福利经济学视角下养老服务供给路径的研究

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、绪论

根据2016年公布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁以上的老年人已达2.22亿占全国人口的16.1%，这一比例已严重超过国际10%的标准。中国的养老危机在老年人规模过大、计生政策和经济转型的多重压力下已经到了刻不容缓的地步，传统的家庭养老与机构养老都不可能满足老年人的全部生活需要，只有建立多元化养老服务供给模式才是缓和国家老龄问题的唯一出路。

我国目前的老人养老形式主要有公办养老机构养老、民营养老院养老、带有政府色彩的社区养老、家庭养老、老人自养(空巢独居)等。我国现有的几种养老服务模式各有不同，在一定程度上缓解了我国老年群体的养老压力。然而，面对巨大的养老服务需求，我国养老服务领域的矛盾依旧存在并较为突出，老年养老服务缺失的现状没有得到根本的改善。在老龄化急剧推进的社会浪潮下，如何在现有的资源条件下，建立一种既能切实满足老人养老服务需求、又能可持续地运行承载的社会化的养老服务模式，是摆在我们面前的重要问题。

二、概念界定

(一)养老服务

2011年12月16日国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》中指出社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。因此本文认为养老服务是为了满足老年人的养老服务需求或者以提升老年人的生活质量为目标，在政府、家庭、社区及社会组织的支持下，为满足老年人基本的生活需要，对农村老年人的经济上的供养、生活上的照料以及情感上的慰藉。

(二)养老服务供给

养老服务的供给主要包含三方面内容，分别是供给的主体、供给的内容和供给的方式。养老服务的供给主体包括政府、市场、社会组织、社区、家庭；养老服务供给的内容包括对农村老年人的经济上的供养、生活上的照料及情感上的慰藉；养老服务供给的方式主要有政府公办机构养老、社区养老、民营机构养老、家庭养老、老人自养(空巢独居)等。

三、现有的养老服务供求分析

(一)养老服务的需求分析

经济学将“需求”解构为相匹配的购买欲和购买力，二者缺一不可，否则都不能构成需求，故养老服务的需求公式如下：养老服务需求=老年人口数量+老年人口购买欲望+老年人口购买力。

首先，2030年到2050年是我国人口老龄化最严峻的时期，老年人口数量将持续增加，对养老服务存在潜在需求的老年人口数是非常庞大的；其次，随着生活水平的提高和老年人传统观念的变化，老年个体的消费能力、消费偏好、消费方式等处于动态变化中，其需求总量和项目紧跟时代步伐不断扩张，需求重点也在不断转移；再次，从购买力来说，城市老年人的经济来源主要是养老金，另外还有少部分再就业收入、子女赡养费等。因此，决定城市老年人主要购买力的是养老金支付水平。随着国家的生产能力及经济发展水平的变化，老年人的退休待遇不断提高，从而影响他们的养老服务需求。

(二)养老服务的供给分析

我国养老服务供给主体经历了从“国家—家庭”到“国家—家庭—社区—市场—社会组织”多元协作的演变过程。

新中国成立之初，养老服务的供给主体是家庭，政府的责任仅限于城市和农村的“三无”老人，养老服务处于社会救助的水平，市场几乎不承担养老服务责任；随着市场经济体制的建立，我国养老服务的范围不断扩大，面向全体老年人。同时，养老服务的提供主体也不断增多，除了国家和家庭外，市场、社区和社会组织也开始加入到养老服务的供给中；进入21世纪以后，我国政府开始主动介入养老服务的供给，颁布了一系列的法律法规，为养老服务的社会化提供了较好的制度环境，养老服务各主体的职责逐渐调整、不断加强。我国养老服务的提供经历了单一主体到多元主体的转变过程，各主体的地位、作用和职能也发生着相应的变化，重新界定政府、市场、社会组织、家庭的职责，通过转变政府角色和强化社会各主体的参与，来满足社会福利的需求。

四、养老服务供给的福利经济学视角分析

(一)效用理论

福利经济学效用理论认为，每个人是他自身福利的最好判断者，并且力图使他的福利最大化，它研究消费者如何分配其收入，以便实现满足程度的最大化。按照福利主义的理论观点，社会养老方式实际包含着两重福利最大化目标。

第一重目标是老年人个体养老福利的最大化。老年人个体具有较强的异质性，老年人的适宜选择是以老年人追求个人效用最大化为基础，这在一定程度上实现了福利经济学的第一重目标:效率。但弱势群体通常会受社会、经济地位和制度的约束，不能选择增进个人福利的养老方式，因此，追求个人效用最大化的过程并不一定是整个社会福利优化的过程。如果财富的转移分配能增进部分或者整体老年人的福利，就采用补偿方法，力图实现福利主义的第二重目标，即老年人整体的福利最大化。这就为政府调整政策，确定补偿对象，留有较大的空间，并保证老人可及性地选择福利优化的养老方式。

