社会治理创新视野下的服务型政府建设：基本理念、新定位和新要求

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）

当前社会治理创新和服务型政府建设是近年来学术界的热点之一，研究成果丰硕。但是社会治理创新和服务型政府建设二者之间的关系究竟如何？社会治理创新对服务型政府建设提出了哪些新要求？目前来看，相关的研究成果不多。[1]

社会治理创新和服务型政府究竟是什么关系？学术界目前有不同的争论，有的认为社会治理创新推动服务型政府建设。[2]有的则是持有相反观点，认为服务型政府建设推动社会治理创新。[3]应该说上述两种观点都有一定的合理性。第一种观点从社会治理的角度对政府建设和转型提出了新要求，属于一种外在的压力推动。第二种观点则是从政府自身的建设内因出发，强调以服务型政府建设推动社会治理创新。实际上本文认为还有第三种观点，即承认二者合理性的基础上，强调二者的良性互动。在当代中国，孤立的研究社会治理创新不谈政府，或者孤立的研究服务型政府建设不谈社会治理体制的变迁和新要求，都是片面的。在社会治理格局中，“政府负责”，表明了政府在社会治理中的地位和作用。实际上当前中国社会治理中存在的社会矛盾和问题，从某种意义上讲实质上就是政府在社会治理中的理念、体制和机制不到位导致的。这是服务型政府建设推进社会治理创新的内在逻辑。鉴于当前政府在国家治理权力结构中处于核心地位，公民社会发育不成熟的现状，在当前中国社会治理创新可能采取的最好的战略选择是政府主导下的多元主体的协同治理。社会治理创新与服务型政府建设成为一个双向的互动过程，二者统一于国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践过程中。其实质还是处理好政府、市场和社会的关系。一方面社会治理创新要求加快服务型政府建设。另一方面则是服务型政府建设可以更好的促进社会治理创新。因此探讨社会治理创新视角下的服务型政府建设的基本目标、原则、宏观定位和新要求，对于更好的推动社会治理创新和服务型政府建设具有重要理论价值。

一、社会治理创新视角下服务型政府建设的关系、目标和基本原则

（一）社会治理创新、服务型政府的概念和关系

社会治理是 “以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”[3]服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[4]

如前文所述，服务型政府建设和社会治理创新二者是一种良性互动的辩证关系。主要表现在以下方面。

第一，服务型政府建设和社会治理具有一致的价值目标，即实现社会善治。服务型政府建设实质是政府转型，转变职能，提供更多的社会服务和公共产品，是一种新的政府模式。从社会管理到社会治理的转变，本身也是政府自身职能转变的一个重要内容和研究领域。社会治理创新是社会管理创新的进一步提炼，是包括社会管理和社会自治的统一。其最终目标是实现社会善治，提供良好的社会秩序，满足各种经济、政治和文化的需要，协调社会矛盾，维护社会公平正义。

第二，服务型政府建设是社会治理创新的应有之义和必然要求。一方面，服务型政府是相对于管制型政府提出来的，要求政府转变理念、转变职能，革新管理手段，创新体制和机制，关注重点领域的问题，满足公众的公共利益，提供更多的公共产品和更好的社会服务。新时期政府更应该强调社会管理和公共服务的职能，维护和关注民生。另一方面，推进社会治理创新，要求发挥公众和社会组织的作用，培育社区自治，这些反过来要求政府权力下放，重心下移，加强政府和公众的互动，只有政府自身变革，才能适应社会治理创新的要求，推进社会治理创新。如果政府自身不能加快推进服务型政府建设，社会治理创新只能是一句空话。社会治理创新对服务型政府建设提出了新的更高的要求，是一场革命，在政府的理念、政府职能、工作方式、政府效能、决策方式和关注领域都有很大的不同，要求政府加快服务型政府的建设，完成这一重大的深刻变革。

第三，服务型政府建设和社会治理统一于国家治理现代化的全过程。国家治理现代化包含了社会治理和服务型政府建设的内容，社会治理创新是国家治理现代化的基础和重要环节。而国家治理中政府自身的重要变革的目标就是建设服务型政府。二者不可能单独进行，应该互相促进，形成良性互动。

