新一轮司法改革下刑事执行一体化构想

陈 宁

在新一轮的司法改革中，党的十九大特别关注到司法执行问题的重要性，一再强调其对于司法改革的重要地位，保证有效判决的严格执行，是全面推进依法治国的重点，也是保证诉讼当事人合法权益和司法自身公信力的关键。

一、统一刑事执行的提出

实现司法职权的优化和独立，整合刑罚执行资源将是很重要的一环，要改变司法界过去一直过于重视立法和审判而忽略执行的弊病。

（一）优化司法职权、整合刑罚执行资源

2013年11月，党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出 “优化司法职权配置”“整合刑罚执行资源是刑事执行体制改革的重要任务”。司法职权配置科学化是遵循司法规律的体现。正如蒋惠岭所说，司法职权配置一般考虑 “审判权力运行”和 “司法行政运行”两分法，我国刑事司法权本来就分为制刑权、求刑权、量刑权和执刑权。执刑权是侦查、起诉和审判权力的完成和实现。①何平：《优化配置司法职权的关键及其意义》，载 《民主与法制》2015年第7期。优化司法职权配置，就是以人民法院和人民检察院司法机关基本职能的充分发挥为核心来合理配置权力，以保障审判权和检察权的独立公正行使以及司法制度的高效与权威。如人民法院除了审判职能，还承担了罚金刑等现实中较为棘手、难以执行的刑事执行权，这就分散了人民法院的人力、物力，挤占了大量的审判资源，加重了法院自身的负担，也不利于刑罚的有效执行，违反了科学配置权力的基础要求。另外，人民法院承担刑事执行权不利于公正地行使审判权，动摇了审判机关的中立地位，使民众对审判权的公正行使产生质疑。所以，使法院从刑事执行任务中脱离，将全部精力投入审判权的行使是优化司法职权配置的必然要求。

整合刑罚执行资源是刑事执行体制改革的重要任务。2011年2月，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过 《刑法修正案 （八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国监禁刑和非监禁刑相结合的刑罚制度体系的进一步完善。社区矫正作为非监禁刑由司法行政机关管理，原属公安机关刑事执行范围的管制、缓刑和假释三种刑罚制度也由司法行政机关统一掌握，但是我国公安机关看守所还要作为临时羁押场所和短期自由刑剩余刑期执行场所。刑事执行机关的不统一阻碍了刑罚执行专业化的发展，也严重削弱了刑事执行的效果，整合刑罚执行资源必将是刑事执行改革的重要内容。

（二）推动审执分离、统一刑罚执行体制

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会的 《决定》）中指出 “健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。”

第一，明确增加了 “司法行政机关及其执行权”。将以往只重视公检法三机关诉讼活动的关系扩展为公检法司四机关在刑事诉讼中的分工合作，从刑事侦查权、检察权与审判权的关系拓宽为侦查权、检察权、审判权与执行权四项刑事权力，突出了司法行政机关及其执行权在刑事程序中与其他三机关之间拥有同等重要的地位，明确了执行权的地位。所以，重视执行权是本轮司法改革的重要任务，也是把司法改革往纵深方向推进的关键。

第二，明确推动实行审判权与执行权相分离的改革试点。审判权与执行权相分离是纯化法院审判职能的重要举措，是实现审判中立、以审判为中心的改革的关键。让法院专注于审判职能，与此无关的执行职能要从法院脱离，解除对人民法院审判公正性的质疑，审执分离是优化司法职权配置的第一步，审执分离也是统一刑事执行的基础。

第三，提出统一刑罚执行体制的要求。十八届四中全会的 《决定》确定了统一刑罚执行体制的改革方向。我国目前的刑事执行体制较为混乱，执行机构多元，执行权分散，相关法律法规存在重叠交叉的现象，而且法律层级较低，约束力不强，不利于保证公正、有效地执行刑罚。从刑罚执行资源上来讲，刑罚执行机构过于分散，不利于培养专业化的刑事执行资源，无法充分发挥专业执行机构的资源优势，同样造成刑罚执行效果较为低下。因此，统一刑罚执行体制，也是实现刑罚执行专业化、社会化，实现司法资源优化配置的改革方向。

