情

当前居民公益意识淡薄，对社区的认同感低，而社区认同是居民参与社区治理的一个重要心理动机[17]。社区认同感越高，社区成员越乐意为社区尽义务和责任，反之则会导致社区参与不足，进一步削弱人们的社区认同感[21]。社区公益券一定程度上激发了居民的参与热情。社区认同建立在居民的互动之上，没有一定的互动不可能形成社区认同[21]。社区公益券则增强了社区内部主体进行互动的动力和机会：在社区公益券中，服务其他社区主体所获积分，可换取自己所需物品，而个体需求又要通过与其他社区主体的兑换才能实现，这就增加了社区内部主体互动的机会。这一互动通过积分流通机制得以持续：居民通过服务邻居获得积分，用自己的积分从邻居兑换服务，以此循环往复，最终构成了一个邻里互助、邻里守望的行动网络[15]，最终熟人关系建立，社区认同培育。

四讨论：社区公益券是社区治理的新抓手

社区是社会细胞，社区治理体系与治理能力现代化对社会治理的推进意义重大。十八届三中全会提出要加快形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局，其中，社会协同是依托，公众参与是基础[22]。可见，如何实现“社会协同和公众参与”是推进社区治理亟待解决的问题。目前，学者在理论上提出了政社合作、多元共治的实现路径，但对于如何实现政社互动则缺少具体研究,社区公益券提供的思路值得我们深思。

社区公益券借助积分的获取、兑换和流通机制，在社区层面，实现了社会协同和公众参与，推动了多元共治。一方面，社区公益券实现了社会协同。社区公益券借助积分的三个环节，将社区商家等社会主体吸纳到社区治理中，并以积分的三个环节为基础，创建了社区商家、社区居民以及社区居委会等社区治理主体互动的具体机制和平台，实现了社会协同。另一方面，社区公益券促进了公众参与。社区公益券通过积分获取和兑换机制，激发了社区居民参与社区治理的意愿。并通过积分流通机制，使社区居民持续参与治理，最终将社区居民吸纳到治理中。因此，社区公益券激发了社区治理主体的行动意愿，同时为社区治理主体提供了参与的具体机制，最终，社区内部治理主体被吸纳到治理中，与政府共同演奏社区治理的“大合唱”，多元共治实现。

在此，还应注意社区公益券的合法性问题。虽然西方国家叫社区货币，但我们仅仅称之为社区公益券，目的是突出其公益性，并保留货币本身具有的一般等价物属性。我们要求社区公益券只能兑换服务，不能和人民币进行等价兑换，其目的是不让社区公益券扰乱货币市场，影响货币的权威性和稳定性。

(说明：该论文的观点来自华中师范大学陈伟东教授的传授和启发，在此致谢！当然，笔者文责自负。)

注释：

①“堡垒户”多为社区弱势群体，他们受益于社区，在经济或生活上依赖社区，与社区存在依附关系，多承担一部分社区任务，参与一定社区公共事务。这种参与是依附参与而非真正参与。参见：石静《城市居民社区参与状况分析》,《人民论坛》2010年第20期。

②积分标准多以积分与时间的转化关系为基础，一般1小时志愿服务=1积分。

③成都市的XHL社区居民既能在社区服务站完成志愿者报名，也能下载成都志愿者APP或通过网站http://www.cdvolunteer.com/注册，之后直接在网上进行资料填写、资格审核、志愿培训及岗位申请。

④传统人工计时指通过人工签到计算志愿服务时间，APP计时指用志愿者APP扫描二维码计算志愿服务时间。

⑤时间银行指志愿者将参与公益服务时间存进时间银行，当自己遭遇困难时可从中支取“被服务时间”。参见：夏辛萍《时间银行社区养老模式服务初探》,《人民论坛》2012年第17期。

⑥成都祥和里社区设有时间积分银行，总行是社区服务站，分行是各个商家。社区志愿者可凭时间积分存折到总行(社区)兑换积分券，然后拿着积分券到分行(商家)消费。

[1]陈伟东，吴恒同.论城市社区治理的专业化道路[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2015，(5).

[2]马西恒.社区治理框架中的居民参与问题：一项反思性的调查[J].上海行政学院学报，2004，(2).

[3]彭文峰.我国城市社区建设中社区参与问题成因及对策探析[J].城市发展研究，2011，(12).