（二）社会治理创新视角下服务型政府建设的价值目标和原则

社会治理创新视角下服务型政府建设的价值目标可以概括为是对传统社会管理的超越和根本变革，化解社会矛盾，实现公平正义，保障公民的权利，最终实现社会善治。社会善治是政府社会治理的价值目标。“善治是促使公共利益最大化的社会管理活动，本质在于它是公民和政府对公共生活的合作管理，是社会和国家的最佳关系状态。”[6]善治包括四个要素：“法治；有效行政；责任制；透明性。”[7]善治是社会治理的理想状态和最终目标。社会治理创新视角下服务型政府建设的基本原则主要包括六方面：应该遵循服务原则 、法治原则 、市场原则 、公开原则、公平原则、协同原则。

第一，服务原则。社会治理创新的本质实际上还是实现对人的管理。因此需要政府转变理念，从重视经济发展到更加关注公共服务和社会治理。具体而言，从传统的官本位思想转向人民民主，从管治到服务。在社会治理的主体上，从原来的单一的政府为中心转向政府主导下的公众参与，第三部门和政府合作的多中心治理转变。在管理的手段上，从传统的单纯的政策依赖向依法治理和多手段的综合治理转变。在政府的主要职能转变上，从原来强调的以经济建设和经济发展到既强调经济发展更注重加强公共服务和社会管理转变，更加关注民生。第二，法治原则。 政府的权力不是全能的，不受制约的。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[8]服务型政府具有法治的特征，强调公民权利，依法界定和保障政府与公民之间的权限划分与行为模式。法治是构建服务型政府的基本要求和重要保障。 法治意味着政府的权力具有边界，社会治理要求依法行政，尊重和保障人权。第三，市场原则。即政府职能转变需要政府让出一部分不该管，管不好的职能，由市场和第三部门行使。政府是掌舵不是划桨。政府可以加强市场的宏观调控，在公共服务的采购方面可以由市场完成，政府监管。党的十八届三中全会进一步提出了市场对资源配置起决定性作用。说明了更应该加强市场的作用，同时也要发挥政府的宏观调控职能，二者相辅相成，缺一不可。第四，公开原则。政府应该及时公布政府制定的政策、规章、规范性文件、政务信息。政府推进社会治理的过程，决策机制实际上都可以实行公开的原则。应该完善政府信息公开机制，强化公民和第三部门的监督，努力打造透明政府。第五，公平原则。维护社会的公平正义是社会主义的价值取向之一。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”。[9]党的十八届三中全会全文强调公平、公正等概念共有43处，表明了中央对公平问题的高度关注。这就要求政府应该承担相应的职能，维护社会的公平正义。政府应该有所作为，重视调节收入差距，健全社会保障制度，统筹城乡发展和区域经济社会生态发展，努力推进公共服务均等化，保障公民的合法权益和基本权利，推进司法公正。第六，协同原则。社会治理创新，本质上是需要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局。正如登哈特夫妇认为，公共政策“可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施”。[10]这就需要政府调动社会组织、公众参与社会治理的积极性。政府和社会组织之间、社会组织和公众之间、政府和公众之间、政府各部门之间等都需要加强沟通和交流，加强交流协作，才能实现社会善治。

二、社会治理创新中政府的宏观定位

在当前中国，社会治理创新离不开政府的主导作用。政府发挥主导作用，不是传统的全能主义政府，而是有限政府。政府需要转变理念和职能，加强对公民社会和第三部门的培育，构建公民政治参与的渠道和机制，在基层允许和引导社区自治，最终形成政府、第三部门和公民参与的协同治理格局。