（三）统一刑罚执行主体、执行法律、执行监督

2015年，最高人民检察院检察长曹建明在 《最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告》中明确提出建议：“研究制定统一的刑罚执行法”“统一刑罚执行主体和标准，细化刑罚执行方式，明确刑罚执行监督的程序等”。②《最高检建议研究制定统一的刑罚执行法》，新华网：http://news.xinhuanet.com/legal/2015-11/03/c_128386867.htm，2017年7月16日访问。统一刑罚执行法典是统一我国刑罚执行体系的关键，将分散的各部门法、各级规章制度等统合于完整、全面、规范的统一法典，即整合刑事诉讼法、监狱法、社区矫正法等有关法律法规和司法解释，统一规范和调整刑罚执行司法活动。③李迅：《适时制定刑事执行法》，载 《人民日报》2016年7月27日第18版。这将利于克服法律规范冲突、利于执法资源的优化。

统一刑罚执行法律，也利于实现刑罚执行监督。2015年，最高人民法院监所检察厅更名为刑事执行检察厅，对监所检察职责内容做出重大调整，将执行监督的范围由原来的 “监狱和看守所检察”扩展到整个刑罚执行的检察监督上来，实现刑事执行检察的一体化，利于强化对刑事执行的监督，维护社会公平正义。

二、统一刑事执行的现实必要性

目前我国刑事执行问题突出，刑事执行率低下，如财产刑等执行问题一直饱受诟病，刑事执行出现很多问题，亟需从体制上加以改革。目前我国刑事执行面临的主要问题如下：

（一）多元执行机构造成执行成效低下

目前，我国承担刑事执行的机构除了司法行政机关，还有法院和公安机关。人民法院主要承担财产刑、死刑立即执行的执行。公安机关在20世纪80年代剥离了监狱和劳教部门后，还保留了看守所，负责未决犯的临时羁押和短期自由刑剩余刑期的执行等。司法行政机关，原来主要负责监狱、未成年人管教所，现在还包括司法所负责社区矫正的执行。多元化的执行机构造成刑事执行资源的分散、执行程序的复杂、执行信息的不通畅以及执行效果低下。

1.多元执行机构的职能设置并不科学。同一机关承担执行权与审判权、执行权与侦查权，影响到侦查权和审判权的独立，违背了侦查权、检察权、审判权、执行权的 “分工负责、互相配合、互相制约”的原则。

人民法院的主要职责是审判，但又承担死刑立即执行和财产刑的执行，这就使得法院与价值无涉的审判权遭受质疑，“如果司法权与立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力,因为法官就是立法者，如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”④[法]孟德斯鸠：《论法的精神 （上）》，张雁泽译，商务印书馆1961年版，第155-156页。刑事执行权的承担使得法院与控方诉求发生牵连，会影响到审判中立原则，犯罪嫌疑人在控方和法院等强大的国家机器面前处于更加弱势的地位，使原本失衡的控辩双方更加倾斜，不利于法院保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，保证审判的公平公正。另外，法院可能为自身利益增加 “创收”，以罚代刑、不断扩大罚金刑的适用范围，以被告人缴纳罚金的多少来定罪量刑。正是因为承担了执行权这个原本属于 “积极推进性质”的行政权力，结果反而严重消蚀法院的消极中立形象，不利于审判中立和司法公正。

公安机关作为刑事侦查机关，为了提高办案效率，容易抓到人就羁押，“超期羁押”与 “刑讯逼供”都成为侦查机关难以回避的问题。同时公安机关又承担已决犯短期自由刑的执行，已决犯与未决犯混合关押、交叉感染现象也是极大的隐患。由此可以看出，由公安机关看守所自身承担未决犯的临时羁押和已决犯短期自由刑的执行，容易造成 “超期羁押”“刑讯逼供”“交叉感染”等制度问题带来的不良现象，影响侦查权的程序公正。

