气候变化背景下我国粮食安全法制保障的完善建议

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽 合肥 230036）

气候变化通常指气候随时间的任何变化，包括由自然变化和人类活动引起的气候变化。气候变化与农业产业具有密切耦合关系，气候变化引发的自然灾害、水资源变化、种植结构和产量变化等将影响粮食生产。气候变化引发的粮食消费习惯、粮食产量和结构变动将影响粮食贸易和流通。以气候变化为视角关注粮食安全能够对因气候变化导致的各种可能风险进行有效预防和控制，从而达到粮食生产、粮食贸易、粮食储备、粮食消费的总体粮食安全。

一、气候变化影响粮食安全

（一）气候变化影响粮食生产

气候变化对粮食生产的影响是显而易见的，首先，气候变暖易引发自然灾害加剧。极端气候变化引发的多种灾害将会大幅度地降低粮食生产能力，并且随着温度不断升高，地表水分流动速度与数量也会增加，从而进一步提高干旱发生的几率和强度。同时，气候变暖会对大气环流造成影响，使局部地区的湿度得不到流动，在短时间内大量降水，形成水灾。气候变暖使害虫的繁殖能力增强，生长周期缩短，将加剧对粮食生产的不利影响。其次，气候变化引起水资源分布失衡。气候变暖情况下将加剧水资源的时空分布不均衡，例如我国华北平原耕地面积几乎占到全国耕地面积的一半，但水资源只占全国水资源的6%，气候变暖可能会造成更严重的影响，对粮食生产极其不利。再次，气候变化引起粮食作物种植结构及产量变化。我国地域广阔，各地区种植制度也呈现出较大差异，粮食作物主要有一年一熟、一年二熟、一年三熟、二年三熟等种植模式。通常将大于等于10度积温作为衡量农作物生长热量资源的重要标志，气候变化引起积温的增加，随着气温的持续增加，三熟制北界将由目前的长江流域北移到黄河流域，由此将引发粮食作物种植结构变化及粮食产量的不确定性。[1]

（二）气候变化影响粮食贸易

粮食的产量是由温度、水分、土壤、气候等多种自然因素决定的，其中气候变化是最明显的，如果极端自然灾害发生频增，造成全球粮食产量大幅度下降，那么粮食出口国因受气候变暖影响导致粮食减产进而引起出口量下降。未来的农业生产仍将会依赖气候因素，粮食价格和粮食贸易仍然明显会受到气候变化的影响。在全球逐渐变暖的影响下，中高纬度国家例如加拿大、美国和北欧等地区的小麦产量将呈现先高后低的大幅波动趋势，进而对国际小麦市场的贸易结构带来改变。低纬度地区国家在全球变暖的影响下小麦的总产量可能减少但水稻的产量可能增加，而低纬度地区主要是小麦的进口国和水稻的进出口国，气候变化将对低纬度地区国家影响更加明显。在气候变化的影响下，在粮食消费习惯、粮食总产量和结构变动等因素推动下全球粮食贸易和流通量将呈现出不断增长趋势。[2]

二、我国粮食安全领域应对气候变化政策法律状况

(一)我国粮食安全领域应对气候变化的政策

长期以来，我国针对气候变化的制定了相应的政策，实施了一系列有关文件，这些政策性文件是我国粮食生产等各领域应对气候变化强有力的政治保障，另一方面也为其法制保障奠定了坚实的基础。

第一，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第六篇强调要坚持减缓和适应气候变化并重。主要措施有：一是从源头上要减少温室气体排放；二是要增强适应气候变化能力，提高适应能力；三是要加强国际上交流合作。在农业领域提出了耕地保护、补偿制度等有效措施。要全面保障耕地占补平衡，要确保农耕地的面积不降低，实行先补后占政策。要严格实行节约用地的政策，严格控制建设用地的开发，禁止利用耕地建设。要强化对土地利用的总体规划和年度计划管控，对用途管制审核要严格，按计划的利用土地，加强用地节地责任和考核。[3]

第二，《中国应对气候变化国家方案》。2007年《中国应对气候变化国家方案》规定，继续推广高适应性的高产水稻品种和旱式栽培技术，采用科学全机械自动化灌溉技术，加强对动物粪便、生活废水、固体废弃物的统一处理，发酵生成沼气，同时充分利用沼气等措施，努力控制沼气的剩余从而减少排放；大力实施植树造林、退耕还林还草、严禁滥砍滥伐、有计划实行农田基本建设等政策措施和重点工程建设，减少温室气体的排放，提高二氧化碳的吸收率;加强农田合理建设、调整种植制度、勘测适宜的地方种植、研发生物新技术，提高转基因农产品的种植量等适应性措施；水资源要合理利用，农田的灌溉机制要完善，开渠引水，抗击干旱，同时要避免水资源的浪费，也要做好排水防洪的防范，避免水灾的侵害，力争减少水资源系统对气候变化的脆弱性的影响，提高耕地区域全面防洪防旱的应对能力。