发挥政府的主导作用，符合中国的国情。这是因为，第一，当前我国处于社会主义初级阶段，中国共产党为唯一合法的执政党。90多年党的历史证明，政府主导下的社会治理具有其优势，体现为政府主导型的强制性制度变迁。政府的政治动员能力强，见效快，反应迅速。第二，我国的公民社会发育还不成熟，还没有完全形成强大的公民社会，第三部门的社会组织管理还存在明显的政府主导的痕迹。公民社会的成熟和发展壮大离不开政府的扶持和引导。第三，基层民主的实验搞了几十年，基层民主的两种基本形式：农村村民自治和城市的社区自治，虽然已经具有丰富的成果，但是基层民主的成果还没有上移，直接民主还没有扩大，需要时间。这同样离不开政府的支持和推进。第四，政府是社会治理的主导力量。现实生活中政府集中掌握了管理社会事务的各种资源，是公共利益的代表者、维护者。在社会治理中无疑处于主导地位，起负责作用。但是需要强调的是政府的负责和主导作用，不是回到原来的计划经济时期的政府全能主义，政府为唯一主体。而是强调在社会治理的框架下，起统领、负责、协调作用，从管制型到合作型转变。政府社会治理创新中政府的作用毋庸置疑，特别是在中国这样一个国家，政府主导下的社会治理创新将是较长时间的一个基本特征。因此政府的作用至为关键。建设服务型政府，在社会治理创新中的角色定位如下：社会治理的负责者，公共服务的提供者，社区建设的引导者、社会组织的扶持者、市场秩序维系者、民生保障的实施者、依法治国的表率者、社会关系的协调者。

第一，社会治理的负责者。党委领导，政府负责。在社会治理创新中多主体协同参与的格局的形成，最终还是需要政府的推动。但是政府负责不是回到传统的管制型社会治理，而是政府激发社会组织的活力，引导社区自治，政府部门之间形成协调沟通，社会治理扁平化的组织架构。政府需要转变单级思维引导社会治理的各主体之间沟通协调，激励扶持社会组织，实现共同治理。政府还是社会治理的顶层设计者。社会治理需要建立相应的法律机制、制定相关的政策和策略，需要及时借鉴国外的有益经验，及时总结地方政府社会治理创新的案例和做法，需要总结试点的地区存在的问题和取得的成效，需要统筹全局，顶层设计，及时实施。

第二，公共服务的提供者。现代社会中政府承担公共服务的责任义不容辞。社会治理创新内在要求政府加强对公共服务的供给，努力实现公共服务的均等化。逐步加大政府的财政转移支付力度，实现事权和财权的辩证统一，努力加大农村的公共产品供给，缩小城乡差距。需要政府推进公共服务的市场化改革，允许社会资本投入到公共服务，实现资金筹集渠道的多元化。

第三，社区建设的引导者。引导社区居民自治是社会治理创新的应有之意。社区自治应该是政府、社区居民和社区社会组织的协作治理。这就需要政府逐步退出社区的微观领域，处理好政府行政权力和居民自治权利的边界。政府提供经费支持、社区社会组织的激发活力、社区居民的热情参与，才能更好的推进社区自治。要求政府强化社区自治能力，放权给社区，政府应该加强对社区的规划，将社区建设和城市整体布局纳入到一起考虑。需要政府加大对社区的资金投入力度，纳入到地方财政预算，提高社区居民社区自治的参与意识和能力。

第四，社会组织的扶持者。政府要加强对社会组织的培育，发展公民社会。首先，政府需要加强社会组织的立法工作，促进其健康发展。在财力上给予支持，降低准入门槛，依法加强管理。其次，政府需要重点扶持以下社会组织。将服务经济和服务社区的社会组织重点关注。对商业协会、志愿者服务、文体娱乐、公益慈善、环境保护等社会组织加以扶持。其三，重视社会组织人员的培训，提升其专业技能和职业道德。其四，加强监管，对财务信息、其他相关信息进行监督和审查。

第五，市场秩序维系者。市场经济是法治经济。但是目前存在的困境是政府的缺位，任由市场经济和价值规律的自发调节，就会导致人们过分的逐利行为，形成市场失灵。政府需要维系健康的市场，形成竞争、公平、有序、开放、规范的市场体系。对于垄断、食品药品安全、假冒伪劣产品等行为进行严厉打击和治理，维护健康的市场秩序和环境。

第六，民生保障的实施者。民生建设是社会治理的基础，主要包括就业、医疗、社会保障、教育等问题。当前社会矛盾激化原因很多，但是相当一部分属于民生问题。政府需要关注民生问题，努力解决就业难、上学难、看病难看病贵、房价虚高等一系列民生问题，才能有效的获得群众的拥护，巩固政府的合法性。

