广西全过程预算绩效管理工作的思考

（广西财经学院财政与公共管理学院 广西 南宁 530000）

全过程预算绩效管理是以绩效目标的实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共服务质量等为目的，覆盖所有财政性资金，涵盖绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价、结果及应用全过程的预算绩效管理体系①注释：①中华人民共和国财政部预算司编著，中国预算绩效管理探索与实践，经济科学出版社，2013年3月第1版.。

1.全过程预算绩效管理实践发展回顾

1.1 我国全过程预算绩效管理实践发展回顾

我国的绩效管理是，随着国外绩效管理理念的不断深入，从引入绩效评价思想开始的。在二十世纪90年代后期，开始对一些项目的验收工作、考核工作等开始重视。1998年创建了完整的财政投资评审系统，这是推行预算绩效评价的开端；2003年，党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”的要求，以此作为一个起点，财政部开始绩效评价试点工作，并探索新的方式来提高财政资金的使用效率。绩效评价在全国的试点同时也推动了绩效评价工作的深入开展，但在实践的过程中也遇到了一些棘手问题，在对这些问题的总结后，财政部在之前的试点经验的基础上，开始寻求新的途径。将绩效考评作为一个管理闭环看待，使单独的绩效考评转向全过程预算绩效管理的每个环节。为此，2011年，在广州召开了第一次全国预算管理工作会议，在会上首次提出了全过程预算绩效管理的理念。会议结束后，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，并明确提出要逐步建立健全“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈成效有利用”的全过程预算绩效管理机制，同时它也标志了完整意义上的全过程预算绩效管理理念得以正式建立。

1.2 广西全过程预算绩效管理实践发展回顾

广西全过程预算绩效管理改革也是从引入绩效评价到推行全过程预算绩效管理改革的过程。

预算绩效评价改革主要从初步制定绩效管理制度到专项资金试点再到部门试点、市县试点的一个过程。2004年开始选取部分厅局级单位就某些专项资金制定绩效考评管理办法，如2004年的《自治区级科技专项资金项目绩效考评管理办法（试行）》和《自治区级科技专项资金项目绩效考评规范》；2009年的《中央财政现代农业生产发展资金绩效考评试行办法实施细则》；2010年的《关于印发广西壮族自治区本级大规模地质勘查项目资金绩效考核办法的通知》等；2011年印发了《广西壮族自治区财政支出绩效考评暂行办法》和《自治区本级部门财政支出绩效考评工作规程（试行）》，自此，自治区本级不断扩大绩效评价范围。与此同时，积极推进市县绩效评价改革工作。2011年自治区财政厅下发《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，广西全面开展财政支出绩效评价工作。

2011年广西开始全过程预算绩效管理工作试点，用三年时间先后完成了11个试点项目的全过程预算绩效管理工作，主要内容包括：2011年对11个试点项目实施绩效目标管理、2012年进行绩效运行监控、2013年进行绩效评价和结果应用管理。自此全过程预算绩效管理范围不断扩大，制度不断完善，先后印发了《关于推进我区预算绩效管理的实施意见》、《广西预算绩效管理工作三年规划（2013—2015年）》、《广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂行办法》等系列预算绩效管理制度，并下发了《广西预算绩效管理实务操作手册》。

2.广西全过程预算绩效管理成效及存在问题

2.1 全过程预算绩效管理成效

2.1.1 绩效目标管理

绩效目标管理是以绩效目标为对象，以绩效目标设定、绩效目标审核、绩效目标批复等内容组成的一系列管理活动，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据，绩效目标包括中长期绩效目标和年度绩效目标。广西于2011年开始在自治区本级预算单位开展预算绩效目标编制试点工作，同时由财政部门组织力量对预算单位编报绩效目标进行审核，并进行批复。到2016年区本级部门整体支出绩效目标、项目支出绩效目标由年度绩效目标向三年滚动目标发展，开始试点部门（单位）、项目支出三年滚动绩效目标全面铺开。预算绩效目标管理工作的加强，夯实了全过程预算绩效管理工作的基础，使预算执行有依据。