第三，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2015年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十篇规定，积极应对全球气候变化，坚持减缓与适应并重，主动控制碳排放，落实减排承诺，增强适应气候变化能力，深度参与全球气候治理，为应对全球气候变化作出贡献。推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。健全统计核算、评价考核和责任追究制度，完善碳排放标准体系。加大低碳技术和产品推广应用力度。在城乡规划、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中充分考虑气候变化因素，适时制定和调整相关技术规范标准，实施适应气候变化行动计划。加强气候变化系统观测和科学研究，健全预测预警体系，提高应对极端天气和气候事件能力。

（二）我国粮食安全领域应对气候变化的立法现状

我国目前没有针对农业粮食领域应对气候变化制定专门法律文件，但有一系列相关的法律法规、部门规章和地方性法规与之相对应。此类法律法规主要包括：在农业综合管理立法方面，《农业法》规定国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。在环境资源保护单行立法方面我国制定了 《土地法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生动植物保护法》等法律法规保护生态自然资源。在农业科技立法方面我国制定并实施了 《农业机械化促进法》、《农业技术推广法》、《科学技术进步法》等相关法律法规，规范科学技术在我国农业领域的应用，促进农业现代化的科技支撑作用。虽然这些法律文件中没有具体提到粮食领域与气候变化方面的联系，但从这些法律文献所阐述的内容、目的上看，无一不增强了我国农业领域对气候变化应变能力。

2012年2月21日，国务院法制办公布了《粮食法(征求意见稿)》[4]，作为适用于我国境内的粮食生产、流通、消费活动的基本规范。一是将粮食安全纳入政府绩效考核体系。要求上级人民政府对下级人民政府进行有效监督管理。[5]包括在保护农耕地和水资源、加强落实粮食储备制度、协调粮食用于应急状态、保障粮食的供应充足和质量安全、监控粮食的市场价格等。二是转基因技术不能擅用。严格限制转基因技术的运用，要求进行转基因技术各个过程必须符合国家规定，不得擅自使用。三是对违规使用添加剂者将承担法律责任。经营粮食生产加工者禁止使用发霉和劣质的粮食进行加工，在加工前检测农药残留、真菌毒素和重金属等污染物是否存在，严禁加工残留指数超标的原粮。严禁在加工过程中加入添加剂延长粮食的保质期和增强粮食的色泽等行为。四是实行粮食质量检验制度。从粮食的各个阶段开始检验，例如粮食生产、存储、加工、销售、进出口等，努力将这些数据在每阶段都录入系统，建立健全粮食质量追溯体系，在检查时，可以调出任意阶段的检验情况。[6]避免在粮食生产区内污染，有污染的工厂应该远离农田，从源头上避免有毒有害的废水、废气、固体废弃物流入粮食生产区。粮食经营者应严格按照规定检验粮食质量并记录存档，如有违反造成严重影响的，处25万元以下罚款。

三、粮食安全立法现状与我国应对气候变化目标的差距

《中国应对气候变化国家方案》已经明确提出中国应对气候变化的大体措施，主要是从源头抓起，控制温室气体排放。事实也证明该措施已经取得显著的成效，明显减缓了气候变暖的速度，对于空气中含有的温室气体的比例已有减缓趋势。同时，这举措也让民众意识到气候环境问题的迫切，民众对气候变化的意识也正逐渐提高，在气候变化等方面的研究水平正持续升高，对气候变化研究方面也取得新的成绩，总体上来说，我国应对气候变化领域的措施在逐步完善。政府部门在农业领域施行的各项应对气候变化的政策措施已经取得了明显的成效。但是从法制保障方面看还存在不少差距。

第一，对气候变化认识不足导致立法理念滞后。虽然我国已经针对气候变化方面进行了多次立法活动，也取得了一些显著的效果。但从我国的具体实际情况可以看出我国针对气候变化方面的立法方向上并不具体明确，我国对气候变化对农业所实际已经造成或者将来可能造成的不利影响还没有充分的认识。[7]这也是导致我国关于这方面的立法没有体现出农业可持续发展与应对气候变化两者相结合的重要原因。