第七，依法治国的表率者。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设法治中国，包括法治国家、法治政府和法治社会的统一。社会治理创新也需要法治化，其中政府的定位应该是服务型政府和法治政府的辩证统一。要求依法行政，用权力制约权力，用权利监督权力。要求政府科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的统一，政府应该是依法治国的表率者，在加强自身法治政府建设的同时，以身作则，努力营造良好的法治环境。

第八，社会关系的协调者。在社会治理中政府各部门之间、政府和市场、政府和社会、政府和公众之间有众多复杂的关系，需要政府协调。要求政府在社会治理创新的过程中，协调各种社会矛盾，协调各个社会治理主体，统筹安排形成合力。

三、社会治理创新对服务型政府建设的新要求

推进社会治理创新，必然要求推进服务型政府建设，在前文论述政府在社会治理创新中的定位基础上，我们可以进一步探讨社会治理创新对服务型政府建设的新要求。

（一）变革政府理念

加快服务型政府建设，转变政府理念是先导。当前政府的理念还是比较滞后。关于如何重塑政府理念。学术界有不同观点。本文认为政府的理念变革主要包括以下七大方面。

1.从人治到法治。政府管理的手段不能是人治，而应该转变为法治。法治的理念要求政府需要从原来的以言代法，权大于法逐步转变到加快建设法治政府，加强对公权力的监督和制约以及对公民权利的保护。要求政府更多的运用法律武器来管理公众和社会组织，依法执政、依法行政、公正司法、严格执法，约束自身的行政权力。

2.从管制到服务。传统的体制下政府更多的是管制，新时期政府应该更多的关注服务。政府应该为社会提供更多的公共服务和公共产品，满足公众各种经济、政治和文化的需要。政府公务人员应该树立是人民的公仆的意识，放弃官本位的意识。政府需要树立以人为本，服务为先的理念。政府应该以公民为本位，尊重和保护人权，体现最广大人民的根本利益为政策的出发点和归宿。

3.政府权力从全能到有限。伴随计划经济体制形成的政府是全能政府，政府什么都管，通过指令性的计划对社会资源再分配，协调社会的利益，造成了国家行政权力对社会的全面渗透。这种全能的政府体制具有历史的合理性和必然性。一方面可以满足国家集中力量发展经济，便于管理。但是另一方面则是政府机构的膨胀，行政效率的低下以及腐败现象的高发。行政权力的过度集中，已经不能适应经济全球化、市场化和信息化时代的需要，这种政府全能的社会管理理念已经过时。从全能政府转向有限政府成为必然。也就是说有限政府表明政府不是全能的，政府的权力受到法律的限制，应该依法行政。政府应该把部分权力让渡出来给社会和市场行使。

4.从权力政府到责任政府。传统体制下政府权力几乎不受监督和制约，但是新时期政府需要树立从权力政府向责任政府转变。所谓责任主要包括政府自身担负的使命和职能，强调政府的责任性。必须反对：一是不作为，二是决策不负责任。政府决策时应该承担相应的政府责任。不能光享有权力不履行责任。在重大决策过程中，相关的政府领导应该严格实施引咎辞职制度。

5.从封闭政府到透明政府。传统的行政体制下，政府决策是不公开的，缺少政府和公众的互动，公众缺乏政治参与和政治决策的渠道和机制。社会治理法治化要求政府从封闭到透明，从政府单方面决策到政府和公众的互动，要求政府应该健全相应的公共决策参与机制和渠道，努力建设阳光政府和透明政府，重大决策实施民主化、科学化和法治化决策，引入专家咨询和公众听证制度，建设公共服务的网络平台，逐步实施政务公开。

6.从缺信政府到诚信政府。政府的信用缺失是一个严重的政治现象。服务型政府应该是诚信政府。政府信用关系到政府在公众中的威信和认同，关系到政府的合法性。政府失信，则会影响整个社会风气，当前主要表现在政府对于一些工程款项的拖欠、对于一些信息的不公开，甚至隐瞒不报或者报喜不报忧，政府对于WTO规则的违反等。社会治理创新要求加强政府信用建设，从缺信政府到诚信政府转变。

