中小学教师依法治教的困境与对策

陈永福,刘文斌,王晓雷

(1.陕西学前师范学院教务处，陕西西安 710100；2.陕西警官职业学院警察体能技能教学训练部，陕西西安 710021)

十九大报告指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”办好人民满意的教育，一个重要的前提和方式是教育事业的发展要在法治的轨道上推进，实行依法治教，完善教育领域法律治理体系，提高教育法律治理能力。作为教育事业重要组成部分的基础教育，是依法治教的重点领域之一。作为基础教育的推动者和实践者，中小学教师在依法治教中扮演着重要的角色，担负着重要的职责和使命。

一、中小学教师在依法治教中的作用

“教育是涉及千家万户切身利益、关系一代又一代人健康成长和发展的神圣事业，只有坚持依法治教，才能使教育改革发展走上合乎教育规律、合乎国家和人民需要的、科学有效的道路。”[1]全面依法治国，教育领域不例外，教师也不例外。中小学教师作为中小学生的教育者，作为基础教育事业的主要落实者，其在依法治教中发挥着不可替代的重要作用。

(一)中小学教师是依法治教的实践者

教育领域的法治实践，是全面依法治国实践的重要组成部分。中小学教师依法治教，是教育法治对中小学教师提出的要求。中小学教师的教育教学活动，从表面上看是在传授知识，但实质是在培养各式各样的潜在的社会主义现代化建设人才。但是，要实现立德树人的根本任务，中小学教师必须要在法治轨道上进行。中小学教师要严格按照法律的规定，依照法定程序，落实教书育人的各项要求和任务，做到依法执教。早在1997年8月，原国家教委和全国教育工会颁布了《中小学教师职业道德规范》，正式提出了教师依法执教问题。2016年教育部印发的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》指出：“教育系统广大干部、师生特别是领导干部牢固树立社会主义法治观念，自觉依法办事、遇事找法、解决问题靠法，自觉守法、抵制违法，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。《中华人民共和国教师法》第3条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”教师依法执教既是依法治国的应有之义，是历史趋势和时代潮流，也是教师职业发展的要求和现代社会每个人必备的基本素养。依法治教，就是“教师用法律思维思考教育教学问题，用法治手段、方法贯彻落实国家教育方针政策，严格按照法律规定开展教育教学活动，处理各类教育教学纠纷和矛盾。”[2]教师真正做到依法执教，就要严格把包括教育法律法规在内的各项法律落到教书育人的各个环节、落实到教书育人各个环节的始终。

(二)中小学教师是依法治教的宣讲者

教师承担着文化传承和教书育人的重要使命，是人类文化科学知识的继承者和传播者。在教育教学过程中，教师发挥着主导作用，是学生身心发展过程的教育者、领导者和组织者。正因为如此，教师被誉为“人类灵魂的工程师”。教师的一言一行，都会对学生的发展产生重要的、甚至终生的影响。因此，教师的知识素养、道德素养以及法治素养等要素构成的综合素养极为关键，是教师能否正确履职、能否成为“人民满意的好老师”的重要标尺。

法治社会中，教师的法治素养对于培育学生的公民意识、权利意识和法治能力尤为关键。中小学教师面对的是身体和身心均不成熟的未成年儿童和少年，其与学生相处的时间最长、与学生接触的最多，其言语与行动会对受教育的中小学学生会产生影响深刻的、潜移默化的影响。中小学教师在集中课堂教学和平时的育人环节中，在与学生、同事的交往中，既在传播知识，是知识的传播者，也在宣讲法律，是法治教育的宣讲者。中小学教师法律意识强，对于中小学学生法律意识培养就有促进作用；中小学教师法制能力强，中小学学生法制能力就会强。反之亦然。很难讲，一位法盲，一位藐视法律，一位遇事凭个人武断、靠暴力、靠“关系”解决问题的教师，能培养出具有现代法律精神的人才。