2.多元执行机构容易使执行权被异化。本来刑事执行多元化体制是为了发挥每个执行机构的优势，使得执行机构之间分工合作，最大限度地完成好执行任务，形成有机合作的执行体制。但是，实践效果并不如此，每个机构都有其主要任务，比如法院主要任务为审判权，公安机关主要任务是侦查权，面对各自被附加的执行权，他们很难做到两者兼顾，当发生冲突时候，肯定以主要的审判权和侦查权为主而忽视执行权。有学者就这样形象地形容：“警察机关和法院把刑事执行作为兼职或者副业，导致监管对象脱管或者失控，财产刑执行困难，行刑效益极低，也给社会问题埋下多种隐患。”⑤俞静尧：《刑事执行权机制研究》，群众出版社2005年版，第99页。这样就必然导致法院和公安机关的执行权成为附属，完全被异化处理，某种程度上甚至会成为审判权和侦查权扩张的 “工具”，比如现实中的 “预交罚金”“刑讯逼供”等等。

3.多元执行机构严重分散了行刑资源。目前法院、公安机关、司法行政机关都是行刑机关，每个机关都要配备自己的技术设备、设置人员编制，在一定程度上造成了司法资源的重叠设置。同时，又因为他们各自隶属不同的执行部门，无法总体统一布局、统一执行标准和力度，也会造成“各自为政”“各吹各的号”，造成资源的冲突混乱和严重浪费，也使得自身原本司法资源不足的情况雪上加霜。最高人民法院院长周强在2015年最高人民法院工作报告中指出，人民法院办案数量持续快速增长，办案压力不断增大，但是案多人少、人才流失严重，不断出现法官过劳死的报道。有数据表明公安机关的情况也是如此，公安机关人员缺口最大，警力严重不足，既要承担刑事侦查还要管理社会治安，警察自身的生命健康问题同样严重。而随着社会的发展，财产刑和轻刑的适用不断增加，财产刑适用罪名有200多种、轻刑使用率超过60%，由此可以想见法院和公安机关看守所需要执行的任务有多庞大，这样不仅严重挤占了审判和侦查的司法资源，也使得财产刑和短期自由刑的执行问题更加突出。

4.司法行政机关作为专业执行机关的优势难以发挥。目前的司法行政机关主要指监狱和司法矫正机构。监狱在监禁刑的执行上已经形成了相对专业和完善的机制，有相对完善的教育管理模式、有成熟科学的管理规定。《监狱法》《监狱教育改造工作规定》《监狱教育改造罪犯工作目标考评办法》等详细规定了罪犯改造的方式、内容及细则等。还有警官负责制度，加强与罪犯对应管理，同时有罪犯奖惩考核的细化管理办法。硬件设施方面，监狱设置有自身的监狱企业、图书资料室、运动娱乐场所等专门设施，开展多彩的文体活动丰富犯人的精神生活，辅助犯人劳动改造。在非监禁刑的执行上，司法所作为行政机关与政府资源联系密切，可以通过政府购买社会工作专职服务，提高社区行刑的专业化水平；司法所作为基层的社区矫正机构也发挥了自身的优势条件，司法所与群众联系紧密，扎根基层、熟悉民情，利用自身资源动员大批社会自愿者等社会力量参与、监督社区矫正，使社区行刑名副其实。

但是，目前司法行政机关包括监狱和社区矫正机构等承担的刑事执行有限，财产刑、短期自由刑、资格刑等刑罚的执行工作量逐渐增加，但这些却都是由法院和公安机关来执行的，这与司法行政机关作为专门刑事执行机关的地位完全不相符。有着专业的执行队伍、科学的执行体制、健全的执行设施的司法行政机关却囿于执行范围的狭窄、执行权力的有限、执行地位的低下，遭遇人员编制缺乏、经费保障不足等问题。正是由于行刑资源的分散导致专业执行机关不被重视，而法院、公安机关又无暇分身的困境，如果能够由司法行政机关统一行使执行权、集中优势资源，则既能充分发挥司法行政机关的执行优势，又能减轻法院、公安机关的负担。

（二）分散交叉的法律规定造成适用困难

由于我国刑事执行机构的多元性，造成公安机关、人民法院、司法行政机关等都有各自不同的刑事执行法规。各部门法规间层级、效力等级不同，内容交叉重叠，造成法律适用上的冲突和困难。

1.刑事执行立法层级低。有关刑事执行的立法中，《监狱法》由全国人大常委会审议通过，层级最高，暂行的 《社区矫正实施办法》是由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定，其法律地位低于刑事实体法和程序法，远远无法与 《刑法》《刑事诉讼法》等相提并论，这种情况说明了我国刑事执行相对于其他司法机关的法律层级及地位更低。