第二，农业领域应对气候变化相关立法规划系统性不强。农业领域涉及环节多，应对气候变化所采取的措施涵盖范围非常广泛，既包括农业生产、农产品供给、农业产业结构等农业自身问题，又与生态环境紧密联系。立法理念上的差距，导致我国农业应对气候变化还没有系统规划，整体表现出我国粮食安全在适应气候变化上立法薄弱。

第三，现有的相关立法内容过于原则化。随着气候变化对农业生产、贸易的影响进一步扩大，我国政府部门和广大民众都深刻认识到农业可持续发展的重要性，与农业有关的一些法律法规在条文中相应增加了生态文明、环境保护、保护农民基本权益，支持农业可持续发展的内容。但是略有不足的是这些条款规定内容不够具体，不能具体地参照指引，更多地是原则性笼统性规定，缺乏可操作性。

第四，行政法规相互冲突。如《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》规定，我国应该利用法律来解决粮食流通和储备过程中出现的一系列问题，实现法律和粮食的完美衔接，切实保护好我国的粮食安全。[8]其量身定做的行政规章规范了粮食流通、储备等方面的可操作性，让粮食安全有了法律的保障。但这些法律法规也存在不利因素，主要是这些法规效力等级偏低，有些行政法规虽有交叉但适用范围却都没有相互包含，在实施过程中出现矛盾和冲突是不可避免的。

四、气候变化背景下我国粮食安全法制保障的完善建议

（一）增强保障粮食安全的法律意识

粮食安全与气候变化密切相关。我国现行粮食安全法律保障方面存在的主要缺陷是对粮食安全的认识不足，缺乏系统完整的立法理念指导。需要逐步改变保障粮食安全主要依赖行政手段的做法，让全社会认识到粮食安全问题的重要性，由全社会共同关注粮食安全的保障目标。规范市场运作，规范政府粮食宏观调控行为与市场管理行为，改变过去那种过度依赖出台政策来保障粮食安全的办法，逐步走向法治化和制度化，借助稳定的法律制度来对市场进行预估和判断，从而有效地维护保障国家粮食安全。

（二）构建粮食安全法律规范框架和体系

首先，构建粮食安全法律规范框架。一个完整的粮食安全法律体系应该有一部粮食安全基本法来统领，同时将涉及到粮食安全的法律法规、部门规章、地方性法规作为相应的配套来细化基本法的规定。其次，制定粮食安全基本法。2012年我国粮食法草案正式提请全国人大常委会审议，标志着我国粮食安全法律规范的零散混乱状态将会得到根本改变，我国粮食安全方面的立法将会形成一个完整的体系。第三，填补相应的立法空白。我国现行的关于粮食安全的法律规范依然存在一些立法空白，针对这个状况，我国有关政府部门应该制定相应的法律规范去填补这个空白。至于填补的方式可以视具体情况而定。比如，在粮食批发、零售、期货市场这些方面缺乏法律约束，只有实用《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律来维护粮食市场稳定，避免市场产生不良竞争，建议制定专门的粮食批发市场法规使粮食在批发市场有法可依，从而形成良好的粮食批发市场环境。在对于期货市场可以制定相应的的法规来有效保障粮食期货交易市场秩序。最后，整合、调整、修改和完善粮食安全相关法律规范。一方面对现有的粮食安全法律法规相互冲突的部门进行整合与协调，另一方面应该将不符合时代背景和不适应我国基本国情的相关粮食立法部分进行修改和完善。

[1]汤宏波，段磊，刘莹.《新形势下气候变化对中国粮食安全的影响[J].湖北农业科学，2011（24）,5093—5097.

[2]陈银基，陈霞，董诗卉，许晶淞，陈兆波，董文.气候变化影响粮食流通的事实与策略[J].粮食储藏，2013（2），16-20.

[6]廖永林，雷爱先，刘畅，范以琳.《让实践探索上升为“制度导向”——《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》解读[J].中国土地 2012（5），13-16.

[3]王宏宇.非传统视角下的粮食安全[M].2013,186.

[4]杨伯平.《粮食法(征求意见稿)》之我见[J].粮食问题研究，2013（3），51-53.

[5]赵培华.基于灰色关联分析的河南省低碳农业影响因素研究[J].河南农业科学》2013，（8）167-170.

[7]曾文革，张婷.气候变化与我国农业政策法律体系的完善[J].山东科技大学学报（社会科学 版），2010（2），44-48,63.

[8]罗斌.我国粮食行政管理体制改革分析[J].财经问题研究，2012（12）106-110.