(三)中小学教师是依法治教的推动者

第一，中小学教师实施教书育人的每项工作及其过程的始终是对法律法规的贯彻和落实，是法律法规在教书育人环节的贯彻和落实。中小学教师通过传授知识、教书育人的同时，也在向学生传播法治理念和法治精神。中小学教师通过思想品德课、法治课堂等普及法律知识，进行法治教育，增强中小学生的法治理念，培养中小学生的法治思维，提高中小学生知法、遵法、守法、用法能力。此外，中小学教师在处理学生之间的纠纷，也是在以生动活泼的形式对学生进行普法教育。第二，中小学教师在日常生活中的行动、语言、对法律现象的评价，既是自己对法律认知与理解、对法律的态度的表现，也会对学生产生潜移默化的影响。中小学教师学法、遵法、用法、护法，则会激励和鞭策中小学生学法、遵法、用法、护法。因此，无论是中小学教师在教书育人的过程中，还是在日常生活中，都会对法治建设形成促进作用。中小学教师是依法治国的实践者，也是依法治校的推动者。

二、中小学教师在依法治教中存在的困惑

自1997年党的“十五大”提出依法治国方略、1999年“依法治国”载入宪法以来，教育法治建设快速发展，依法治教全面推进，取得了举世瞩目的成绩。《义务教育法》《教师法》《教育法》等教育基本法律从无到有，教育法律体系基本建立；《教育督导条例》《教师资格条例》以及有立法权的地方立法机构制定的大量的地方性教育法规，充实、完善了教育立法的空白；此外，包括国务院教育行政部门颁布的部门规章和地方政府规章，对教育法律法规作了进一步的细化，使得教育法律法规的实施更具有操作性。与此同时，教育法律法规立、改、废、释也同步进行。教育规章制度不断完善，《全面推进依法治校实施纲要》《依法治教实施纲要(2016-2020年)》得到全面实施。以宪法、法律、法规、规章为四个层级为框架的社会主义教育法律法规体系基本建立，构成了比较完整的中国特色的社会主义教育法律法规体系，基本实现了教育事业各个领域的有法可依，有力地促进、规范、保障了教育事业改革与发展。教育法律法规的不断完善，为依法治教奠定了法律前提，有法可依成为可能。中小学教师依法治教意识、依法治教能力明显提升。随着依法治国方略的全面实施和社会主义法治国家建设的推进，公民法律意识和化解法律纠纷的能力不断增强。教师作为知识分子的一员，拥有比较高的文化知识素养；且随着教育领域法治建设的强化，教师的法律意识、法律思维不断强化，法律知识、运用法律化解矛盾与纠风的能力日渐增强。

但在基础教育实践过程中，仍然存在许多影响中小学教师依法治教的因素。既有中小学教师个体因素，诸如法治观念不强，法治能力不足；也有国家层面的因素，诸如教育法律法规体系还不健全、不科学等；教育执法不规范不严格，教育司法不能完全体现教育公平等。当然，也还有社会层面的因素，诸如社会法治氛围不浓，缺乏法治思维等。

(一)从中小学教师自身来看，部分中小学教师法治素养良莠不齐

中小学教师依法治教能力不断提升、教育法治化水平稳步提升的同时，教育领域违法违纪甚至犯罪现象仍然频发，暴露出中小学教师队伍在依法治教方面的整体素养不高。中小学教师依法治教的现状与我国全面建成小康社会的新形势相比，与深化教育综合改革、全面推进教育法治建设的新要求相比，还存在不相适应的地方。总的来看，还存在以下几类比较普遍的问题：

第一，部分中小学教师存在轻视法律、甚至排斥法律的现象。作为专业技术人员，部分中小学教师认为，“教师的职责就是教书”，重教书轻育人。相当一部分中小学教师认为法律离自己很遥远，对教育法律法规疏于学习，一知半解，甚至认为讲法律知识完全是政治老师的事情，进行法治教育会浪费课堂教学时间，表现出轻视法律甚至排斥法律的倾向。谈起依法治国，以为是政府的事情；谈到依法治教，认为是教育行政部门和学校领导的事情。由此导致部分中小学教师不遵法、不知法、不用法甚至不守法的错误倾向。