2.刑事执行立法层级不统一。比如 《监狱法》由全国人大常委会通过，公安机关的 《看守所条例》则由国务院颁布，而暂行的 《社区矫正实施办法》却是由司法部等多部门牵头规定，不同的刑事执行法其效力层级却完全不同。此外，还有地方性法规、规章、部门内部规则、司法解释以及其他规范性文件等，再加上 《刑法》《刑事诉讼法》中也有相关的零星规定，使刑事执行立法体系混乱庞杂。

3.刑事执行法相互之间存在冲突不协调。比如 《监狱法》规定了监狱行刑的犯人可以获得劳动报酬，但是 《刑法》有关刑罚的规定却没有体现支付劳动报酬的立法目的。又如，《刑事诉讼法》修改后，有关减刑、假释的条件与 《监狱法》第二十九条、第三十二条的规定不一致。《刑事诉讼法》修改后，将剩余刑期在一年以下仍在看守所关押的罪犯不再移送监狱的规定改为 “3个月以下”，但是 《看守所条例》却仍然规定为 “1年以下。”再如，我国 《刑法》《刑事诉讼法》明确规定 “剥夺政治权利”这一资格刑由公安机关执行，但是2004年司法部颁发的 《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第五条却把被剥夺政治权利在社会上服刑的犯罪人也纳入了社区矫正范围，这也是现行法律规定之间的立法冲突。

4.各执行部门的执行标准不同。《刑事诉讼法》规定了暂予监外执行的条件是 “有严重疾病需要保外就医的”，由交付执行的人民法院决定。但是实践中，有的罪犯符合严重疾病需要保外就医的条件，人民法院却并没有准予监外执行，公安机关看守所只得将重病罪犯送到监狱执行，导致监狱重病罪犯大量增加。⑥江苏省监狱管理局课题组：《统一刑罚执行体制下完善监狱刑罚执行体系的调查报告》，载 《江苏警视》2015年第4期。

（三）多元执行体制造成刑事执行衔接不畅

多元执行体制下，如果多个机构协作不畅就会出现更多互相推诿、扯皮的情况，各自为政、衔接不畅。同时，信息共享机制也难以跟上，造成刑事执行程序更加繁杂。比如监狱要收监执行罪犯，需要相关部门提供个人身份信息、财产信息、家庭经济情况、个人身体健康情况等；尤其在刑事变更执行的环节，罪犯是否需要减刑、假释、暂予监外执行等，则需要更加详细的罪犯个人表现的信息，这中间涉及更多部门如监狱、公安机关看守所、法院、检察院以及地方安置帮教部门等互相都要共享信息，大大加重了工作难度和程序繁杂度，如果信息共享不足，则会带来一系列的问题，影响工作的进展。再如财产刑的执行，很多罪犯被投放异地监狱内服刑，一审法院与罪犯接触的机会很少，如果再让一审法院执行财产刑，就基本上没有办法实现。⑦苏千魁：《刑罚执行方式综合运用制度研究》，大连海事大学2016年硕士论文。

而且，由于不同刑事执行机构只负责自己那部分的执行，那么就缺乏刑事执行的整体规划，“铁道警察，各管一段”，造成罪犯教育改造缺乏系统性的准备，达不到理想的行刑效果。如监狱只满足于罪犯在狱中不出事，“安享太平”即可，至于将来罪犯能否重返社会，是否具备生存条件和技能等则被看作是地方帮扶部门的责任，而地方帮扶部门也措手不及、疲于应付，难以给予罪犯更多的技能培养，所谓帮扶等往往流于形式。所以，多个执行机构的行刑体制反而违背了行刑多元体制建立的初衷，虚化了行刑的设置，造成了刑事执行的成效低下。

（四）多元执行机构妨碍刑事执行监督

实践中，法院执行财产刑的信息往往不能及时送达检察院刑事执行监督，法院作为审判机关，主要职能是审判，财产执行都遭到弱化，更何况刑事执行的监督环节？就造成实践中检察院刑事执行监督部门无法及时获取执行信息的情况。多元执行机构不利于刑事执行监督，统一刑事执行才更利于刑事执行监督的有效进行。