2.1.2 绩效运行跟踪监控

绩效运行监控是预算绩效管理的关键环节，能够及时跟踪查找项目执行中资金使用和业务管理的薄弱环节，纠正绩效目标执行中的偏差，保障绩效目标运行。广西绩效运行跟踪监控工作起步较晚，推进速度较慢。主要是遴选突出体现民生类、城市建设类等社会关注较高、金额较大的部门或项目为监控重点对象，分两个时段进行监控，1-6月和1-12月，2012年要求11个试点预算绩效全过程管理的项目单位完成预算执行情况和预算运行情况绩效监控报告，2016年自治区本级选择了7个重点项目进行监控。通过开展绩效运行跟踪工作，有利于及时发现预算执行中的问题，减少财政支出的随意性，增强了预算部门资金使用的责任意识和自律意识。

2.1.3 绩效评价管理

绩效评价根据评价对象不同可以分为整体支出评价、项目支出绩效评价。广西目前的绩效评价多以“绩效评价指标体系+专家”的形式开展项目支出绩效评价。其中绩效评价指标体系是开展绩效管理工作的主要载体和手段，具体设计时主要根据财政部统一要求、实际情况综合设计，从实践来看，广西的财政支出项目绩效评价指标体系大多以根据财政部53号文件要求，从项目投入、过程、产出、效果4个维度进行考核设置，编制了，《广西预算绩效评价指标库——项目支出绩效指标》。评价程序按照项目单位自评价、财政部门对重点项目进行再评价的程序开展，财政支出项目绩效再评价范围不断扩展，自治区本级从2011年的11个项目，到对2016年的80个项目进行再评价，涉及再评价金额达到37.9亿元。部门整体支出经绩效评价工作则是在2013年开始试点。为提高绩效评价质量引入第三方对重点项目进行再评价，2016年通过公开招标遴选了25家包括会计师事务所、高校、科研机构在内的第三方绩效评价机构，经过近几年的探索，初步形成了以预算单位自评价为基础，财政部门主管，第三方中介机构评价为补充的绩效评价工作组织体系。

2.1.4 绩效运行跟评价结果反馈及结果应用

全过程预算绩效管理的保障和落脚点是绩效评价结果的反馈和应用。近年来，广西大力促进预算管理工作、推进绩效信息公开、实施结果奖惩措施，探索评价结果转化方式。实践中，个别市县将绩效评价结果与下一年度预算挂钩，以实现绩效评价结果的约束和激励作用。例如项目绩效评价结论为“一般”、“较差”的，按一定比例核减部门下一年度预算，进而推进部门从“预算绩效”向“绩效预算”管理方式转变。

2.2 全过程预算管理存在问题

（1）绩效目标管理问题。绩效目标管理工作多由财务人员编制，导致绩效指标和工作内容未能有效衔接，脱离“绩效”核心抓手，预算指标不能覆盖全部预算资金，指标和内容的对应性不强。

（2）绩效跟踪监控问题。绩效监控工作起步较晚，且多局限于支出进度，固化于填报报表或报告，与绩效监控的核心要求不相符。且，市县对绩效跟踪监控工作认识不足，大部分市县并未开展此项工作。

（3）绩效评价问题。一是绩效评价标准体系尚不够健全，评价实践中，多依赖于预算支出对照法、专家评价法。从近几年的绩效评价案例来看较少使用DEA、AHP等数理统计分析法。二是从现有绩效评价实践看，重管理评价轻绩效评价，评价成果难以有效满足预算绩效管理需求，管理建议缺乏配套落地改进措施。

（4）预算绩效管理的专业人员配备问题。全过程预算绩效管理是一个系统工程，它需要项目具体实施科室和财务人员的相互配合，但很多单位并未重视此项工作，认为凡是与预算相关的工作都是财务人员的工作，导致绩效管理人员专业素质与发展的需要不能达到一个相应的水平上。此外，市县一级的绩效管理力量相对薄弱，很多地方由预算股兼管预算绩效管理工作，且对全过程预算绩效管理理念认识不足，精力分散，满足于完成上级部门的考核要求。

（5）提供预算绩效管理服务第三方中介机构质量问题。当前由于缺乏统一的行业准入门槛要求，导致非专业机构、大量非专业人员进入市场，且由于受到基础数据缺乏、专家资源有限、从业人员能力不足等方面因素的影响，导致中介机构提供的预算管理专业服务，特别是绩效评价工作的服务，成果质量参差不齐，部分成果的实践性、可操作性不够，使委托单位对专业服务价值的评价下降，影响预算绩效管理专业服务的整体价值，社会对其的认可度降低。