第二，部分中小学教师在教书育人工作中还存在违法违纪甚至犯罪现象。从中小学教师违法行为来看，主要存在以下几种行为。一是体罚或者变相体罚学生，侵犯学生的生命健康权，比如殴打、扇耳光、罚站；二是对学生进行辱骂，侮辱学生的人格，侵犯学生的名誉权；三是公开或授意学生或学生家长请客送礼、对学生进行“罚款”“没收财产”，侵犯学生的财产权；四是不许学生回家，留校完成作业，限制学生人身自由；五是非法搜查、私拆学生信件，查看学生日记，侵犯学生隐私权；六是对学生进行猥亵、性侵害，侵犯学生的人格尊严或者性权利；七是对发生在校园内的学生之间的伤害等校园暴力回避、隐匿、处置不力，严重不负责任以至于使学生受到伤害。中小学教师上述各类各类违法违纪现象，从违反的法律来看，涉及刑法、民法以及行政法规等；从承担的责任来看，包括民事责任、行政责任和刑事责任等。

第三，部分中小学教师处理教育纠纷的能力不足。中小学教师依法治教的能力，不仅包涵中小学教师依法治教的意识，即中小学教师对依法治教的理解和贯彻的意识，还包涵中小学教师在日常育人过程中体现出的贯彻执行法律法规的自觉、传授法治精神、培养学生法治素养以及对在教书育人环节中发生的法律纠纷的应对能力。教书育人过程中，难免会发生各种各样的纠风。“教育纠纷特指教育主体或教育活动参与者，因特定教育法律关系和教育活动发生的纠纷。”[3]中小学教师在人事管理、岗位聘任、职务评聘、对学生违纪行为处分、学校人身伤害事故等许多领域、许多方面都会发生教育纠纷。但从整体上看，中小学教师处理教育纠纷的能力还不足，与依法治国的步伐还不一致，与教育治理体系和治理能力现代化还不相适应。

教师是传承人类文明的使者和凝聚、传播社会文化的中坚力量，理当成为弘扬社会主义法治理念和学法、尊法、守法、用法的楷模。全面提高教师依法执教的意识和能力，既是建设社会主义法治国家新形势下提升教师素质的迫切需要，也是落实育人为本、立德树人、教书育人的客观需要；既是大力推进依法治校、依法规范学校办学行为和教师职业行为的时代需要，又是加强对青少年学生的公民意识教育，培养社会主义合格公民的内在需要。但是部分中小学教师对于法律的认识仍然停留在封建社会，向往“无讼”，回避法律，认为教育法治与自己无关。出现法律纠纷，不会、也不愿意采取法律手段解决，往往采取“私了”的方式。教师的法律意识淡薄，自然不愿花费精力却学法，自然不会把法治教育自觉的、创造性的落实的育人课堂之中。

(二)从法律层面看，教育立法执法司法还存在一系列问题

第一，改革开放以来教育，我国加快教育立法步伐，建立了比较完善的教育法律体系。但是，与教育改革发展的需求，与西方国家教育法治的发展相比较，我国“教育立法进展缓慢、推进困难，与教育改革发展的迫切需求不相适应。”[3]教育立法滞后，一些重要教育领域缺乏法律依据；教育法规的改、废、释也不及时，与新型社会管理体制、市场经济体制严重脱节，无法完全满足教育发展的现实需要，无法真正做到依法治教，也影响了教育自身改革与发展。比如，用于保障教育经费投入及增长比例、确定教育投资体制与资金筹措渠道、明确教育经费征收的《教育财政法》，专门对教育行政机构的设立和职责规范与约束的《教育行政组织法》等法律尚处于立法空白。教育立法质量不高，部分教育法律法规的可操作性不强。部分教育法规在立法过程中，贯彻科学性、民主性等立法原则不强，不能充分征求和汲取意见；立法缺乏广泛的调研，立法草率，教育法律法规层级之间、教育规章内部之间，某些规定还存在“打架”的情形，教育法律内部的统一与协调还需要做大量的工作。