7.从统治到合作治理。政府应该树立政府主导下社会公众参与的多中心协同治理的理念。新时期社会治理面临很多新问题，单纯依靠政府单方面的力量往往力不从心，效率低下。需要政府的部分权力下放，重心下移，职能转变，迫切需要政府、社会组织和公众的广泛参与，只有群策群力，才能更好的治理。

（二）转变政府职能

深化和推进政府职能转变，就要处理好政府、市场和社会的关系。综合学术界的观点，本文认为政府职能转变包括以下方面，重点关注创新社会治理和优化公共服务。是政府放权、限权、强权的辩证统一。

第一，政府职能关注的重点转移，政府转变职能，需要从重视经济建设转向强化政府的公共服务和社会管理职能。新时期政府工作重点需要从重视经济到更加重视社会管理，关注民生。转变政府职能是要求政府归位,做政府应该做的事。如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等,而不是要求政府缺位、不作为。重点关注创新社会治理和优化公共服务。这是 《法治政府建设实施纲要 （2015-2020年）》提出的新要求。创新社会治理，要求完善社会组织登记管理制度，支持发展社会组织服务机构和志愿者服务。健全社会治安立体化防控体系，提升突发事件处置能力。优化公共服务，推进社会事业健康发展，强化政府的就业、社会保障制度。推动公共服务均等化，加强政府向社会购买公共服务制度。

第二，政府职能的市场化。十八届三中全会强调市场对资源配置起决定性作用。从原来的“基础性”作用到“决定性”作用，表明政府需要进一步发挥市场的功能。转变政府职能，减少政府对市场和企业的直接干预，处理好政府和市场的关系。需要加强对市场的宏观管理和监督，培育统一、开放、竞争、法治、有序的市场体系，打破地方保护主义。需要减少政府直接干预企业，充分发挥价值规律的功能。需要政府发挥宏观调控和市场监管的职能，防止市场失灵。需要政府引入市场机制，改革公共服务的资金筹集渠道和供应方式。

第三，政府职能的社会化。要求政府下放部分权力和职能，由社会组织代为行使，从而逐渐形成社会自我管理和社会自治的过程。当前第一，需要大力培育社会中介组织。对于涉及市场体系关系密切的社会中介组织，大力扶持，如律师事务所，会计和审计事务所，资产评估事务所等。对于社会中介组织的登记、许可、资金来源、财政和税收政策加以明确，建议放宽社会中介组织的登记和准入，加强监管，剥离社会组织和政府之间的行政关系，逐步取缔“二政府”的现象。第二，稳妥推进事业单位改革。事业单位是带有中国特色的称谓。需要科学分类，根据我国2005年事业单位登记管理暂行条例，大约有27个类别，按照社会功能分为三类：分担行政职能的，从事生产经营的和行使社会服务。需要积极稳妥的推进改革。因为涉及面广，涉及人员很多，涉及人员的社会保障和养老以及再就业等社会问题复杂，必须谨慎推进。需要明确事业单位的法人地位，进行必要的资金和财政支持，逐步改变政事不分的局面。第三，加强对社会中介组织的监管。社会中介组织的功能不是万能的，也存在第三部门失灵现象。因此政府的监管很有必要。建议尽快出台《社会组织法》，对社会组织的登记、许可、财政和税收政策、社会组织和政府相关部门的关系、社会组织的分类、社会组织的功能和地位、境外组织的活动、社会组织的资金管理和退出制度、年度检查、评估机制、社会组织从业人员和志愿者的素质、职业道德、技能培训等方面加以明确。

第四，政府职能转变的法治化。政府职能能否顺利转变，需要法制保障。当前需要完善相关的法律和法规，做到有法可依、有法必依，依法行政。需要健全完善行政组织法制建设，对于中央和地方政府之间的关系，政府部门公务员的职责，政府机构内部的机构设置、职权范围、人员编制，政府机构各部门之间的权力和责任都需要明确和规范。建议尽快出台《中央和地方关系法》，进一步明确中央和地方政府和基层政府之间的财权和事权关系，明确中央相关部门和地方政府之间的权责，做到中央和地方关系的规范化和法治化，才能更好的提升政府社会治理水平。需要完善和实施《行政许可法》，严格执法，加强对公权力的监督和制约，保障公民和企业的合法权益。