多元化执行机构导致刑事执行监督的被动化。本来刑事执行监督力量就有限，多元化的执行主体导致监督力量的力不从心、无法兼顾，实践中也会出现各个执行机关滥用权力的情况，损坏刑事执行的权威。如检察机关既要在监狱设立驻所监察机构和人员，又要派员到人民法院监督死刑执行；既要监督公安机关看守所有无超期羁押和刑讯逼供，又要对驱逐出境等派专人负责；而法院的财产刑执行基本上又很难被及时监督。这种多元执行机构的多头监督大大削弱了执行监督的力量，使得监督工作难以及时到位。⑧李树民：《刑事执行立法一体化新论》，载 《河北学刊》2010年第1期。

三、统一刑事执行的理论背景

（一）符合刑事一体化的理念

我国刑法在历史发展的过程中，曾经学习前苏联对待犯罪过多运用阶级分析的方法，对待犯罪就像对待敌人，过于重视结果而不重视过程，过于重视实体法而忽略程序法，就造成了我国实体法与程序法的不均衡发展。1979年有第一部刑法典和试行的刑事诉讼法，但是到了1996年才正式颁布第一部刑事诉讼法典。重视程序、重视刑罚的执行等问题逐步提上日程。随着储槐植先生刑事一体化理念的提出，他认为 “我国刑法运行只受犯罪情况的单向制约：犯罪——刑罚。这是有缺陷的机制。健全的刑事机制应是双向制约：犯罪情况——刑罚——行刑效果。”⑨储槐植：《刑事一体化与关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第302页。刑事权运行本来就包括刑事立法、刑事司法与行刑等过程和环节，刑事执行也应当与立法权、司法权均衡发展。

第三，教师依然保持着传统的教学观念，缺乏创新精神.在新课改之前长久以来的教学时间中，教师都是比较侧重于填鸭式教学，重视的仅仅是学生的成绩，几乎不关注学生各方面能力的培养.所以在高中物理教学中大多数教师依然保持着这种教学观念，忽视了学生解题能力的提升.使得学生不能很好的将学到的知识运用到生活中的相关问题中，不利于学生思维能力的培养.

（二）符合刑事执行专业化、社会化的发展趋势

刑事执行社会化的原则要求 “要尽量利用社会资源，尽量创造类似于正常社会的环境”来执行刑罚，⑩吴宗宪：《刑事执行法学》，中国人民大学出版社2013年版，第37页。既包括监禁刑执行的社会化，也包括非监禁刑执行的社会化。一方面，监禁刑的执行要尽可能创造类似于真正社会的环境，完善各种运动娱乐设施、教育设施、工作生产设备等等，保证罪犯复归社会具有一定的生存技能和社会适应能力，利用多方社会资源和力量参与罪犯的教育改造，尽量创设更多的与外界社会的联系，避免罪犯的社会适应能力减退，提高罪犯改造效果。

另一方面，非监禁刑的执行虽然并非关押进行，但是要真正实现刑事执行社会化的效果，还需要刑事执行机构调动多方社会资源共同参与，引入更为专业的社会力量如社会工作人员参与，使罪犯能真正与社会接触而不被歧视，尽量创造罪犯改造的良好环境，达到罪犯社会化执行的最大效果。

统一刑罚执行理论，把刑事执行权统一收归司法行政机关，行刑资源更为集中和专业化，可以更加持续性地关注罪犯改造的效果。专业化的行刑资源可以提升罪犯教育改造效果，利于刑事执行的个别化、教育化等专业方式的开展。

（三）符合刑事执行经济效率的要求

刑事执行经济效率的目标，是以最少的投入获取罪犯改造最大的效益。统一刑罚执行，把公安机关看守所、法院的刑事执行权统一交给司法行政机关，把有限的人力、物力都投入到司法行政机关上来，提升司法行政机关的专业化、职业化能力，可以减少行刑资源的分散投入，大大节约国家的资源投入成本，实现资源的有效利用。

统一刑罚执行，由司法行政机关专门行使，利于刑罚执行信息的共享和及时反馈，减少繁杂的中间流通环节，解决原来不同执行机关之间衔接不畅的问题，使刑罚执行流转更为顺畅，提高刑罚执行的效率。