（6）部分市县绩效管理意识淡薄。对预算绩效管理工作认识不到位。部分地方政府没有意识到绩效管理的重要性，把预算绩效管理工作与财政监督、审计等工作混为一谈，在资金分配过程中缺乏“绩效”理念，一些地方甚至出现预算执行过半，才要求预算执行部门编制绩效目标，未能做到预算安排与绩效目标相结合；一些地方则是弱化绩效目标约束力，在预算执行过程中随意调整绩效目标，或者不按绩效目标执行，使绩效目标执行与绩效目标编制脱节。

3.全过程预算绩效管理探索与创新

（1）丰富绩效评价方式、方法。广西当前的绩效评价多采用“指标体系+专家评价”的方式，这种方式具有一定主观性。建议进一步探索基于数据和统计学方法的绩效评价方式、方法，同时突出评价部门和中介机构的主体责任，明确专家在评价过程中的技术支持作用。基于数据和统计学方法，能够更加全面和具体描述绩效实现情况及影响因子，使评价更加聚焦于资金绩效，使评价指标将绩效设置、投入决策、过程管理作为影响绩效实现的因素进行深层次剖析，更深层次、更有针对性地探究问题产生的原因。

（2）以质量管理为突破口，提升预算绩效管理专业服务价值。针对当前第三方中介结构提供的预算绩效管理专业服务质量参差不齐，影响预算绩效管理专业服务的整体价值的情况，建议财政部门应以服务质量为突破口，提升预算绩效管理专业服务价值。明确预算绩效管理专业服务统一的质量标准要求，杜绝非专业机构、非专业人员进入。各级财政和业务部门在委托服务时将成果质量与付费挂钩，从而促使外部机构加大对项目的投入，提升从业人员素质，确保服务水平。

（3）进一步厘清预算绩效管理各方职责，提升管理效率和质量。通过制度、培训、宣传、问责及奖惩措施等方式，进一步明确项目负责人在预算编报、目标设定、预算执行、绩效落实等方面的主体责任，转变当前由财务人员代办方式，以切实提高工作效率和质量。

（4）创新预算绩效管理服务模式。充分利用互联网技术，以政府部门为主导，充分调动科研机构、高等院校、第三方机构力量共同参与开发全区统一的涵盖政策库、案例库、定额标准库、专家库、绩效指标库在内的预算绩效管理数据库，使预算绩效管理走向网络化、数据化、规范化，来提升预算绩效管理服务水平。建立，以及涵盖绩效目标申报审核系统、执行跟踪监控系统、绩效评价系统、结果反馈系统、公共调查系统在内的预算绩效管理服务平台。达到财政部门、预算单位、中介机构、社会公众融合协同；数据积累与应用；业务操作更加标准、规范。绩效目标管理阶段：利用绩效指标库，指导目标与指标设计，提高填报质量，在目标审核时运用数据库技术进行大数据比较分析，实现技术审核，提高审核质量目标 评价阶段：基于数据系统，以定量评价为主，进行以历史比较分析法、专业分析法，标准化、自主化模式的数据化分析，得出评价结果；结果反馈阶段：基于监控平台，进行在线及时反馈，确保评价结果的在线应用、及时应用；结果应用阶段：基于互联网+平台，形成预算绩效管理可持续机制，避免预算绩效管理年度、断点式工作评价。

（5）加强对县级全过程预算绩效管理工作指导。县级政府财政自给能力往往比较弱，且广西部分县处于老少边穷地区，辖区内有28个国家级贫困县及21个区级贫困县。在这种情况之下，县级财政支出更应该讲究绩效，然而，部分县级政府未能树立预算绩效理念，缺乏工作主动性，满足于完成上级布置任务。因此，需要加强对县级全过程预算绩效管理工作的指导，一方面通过新闻媒体、网络、专题会议等途径宣传全过程绩效管理工作，协助基层政府理顺绩效管理运行机制；另一方面，加强对从事预算绩效管理工作人员的培训，提高他们的综合素质，其次，加强对预算绩效管理工作的综合考评，将考评结果与转移支付挂钩。