第二，政府教育领域执法不规范不严格。教育行政部门虽然已经初步具备了依法行政的意识，但是依法治教的能力水平仍然不足，与建设法治政府的要求还不相适应，教育行政执法薄弱，与维护教育秩序和师生权益的需求不相适应。面对我国当前教育领域出现的新情况、新问题、新矛盾，政府部门特别是教育行政部门应做到严格执法。但是，由于教育法治工作力量薄弱，教育执法与教育法治建设的艰巨任务、工作要求还不相适应。许多人认为，教育法律法规相对较“软”，与刑法、婚姻法等法律相比，强制性不足。这与很多公民法律意识淡薄、不学法、不遵法、不依法、不守法紧密联系之外，还与部分领导干部习惯于“家长式领导方式，缺乏法律思维和法治信仰、尚权不尚法密切相关。部分领导干部习惯以言代法、以权压法、按需用法的管理方式，不作为、懒政、怠政、失职渎职，执法只看领导眼色，把法律用作管理别人的工具，而将自己置身于外。部分领导干部法律程序意识不强，重实体轻程序，“拍脑袋决策、拍胸脯办事”的现象比较普遍。程序意识的缺乏，实质上是缺乏科学执政、民主执政和依法执政意识。

第三，教育司法在解决教育纠纷促进教育公平方面，还远远不够。由于我国解决纠纷的其他渠道有限并且还不够不畅通，导致大量的教育纠纷案件迟迟得不到有效解决，案件层层积压；教育改革与发展中，由于新的矛盾和冲突不断，引发的新案件与前期积压的案件，使得人民法院对教育案件受理的承受力明显不足。教育纠纷在司法领域得不到有效解决，导致司法公信力和司法公平在教育领域无法树立应有的权威。这对中小学教师树立依法治教的信心产生不利影响，客观上影响了中小学教师依法治教素养的自觉提升。

第四，教育法治社会的氛围尚不浓厚。从社会根源来看，教师法治意识不高、法治能力不强，实质上是社会法治意识和公民法治能力在教育领域的反映。法律意识是人民对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。党的十八届四中全会提出，“推动全社会树立法治意识”。没有法治意识，就没有法治国家；没有法治意识，就没有教育法治的现代化。推进教育法治，加强教育治理能力和治理体系现代化，需要社会各界提高法律意识，形成人人自觉守法用法和依法行政、公正司法的社会环境。

(三)从教育层面看，中小学教师法治教育内容缺失

第一，职前教育“先天不足”。中小学教师法治教育，表现在职前教育、职后培训和日常教学三个阶段。中小学教师在职前教育中，过于侧重专业知识、教育学、心理学等课程的学习和相关技能的培训，虽然也开设了类似“思想道德修养与法律基础”“政策与法规”等法治教育课程，但一般都作为公共课或者选修课进行学习，在学分、学习时间和学习投入等方面都无法与专业课程相比，学生学习的重视程度不够，积极性不高，学习成效比较差。由此导致对法治、依法治教的认识、理解和实践的“先天不足”。

第二，职后培训“流于形式”。中小学教师职后培训是提升包括法治素养在内的中小学教师各项素养的重要途径。教育部颁布的《教师专业标准》提出，中小学教师要贯彻党和国家教育方针政策，遵守教育法律法规。教育部针对“国培计划”也提出了法治教育的要求：将法治教育纳入“国培计划”，通过国家和地方分级培训的方式，确保每位教师每年接受不少于10课时的法治培训。但是，由于种种原因，在包括“国培计划”的各级各类中小学教师培训中，法治教育培训并没有引起培训者和被培训者足够的重视。培训中的法治教育要么“绕道而行”，要么“流于形式”。

第三，日常工作忙于业务。由于思想认识、时间和精力等限制，中小学教师忙于专业知识的学习和教学工作，无暇顾及法治教育内容，即便有所关注，最多也只是找感兴趣的法治教育内容看看，无法形成全面、系统的法律知识，从而制约了其依法治教的意识和能力培养。