（三）推进依法行政

社会治理创新内在要求法治化，必然对服务型政府建设提出新要求，即努力构建法治政府，依法行政，文明公正执法，加强行政问责，加强行政文化建设提升公务员的素质,推进政务公开。

首先，在行政执法领域要求文明公正执法，健全行政执法体制。（1）改革行政执法体制，重点关注市县一级政府，加强基层执法力量，重点关注食品药品、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、环境保护、农林水利等领域综合执法。（2）完善行政执法程序，健全行政自由裁量权制度，行政执法精细化。创新行政执法方式，杜绝城管执法体制中的野蛮执法，完善行政执行程序，实行行政执法公示制度。健全行政执法责任制度，加强执法监督，建立网络平台，健全举报申诉制度。（3）健全行政执法管理制度，实行执法人员持证上岗制度，加强考核机制。健全行政执法的保障制度，给予经费保障，不能以罚代管，形成地方部门小金库。不得随意下达罚没指标，实行行政执法和罚款收费收支两条线。对于严重妨碍行政执法的违法行为，依法严肃处理。

其次，实施行政问责制是服务型政府的责任性特征的要求。行政问责对象，包括各级政府和公务员及负责任的各级领导等等。行政问责的范围包括重大责任事故、行政决策失误、滥用职权、官员之间推诿、扯皮等不作为的现象。当前需要推进异体问责制度。（1）要充分发挥人民代表大会的刚性问责作用，是我们行政问责制建设的重点内容。通过立法来保障和完善人大的质询和罢免制度，充分保障人大代表问责的权利。（2）充分发挥媒体的监督问责作用，制定和完善相关法律来保障媒体的知情权，保护媒体的问责主体地位，保障每个新闻人员的合法权益。（3）是一般社会公众的问责制度建设，允许公众有监督权，可以提出举报、申诉、信访等，政府相关部门应该及时反馈。党的十八届四中全会提出推进依法治国，加强对行政权力的监督和制约。需要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督制度建设。把行政权力关进笼子里，做到依法行政、依法执政。

第三，加强行政文化建设提升公务员道德素质也是政府自身建设的主要内容。（1）当前政府工作人员需要及时转变观念，树立服务理念，社会本位。受到传统官本位行政文化的影响，一些官员还是以自我为中心，关心部门利益，牢牢抓住手中的权力，以政府为中心，政府和公众之间缺少互动。建设服务型政府，政府要改变执政理念，由过去的“以政府为本”转变为“以民为本”，政府的角色也由过去的管理者转换为服务者。（2）政府工作人员需要树立依法行政的理念。推进法治中国建设，需要建设法治政府，政府需要作出表率。“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[11]加强服务型政府建设需要依法行政，防止公共权力的滥用，加强对权力的监督和制衡。（3）加强对公务员的职业道德培训，建设良好的行政文化。要求公务员爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、依法行政、清正廉洁，努力践行社会主义核心价值观，改变官僚主义、形式主义等不良作风。

第四，发展电子政务，推进政务公开。“把政务公开作为政府施政的基本原则，公开是常态，不公开是例外”。[12]适应信息化时代的要求，创新社会治理，要求从行政低效到建设效能政府，必然要求推进政务公开，努力健全相应的信息公开机制，打造政府、公众交流的网络信息平台，提升公务员信息素质和能力。

推进政务公开也是党的十八届四中全会提出的要求。（1）政务公开是提升政府公信力的前提。十八届四中全会提出“推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。（2）推进政务公开要求建立政务公开制度，建立权力清单制度。各级政府部门应该“向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”（3）重点突出政务公开的重点和公开方式。“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政务信息公开。”[13]借助于信息技术，政务公开的方式也要发生变革。借助于新媒体发挥政务微博、微信的作用，增强政府的公信力，努力建设阳光政府。