(二)市场失灵的福利效果

由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷，市场机制在资源配置的某些领域也存在运作不灵的情况。竞争性的市场不可能达到公共物品的帕累托最优产量。换句话说，如果私人部门来提供公共物品，就可能会产生低效率和福利损耗。我们以养老院为例来说明私人部门生产公共产品的福利损耗。如果养老院不是由政府修建的，而是由私人来修建，就可能产生低效率。因为私人企业追求利润最大化的动机将会导致养老院的收费水平提高，从而消费者剩余部分就减少。私人部门修建养老院所造成的社会福利的净损失，清楚地表明了私人部门生产公共物品的低效率，所以公共物品的供给应该由政府部门来提供，从而增加社会福利。

(三)公共物品的福利效应

由于公共物品具有的非竞争性和非排他性，通过市场供给模式实现非排他性是不可能的或者会导致高昂的成本，同时也会缺乏效率，最终则会导致市场失灵，所以大部分公共物品应该由政府提供，但是也不可避免的产生“免费搭便车者”的问题。“搭便车”是政府提供公共物品过程中效率低下的一种具体表现，它是指某些人享受了公共物品的消费，但却逃避支付公共物品的生产成本的一种行为。

由于搭便车问题的存在，政府对公共物品的配置无法达到最优化，也无法实现福利经济学的帕累托最优，从而也没有实现该项公共物品的福利最大化。因此，为了有效供应养老服务这一准公共物品，尽量避免“免费搭便车”问题，提高公共物品的福利效应，养老服务的供给不应全部由政府来提供，也可以引导私人部门通过市场提供。

五、养老服务供给路径多元化发展趋势

(一)政府对养老服务供给的宏观调控

鉴于对养老服务的产品性质的分析，养老服务一方面涉及公共利益，另一方面主要使老年人个体分别收益，符合谁受益收付费的原则，养老服务的准公共产品性质，使得政府在这一领域的角色既不能一手包办，又不能放手不管。改革后的政府职责体现在政策的制定和立法，必要的财政支持，强有力的监督三个方面。对此，政府应该做好养老服务产业的宏观调控，在科学规划、引导市场、规范产业标准、加强监管、兜底购买等方面积极作为。

(二)市场积极参与养老服务供给建设

政府不是万能的，它只是一个公共部门，其服务是公共产品，因而本身具有失灵的可能性。此外针对养老服务的部分市场属性，要积极发挥市场对养老服务资源的配置作用，建立竞争机制，提高机构养老服务的服务水平，拓展养老服务项目内容，形成合理的养老服务价位。现阶段，我国的养老服务除了政府直接提供外，还有部分是由社区或民办非营利机构提供的，这些养老服务普遍存在着服务项目单一、服务质量不高、服务供给和需求不相匹配等问题。市场要充分发挥市场机制的作用，引入竞争机制，细分老年服务市场，并形成合理的价格机制，满足不同老年人的差异性需求。

(三)社区作为养老服务供给的增补资源

随着城市化的推进，我国的社区从数量和规模上都获得了大幅度的增加。在考虑社区资源的调动时，应该根据社区公共品的受益边界主要惠及社区居民的特点，建立由社区居民为主导的、政府和民间力量共同参与的公共决策制度。社区资源对于养老服务的提升能够起到增补作用：首先，社区是老年人原先的居住区域，对于身体相对健康的老人，对社区更加熟悉，社区养老对其是较为经济、便利的选择；其次，社区可以建立配套的健身、文娱设备，组织丰富的老年群体活动，增强社区老年人体质，舒展老年人身心；最后，社区的公共卫生服务站可以被吸纳入社区的养老资源，对养老服务的提升起到增进作用。

(四)社会组织发展为养老服务的福利增补力量

社会组织泛指那些在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些社会组织对老年福利增补的优势在于：第一，提供了更加多样的服务。填补了单一的曰常照顾、身体护理的对老年人的关注空缺；第二，活动更讲求互动而不是给予。这类组织根据本地区的老年人具体情况，开展与老人个体特点有关的互动活动，效果更佳；第三，服务人员志愿性强，人员队伍可持续。这类组织本着自愿加入、志愿奉献的宗旨，幵展活动时参加者的动力更大，服务效果相对更好；同时组织不断吸纳志愿人员，开展活动能够避免固定人员队伍带来的僵化和疲惫，人员队伍具有较好的可持续性。

(五)家庭职责和照顾对养老服务的扶持

家庭、邻里等非正式部门是社会福利的重要供给来源。家庭等提供的养老服务虽然不具有专业性，但由于老年人对亲情的依赖与信任、对熟悉环境的眷恋与不舍，使得大部分老年人选择居家养老。可以说，家庭照顾对于老年人在精神上的慰藉很难为社区或机构所替代。但是随着家庭规模的缩小，家庭抚养比的上升，社会竞争压力的增大等原因，家庭在提供养老服务方面的能力正在减弱。因此，养老服务的其他供给主体如国家、机构、社区和社会组织等，应该考虑到老年人的心理特点，对于家庭这一主体提供更多的政策、资金、服务等便利条件，让能够在家养老的老年人(如能够自理和半失能)通过部分购买服务的方式居家养老。