土地经营权入股的实践探索与思考启示

吴兵

江苏省盐城市亭湖区南洋镇高度重视土地经营权入股合作社的相关工作，该镇通过开展政策解读、强化组织领导，规范土地经营权入股程序，取得了良好的实践效果。本文对土地经营权入股进行了阐述和探究，以期为土地经营权入股相关工作提供借鉴。

1 土地经营权入股合作社的内涵

1.1 土地经营权的内涵

土地承包经营权，是指承包农户，对承包地所享有的占有、使用、收益以及流转的各项权利，属于用益物权。为增强对农村生产力实际发展需求的适应性，并促进农业实现集约化经营和现代化生产，中央将土地承包经营权具体划分为两部分，一是土地承包权，一是土地经营权。对土地经营权进行权利性质定位，学术界主要有三种观点：（1）物权。土地经营权从土地承包经营权中析出，其功能为促进农业及农民实现进一步发展，应成为独立物权。（2）债权。土地经营权以土地流转合同为基础产生，是债权。（3）当前是债权，但应将之塑造为物权。在土地流转未发生前，土地承包权与土地经营权二者高度统一，此时，农户享有土地承包经营权。若发生土地流转，则土地承包经营权将土地经营权分离出来。但其基于土地流转合同，当前属于债权。但基于“三权分置”相关政策，土地经营权的功能定位是增加土地流出方的经济收益、保障土地流入方的相关权利，并促进农业实现转型发展，对此，亟须借助相关法条设计，塑造土地经营权为用益物权，有效保护土地流转过程涉及的各方权益。土地经营权实施流转后，其获得者对承包土地享有直接占有权，可在承包土地上自由开展农业生产，并享有获得经营利润的相应收益权。土地经营权相应的权能内涵是对农业用地实施流转的占有权、对农业用地实施自主生产的使用权、获得农业用地经营收益的收益权、对土地经营权实施再流转的相应處分权。

1.2 土地经营权入股合作社的内涵

土地经营权入股合作社，是指在家庭承包方式相应的土地承包方以土地承包经营权为股权，对农业合作生产经营进行自愿联合参与，其他各类承包方式相应的土地承包方则对土地承包经营权进行量化处理为股权，入股组成合作社，共同从事农业生产和合作经营。在农村地区，土地承包主要是家庭承包方式，流转客体通常是基于家庭承包方式获取土地承包经营权。

合作社，是指人们基于自愿联合，实施民主管理的共同所有的企业或者自治组织。基于各项制度差异，诸如入股客体、组织属性以及分配利益的方式等，可将我国农村土地经营权入股合作社分为四个历史沿革阶段，即入股初级合作社、高级合作社、土地股份合作社、农民专业合作社。初级和高级合作社是我国改革开放实施前的农业发展具体模式。我国构建了双层经营体制后，即产生了农民合作社。我国当前的农民合作社主要有两类，一类是土地股份合作社，一类是农民专业合作社。土地股份合作社，以土地承包经营权作为基础，对土地承包经营权实施股份化处理，由参与农户对股份合作社进行构建。当前，将入股作为根据，可将农民合作社具体方式分为以下几类：仅土地经营权入股、土地经营权和各类生产要素，诸如技术资金等共同参股。

可对土地经营权入股合作社作出如下定义：不对土地所有权性质以及农业用途进行改变，以家庭承包方式获取土地承包经营权的土地承包方在自愿基础上，以土地经营权或者相关生产要素作为股权对农民专业合作社进行联合发展，对农业从事共同合作和互助经营，并根据股份对经济利益进行分配。

2 土地经营权入股合作社的功能价值

2.1 制度落实功能

我国改革农村土地产权相关制度的新方向是实施三权分置，对土地资源进行优化配置，促进农业实现规模化经营和现代化发展。农户以土地经营权入股合作社，能稳定土地承包权，并推动土地流转，为农民提供更多的财产性权利，促进农业结构实现升级，并推动城乡实现一体化发展，能有效增加农民收入。农户能保留土地承包权，并消除因合作社负债而导致土地承包经营权丧失的担忧，农户能放心实施土地经营权对合作社入股。因此，土地承包经营权入股合作社有效落实了“三权分置”的相关制度红利。