（四）变革政府管理方式

中国社会治理体制的变迁是从传统的单位制、街居制到现代的社区制，“市场经济的迅速发展,经济成分多元化导致利益分化加剧;社会组织大量出现,公民社会兴起;传统的社会管理体制和方式面临社会管理新情况的新挑战。全球化时代风险社会对社会管理提出新要求;信息时代和网络虚拟社会的兴起。”[14]这是社会治理体制要求变革政府管理模式的背景，迫切需要改变政府原来的管理手段和方式，从传统的行政单一手段向其他的经济手段、法律法规以及鼓励和支持社会组织和社区自治转变。

在这一大背景下，需要改变政府管理方式。（1)改变行政审批方式。改变政府管理方式，需要简化行政审批的流程、时间、权限，提高审批效率。实行大部制改革后，政府进一步简化行政审批，取消一大批行政审批事项，同时下放权力到基层政府。新时期行政审批改革需要处理好三大问题：一是部门行政人员的思想观念需要转变，不能牢牢抓住手中的权力不放，需要树立管理就是服务的理念，权力需要下放，需要转移部分职能给社会组织和市场行使。二是防止出现行政部门追求自身利益最大化。经济学认为政府官员也是“经济人”，作为相关部门的行政官员既拥有手中的行政权力，又是 “经济人”，也会追求自身利益最大化。因此，他们往往会对行政审批改革抵触，不愿意放弃手中的权力，不愿意权力寻租带来的灰色收入。三是行政审批数量和质量的关系。一些部门往往会保留那些能够带来收益的行政审批，简化和取消哪些可有可无的行政审批。因此需要加以辩证分析，不能简单的以行政审批的数量为唯一评价标准，强调简化行政审批的数量和质量二者的统一。（2)在管理经济的手段上，逐步改变单纯以行政手段为主要方式，辅之以经济手段、法治手段等。一方面,行政手段还在相当程度上发挥作用,另一方面,经济手段、法律手段、市场手段得到更多、更广泛的运用。既要发挥政府这一“看得见的手”，强化政府的宏观调控、市场监管等职能，又要发挥市场这一“看不见的手”，使市场对资源配置起决定性作用。（3）行政重心下移，权力下放，大力扶持社会组织参与社会治理，发挥其积极的功能，放松准入机制，在经费、场地等方面给予保障，加强监管。同时也需要推动社区自治，努力构建社区共同体，划分行政权力和居民自治权利的边界，扩大公众参与。（4）改变政府决策方式，民主决策、科学决策、依法决策。十八届四中全会提出把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”作为重大行政决策的法定程序。建立行政重大决策合法性审查制度，如审查不合法不得提交讨论。健全重大决策终身责任追究和倒查机制，减少决策随意性，树立决策的责任意识和法治意识。构建服务型政府必须扩大公众的参与范围,在重大决策和公共政策实施过程中，通过各种渠道和机制扩大公众参与决策，如网络民意调研、听证会、咨询会、行政事务公开、政府部门负责人与公众定期对话、人大、政协、行业协会、市长热线等多方面的采纳民意，这有利于决策的民主化和科学化，同时对于政府行政权力也是有效的监督。

（五）关注服务型政府建设新领域

所谓服务型政府建设关注的新领域，其实主要是当前地方政府服务型政府建设的热点和学界关注的焦点。

目前主要有：第一，重视加强政府绩效评估建设，强化政府的绩效评估机制是提高政府效能的主要手段。建立一套行之有效的评估指标体系,提供正确的绩效评估前提。（1）政府绩效评估指标体系构建，应该遵循好测量、精炼、系统的原则。所谓好测量，就是说指标体系的制定不能太过抽象，而应该是具体的，可以统计和计算的。 所谓精炼，就是说指标体系的制定不可能面面俱到，不能设定的过于琐碎，而应该精炼，抓住最主要的几大类指标。所谓系统，就是说指标体系的设定不能单纯的是经济指标或者是一些社会指标，而应该是经济、政治、文化、社会和生态的系统指标。考虑到地方政府的实际情况,绩效评估指标体系以政府职能转变为依据。正确把握评估价值取向，从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调和可持续发展；从政府本位转向民众本位。（2）加强政府绩效评估机制创新，要求实现评估主体的多元化，评估指标体系的科学化和系统化，改变传统的GDP为中心论，建立科学有效地激励和奖惩制度，完善行政首长为重点行政问责制，依法追究政府官员的相关决策责任。（3）健全绩效评估制度,制定相关法律法规，规范相应政府绩效评估的权威性、程序、指标体系等。保证评估的客观性、公正性和科学性。畅通信息渠道,建立相关信息的共享和监控平台。