四、统一刑事执行的国外参照

由司法行政机关统一刑事执行的做法在世界不少国家都得到践行，符合司法运作的规律，代表了司法发展的未来方向。虽然各国具体负责的部门称呼有所不同，但是主要都是统一由司法行政部门或具有行政部门性质的机构负责。

（一）美国

在美国，刑事执行权统一由司法部来行使，负责管理、监督监狱和其他行刑部门的刑事执行工作，具体分为州司法部和联邦司法部。联邦司法部是最高检察机关和最高执法机关，当然也包括刑事执行。司法部根据分工具体又可以分为不同的部门，包括专门负责财产执行的部门、专门负责监狱的部门以及专门负责释放或撤销释放罪犯的假释委员会。

（二）法国

（三）德国

在德国，刑事执行由检察机关负责。德国的检察机关承担了侦查、控诉与执行三种职能，但与我国检察机关不同的是，德国检察机关隶属于德国司法部，属于司法行政机关的性质。而且，德国有统一的刑事执行法典 《自由刑与剥夺自由的矫正与保安处分执行法》，刑事执行的范围包括了自由刑、罚金刑、财产刑、附加刑和附随后果的执行。这里附随后果内容包括禁止驾驶、担任公职、剥夺选举权等。①德国刑事诉讼法典 （1998）第451条。所以，德国也是一个全面统一刑事执行的国家。德国检察官不仅承担刑事侦查、控诉职能，在审判终结后，还要作为刑罚执行机关针对成年罪犯行使执行职能。②[德]克里斯蒂安·瓦格纳：《德国检察机关》，朱军译，载 《中德法学论坛 （第3辑）》，南京大学出版社2005年版。

（四）俄罗斯

俄罗斯的刑事执行权经历了一个由分散到统一的过程。俄罗斯在1998年进行了司法体制改革，然后把刑事执行权统一收归司法部，根据刑罚种类的不同而由不同的下辖机构来执行。其中，生命刑由监狱来执行；自由刑包括拘役、剥夺自由和终身剥夺自由三种，其中拘役有拘留所执行，剥夺自由刑根据具体情况不同，分别由改造村、教养营、医疗改造机构、改造营等来执行，终身剥夺自由刑由改造营来执行。非监禁刑包括强制性公益劳动、劳动改造、强制劳动等，前两种归社区矫正机关执行，后一种归劳动改造中心，他们都属于司法部的内设机构。财产刑的执行则由司法执行员来负责执行。

五、我国统一刑事执行的具体构想

党的十八届四中全会提出统一刑罚执行理念，有利于健全完善我国特色的司法制度，只有执行权与其他三个权力侦查权、检察权、审判权平等配合才是科学文明的司法配置模式，否则司法效果将无从衡量；有利于实现以人为本、司法为民，只有让民众在每一个案件中都感受到公平正义，统一刑事执行、切实保障罪犯人权，弘扬文明公正才能更好实现；有利于实现司法公信力，执行权作为司法的最后一个环节，更大限度地体现司法公正和文明，刑事执行的最后实现体现了司法公信力的最大实现。

正如拉丁法谚曾云：“执行乃法律之终局及果实”。党的十八届四中全会提出的统一刑事执行理念是对司法公正的最大贡献，为根本上实现司法改革目标提供了制度基础和政策支持。具体如何进一步实现刑事执行的统一，本文拟提出如下设想。

（一）统一刑罚执行机构

统一刑罚执行将是我国刑事执行改革的必然趋势。针对我国刑罚执行机构多元的情况，首先要统一刑事执行权于司法行政机关，把法院和公安机关的刑事执行权统一收归司法行政机关。

1.法院的刑事执行权目前主要是财产刑的执行和死刑立即执行，都可以收归司法行政机关统一行使。财产刑可以由司法行政机关专门再设一个财产刑的执行机构统一行使，原法院执行财产刑的执行局人员及力量可以充实到司法行政机关里去，进一步增强司法机关的专业力量；死刑立即执行可以交由监狱机关行使，延长死刑立即执行的期限，使得死刑立即执行的程序更加严谨，符合我国少杀慎杀的基本刑事政策。