2.2 要素整合功能

土地经营权入股合作社，能带动各项生产要素，诸如土地、劳动力、生产机械等加入合作社实施农业生产经营，还能有效吸收技术、资本以及管理等对农业生产进行投入，促进农业生产实现现代化经营。组建农民专业合作社能实现对城乡要素的合理配置和优化整合，有助于构建城乡联动发展的新型格局，实现资源反哺以及要素集约，并推动农业实现规模化生产和现代化经营。以土地经营权对合作社进行入股，能实现规模更大，且集中程度和现代化程度更高的农业生产与管理经营。农业集中经营需投入更多土地和资本，并需辅之以劳动力和生产机械才能实现农业的规模化经营。以土地经营权对合作社进行入股，能促进城乡要素实现有效的集约整合，并实现一体化的农业经营。

2.3 粮食安全功能

粮食安全对于国家经济发展和社会稳定发挥着至关重要的作用，我国历来对粮食安全问题高度重视。在市场经济快速发展的背景下，农产品深受低收入弹性的相关制约，大量农村劳动力不愿从事农业生产，而是倾向于进城务工，在这种情况下，大量优质的农村土地闲置，对我国粮食安全产生了不利影响。以土地承包经营权入股，对农民专业合作社进行发展，能在最大限度上促进对闲置的农村承包土地的有效利用，并通过规模化经营，实现对现代农业的有效发展，并逐步降低抛荒数量，对传统的粗放耕作进行有效改善，促进种粮效益实现大幅度提高，并实现对农产品的有效供给，实现对粮食安全的有效保障。

2.4 经济发展功能

股份合作通过价值形式，在长期内对农户享有的土地经营权进行确定，具有清晰的产权和直接的利益，农民不仅是直接参与合作社经营的人，还是共同享有合作社利益的人，能实现对农村各类生产要素相应价值的有效显化，能促进合作社和农民的财产性收入实现真正增加。合作社通过保底租金以及二次分红实施利益分配，不仅能为用户提供固定租金，还能实现农业经营收益、非农用的土地增值收益等形成的市场化收益等分配给农民。另外，农户可在农民专业合作社进行返聘，在农业产业链中充当工人，并获取相应的工资报酬。于此同时，农民专业合作社对土地经营权获取之后，借助土地形成的规模经营优势、先进的生产技术及相关管理，能大幅度降低农业生产成本，并促进资源利用率和土地产出率实现大幅度提高，使合作社增加更多的经营收入。

3 土地经营权入股合作社的制度构建

3.1 对相关法律法规进行修改完善

对规范性文件进行修改完善。当前，土地经营权流转涉及的规范性文件包括《农村土地经营权流转交易市场运行规范》以及《农村土地承包经营权证管理办法》。《规范》未能甄别各类流转方式，不符合实际中存在的多元化土地流转模式。因此，应对各类流转模式相应的操作规程进行修改完善，在土地流转实际中对各方权益进行有效维护和保障。《办法》则相对滞后于土地承包权与土地经营权相互分离的事实，对此，亟须对土地经营权入股流转实际过程相应的土地承包权证、经营权证相关具体工作，诸如备案、登记以及发放等进行研究。

对一般法律进行修改完善。主要是对《农村土地承包法》以及《农民专业合作社法》进行修改完善。其中，前者是土地流转以及土地权利相关的基本法，必须对土地经营权入股流转的具体方式进行明确规定，并对土地经营权入股合作社具备的正当性以及合法性进行承认。后者是土地经营权对合作社入股具有最大关联性的法律文件，但缺乏对土地经营权对合作社入股后的具体运转模式的明确规定，亟须对之进行修改调整，对土地经营权入股合作社的具体操作规程进行详细规定，对双方权利以及义务进行明确，并实现与《农村土地承包法》的良好衔接。

3.2 加强相关政策和配套设计

一是要从土地经营权入股登记、入股市场以及入股保障着手加强相关政策和配套设计。目前政府部门已对土地承包经营权进行了确权登记，下一步要完善登记的后续工作，既避免农户在土地经营权入股流转过程中丧失土地，又能促进合作社对各类生产要素进行投入并实施规模化经营，能有效保障债权人的相关利益。二是政府要对土地流转相关的服务平台进行搭建，建立农村集体产权交易中心，负责发布信息、指导土地流转，要求所有流转的项目应进必进，杜绝场外交易。三是市场要针对土地估价构建相应机构，对入股合作社的土地经营权实施合理的定级定价。四是政府管理部门要强化市场监管，增强土地经营权入股的有序性。五是要对土地经营权入股相应的落实保障机制进行构建，针对土地经营权流转构建相应的仲裁机构，并对各类社会保障相关制度进行完善，有效保障农民基本生活，并逐步突破城乡二元制度，有效维护并保障农民的各项权益。