第二，重视网络虚拟社会治理。随着网络和手机技术的兴起，虚拟社会成为社会治理关注的新焦点。网络虚拟社会具有虚拟性、互动性、隐蔽性、复杂性、迅捷性等特点。一方面为网络公民政治参与、舆论监督、推进反腐、官民互动提供了有利的交流平台，但是另一方面网络虚拟社会监管的复杂性、跨地域性、匿名性，使得网络社会治理面临许多新挑战。如公民隐私权的保护、网络谣言的传播、网络安全、网络暴力和网络诈骗频发等。因此政府应该从关注现实社会出发到关注现实社会和网络虚拟社会兼顾，努力构建和谐的网络生态环境，关注社会网络舆情，加强网络立法，强化主流网站建设，弘扬主旋律，引导网络社会舆论，重视网络群体性事件的治理，重视网络信息技术开发和监管，强调网络人员道德自律和行业组织的监督。

第三，政府重视应急管理。2003年非典事件可以视为国内公共管理研究重视应急管理的标志。2003年以来，学术界开始更加重视和关注应急管理。风险社会的引入，社会转型时期各种突发事件的高发频发成为应急管理兴起的背景。加强服务型政府建设，要求政府在重视常态社会管理的同时，更应该关注应急管理和危机管理，重视应急管理的体制机制和法治化建设。当前需要完善政府应急管理的机制。包括指挥机制，信息发布机制、保障机制、教育机制、预警机制、责任追究机制等。完善政府应急管理的体制，建立健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。完善政府应急管理的法制，明确国家、地方政府、公民在重大突发事件中的权责关系，做到有法可依，有法必依，为应急管理提供法制保障。从而最终形成十八大提出的“源头治理、动态管理、应急处置”相结合的社会管理机制。

综上，社会治理创新，对服务型政府建设提出了新的更高的要求。本文限于篇幅，就政府的理念、职能、依法行政、管理方式、关注领域做了探讨。实际上还有一些重大议题，如公共安全体系建设、公共服务均等化、基层社会矛盾预防和化解机制构建等，只有及时适应这些要求，完成政府自身的变革，服务型政府建设才能反过来更好的推动社会治理创新。

[1]目前关于社会管理、社会治理创新的研究和服务型政府的研究成果很多。据笔者在中国期刊网检索，2008-2017年，篇名为服务型政府检索的核心期刊论文有636篇。以社会管理为篇名检索的核心论文更多，为1744篇。但是关键词兼有服务型政府和社会管理的论文检索为56篇，关键词为服务型政府和社会治理的核心论文为5篇。研究存在进一步研究的空间。而且正确理清二者之间的关系，对于深化和融合社会治理创新和服务型政府建设二者的交叉研究，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义.

[2]燕继荣：《社会管理创新与服务型政府建设》，《行政论坛》，2012年第1期.

[3]程倩：《以服务型政府建设推动社会管理创新》，《中国行政管理》，2012年第8期.

[4]姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期.

[5]刘熙瑞：《服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》，2002年第7期.

[6]俞可平：《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》，[J],《中国特色社会主义研究》，2005年第1期.

[7] 俞可平：《全球治理引论》，[J],《马克思主义与现实》，2002年第1期.

[8][英]阿克顿：《自由与权力》，侯建译，[M],商务印书馆，2001年P342.

[9][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，[M],中国社会科学出版社，1988年P3.

[10][美]珍妮特·V·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，[M],中国人民大学出版社，2004年.

[11]亚里士多德：《政治学》，[M],商务印书馆，1965 年 p167-168.

[12]温家宝：《让权力在阳光下行使》，[J],《求是》，2012 年第 8期.

[13]《《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本》，[M],人民出版社，2014 年，p186.

[14]参见陶林：《社会治理体制的历史演变和当代启示》，[J],《山东农业工程学院学报》，2017年第1期.