三、提升中小学教师依法治教的路径

“从依法治国到依法治教，必须加快教育法治建设。加快教育法治建设包括建立完备的教育法律规范体系、高效的教育法治实施体系、严密的教育法治监督体系、有力的教育法治保障体系等；包括各级教育部门转变职能，简政放权、依法决策、依法行政；包括各级各类学校依法办学、依法治校，把教育改革发展纳入法治轨道，使任何改革发展有法律依据，获得法律保障。”[1]

(一)完善教育法律法规体系

完善的教育法律法规体系是依法治教的前提。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的背景下，深入推进教育法治建设，已成为新时期教育工作的重要内容。2016年1月，教育部印发的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》指出，“到2020年，形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系，形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。青少年学生法治教育体系健全完备，教育部门领导干部、校长、教师法律素质与依法办事能力显著提升，在全社会尊法守法的进程中发挥表率和模范带头作用。” 法律是治国之重器,良法是善治之前提。完善教育法律法规体系，首先要做到教育法律法规的制定要坚持民主性、科学性原则，要把反映当前教育发展的最新理论成果和实践经验融入到法律法规体系之中。其次，要完善《宪法》为统领，《教育法》为统帅的各项教育法律法规的立、改、废、释并举，特别是要改变修法严重滞后现象，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，让法律修订成为新时期立法工作的新常态。特别是要加速地方性教育法规、规章的制定与清理工作，把教育规章作为教育法律体系完善的重点。

(二)严格教育执法与公正司法

当前，政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分。“政府教育管理职能转变还未完全到位，部分教育行政管理人员依法行政意识和能力还不强。”[3]这些问题的存在，在一定程度上影响了国家教育方针的贯彻落实，影响到教育科学发展与深化改革的进程。要想从根本上解决这些问题，一方面，必须加快推进教育管办评分离、促进政府职能转变，厘清政府、学校、社会之间权责关系，构建三者之间良性互动机制，进一步深化教育改革，加快转变政府职能，全面加快推进依法治校，健全教育执法机构、加强教育执法队伍建设、完善教育执法制度、加强教育执法监督。另一方面，推进教育行政执法体制机制改革，抓紧完成试点总结工作，制定教育行政执法体制改革的规范。增强基层教育部门的法治工作力量，完善教育执法制度，适时出台法律顾问制度建设规范，加强教育执法队伍建设。此外，要加强教育执法监督，全面提升教育法律法规的落实。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正是司法工作的基本价值追求，也是社会公平正义对司法工作的根本要求。习近平总书记多次发表讲话、作出批示，明确提出要建设平安中国、法治中国，要坚持司法为民，公正司法，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。推动中小学教师依法执教，也必须按照司法公正的要求，及时解决教育领域内的各项纠纷，化解教育领域内的各类矛盾，让教育司法达到保障教师权益、维护教育公平、伸张教育正义的作用。

(三)提升中小学教师法律素养

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，明确要求把法治教育纳入国民教育体系，习近平总书记多次强调要在全社会弘扬社会主义法治精神。提升中小学教师法律素养，首先要从培养中小学教师法律意识开始，加强法制教育。把培养中小学教师依法执教的意识和能力贯穿在中小学教师的职前教育、职后培训和日常教学之中。“加强法制教育，全社会有责，但教育具有最直接、最集中、最系统、最有效的作用，在加强法治教育中扮演着无可比拟的重要角色。”[1]加强法制教育，提升中小学教师法律素养，培养其基于法律的国家认同、制度认同、道路认同和社会共识，培养其自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式，全面提高中小学教师的法律意识。这既是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基础工程，也是全面贯彻国家教育方针，培养四有“卓越教师”的客观要求。其次，要大力提升中小学教师的依法执教能力。通过组织中小学教师学习宪法及相关法律特别是教育法、教师法、义务教育法等，明确教师的法定权利、法定义务和法定职责，增加用法律解决纠纷、化解矛盾的能力。