2.把公安机关的刑事执行权转归司法行政机关。首先，把公安机关下辖的看守所转归司法行政机关管理，这样公安机关如果再想提审被羁押的犯罪嫌疑人就要首先经过司法行政机关的审批，可以有效避免 “超期羁押”和 “刑讯逼供”等违法现象；其次，把原来看守所混淆关押已决犯和未决犯，进行分离关押，避免交叉感染；最后，把公安机关对 “剥夺政治自由刑”的执行权让渡给社区矫正部门，因为资格刑和社区矫正有相通之处，可以充分利用社区的群众监督和资源优势加强对资格刑执行的监督改造。

3.统一形成监禁刑、生命刑由监狱执行，非监禁刑和资格刑由社区矫正机构执行，财产刑由司法行政机关新设机构来执行的统一刑事执行体制，从根本上改善刑事执行难的情况，增强刑事执行专业力量，提升刑事执行的效果。同时，我们也可以借鉴学习国外各种增强刑事执行专业化的方法，改善我国长期只重视表面形式执行的情况，例如学习国外常用的心理矫治等方法，在国外实践中，心理矫治与教育改造同样重要，共同组成教育改造的有机体系，心理矫治需要心理学专业队伍，对消除罪犯异常心理、完善人格，促进罪犯迅速复归社会有重要作用。③张文华：《罪犯心理矫治理论与实践》，群众出版社1997年版，第32页。

（二）统一刑罚执行法典

目前，我国并没有统一的刑事执行法典，现有的 《监狱法》《看守所条例》《社区矫正实施办法》等分散而且效力层级较低。建议统一制定一部 《刑事执行法典》提升法律层级，具体细节可以根据《刑事执行法典》再制定部门规章等。鉴于 《看守所条例》亟待修正，社区矫正法又亟需制定等契机，可以把 《监狱法》《看守所条例》、社区矫正法等都作为刑事执行法典的单独一章，然后再加上财产刑执行法等统一制定我国的刑事执行法典体系，提升 《刑事执行法典》的层级与 《刑法》《刑事诉讼法》并列，提高对刑事执行的重视。

（三）统一刑罚执行监督

检察机关作为我国的法律监督机关，不仅要进行侦查监督、审判监督，还要进行执行监督，但实践中往往忽略了执行监督这一环节，刑事执行监督乏力。当实践中出现 “躲猫猫死”“喝水死”“坠楼死”“洗脸死”等一系列事件后，人们除了质疑公安机关的刑事执行外，更加对检察机关的监督产生怀疑。所以，统一刑事执行，使看守所与公安侦查机关相分离，可以有效避免恶性事件发生，也更有利于检察机关的统一执行监督。所以，未来检察机关要统一执行监督是趋势，那么统一刑事执行则是首要前提。

同时进一步扩大刑事执行监督的范围，由主要对生命刑、自由刑的监督扩大为非监禁刑、资格刑的监督，落实财产刑执行监督，除了监督不该报请的减刑、假释、暂予监外执行等罪犯，还要扩大到应当报请而没有报请的范围。④曹海雷：《刑事执行法论纲》，西南政法大学2010年博士论文。

统一刑罚执行后，可以构建系统的执行监督体系。建立罪犯向监狱长、检察机关执行监督部门、政府等投诉反馈的渠道，以及执行监督检察部门定期监督检察的体制，利于刑事执行监督的完善。⑤李文峰：《美国刑罚执行与监督的特点及启示》，载 《中国检察官》2013年第2期。

（四）构建信息共享平台

刑事执行统一收归司法行政机关后，要实现刑事执行的有效控制和调配，还需要实现司法行政机关内部各个部门之间的有效沟通，比如财产刑与自由刑的相互转换，需要以罪犯信息的有效沟通为前提，内部信息共享平台和有效的衔接程序也是必需的手段。可以建立财产刑执行的国内数据库，建立罪犯财产刑缴纳的个人账户，无论罪犯身在何处，在哪个机关执行刑罚，都可以通过互联网查到其缴纳罚金的情况，既可以节省人力物力提高执行效率，也有利于司法机关的统一管理和检察机关的统一监督。在今天大数据充分发展的时代，在司法行政机关内部实现罪犯信息的有效共享，可以进一步促进刑事执行的高效进行，这也是分散刑事执行难以实现的。所以，统一刑事执行也是高效利用和适应现代高科技社会发展的历史选择和必然趋势。