乡村振兴战略下潼南城乡一体化融合发展研究

李柱

实施乡村振兴战略，是十九大确立的宏伟目标之一。因此，着眼未来城乡居民最大福祉，必须建立健全城乡一体化融合发展的体制机制、政策体系、目标措施。潼南作为农业大区，拥有广阔的乡村发展空间，更应该抓住机遇，对接城市产业转移契机，努力形成城乡一体化融合发展的良好格局，促进乡村全面振兴。

1 潼南城乡一体化发展的现状

1.1 推动公共基础设施向农村延伸

2017年，潼南加快农村公路、供水、通讯等基础设施建设，完善100个未通达村民小组公路建设200公里、300个未通畅村民小组公路建设600公里;巩固提升0.8万农村居民饮水安全;建设农业科技园区、国家现代农业（柠檬）产业园、“五个田园综合体”“五大名山”、五个特色小镇、七大特色农业道路建设100公里;加快推进光纤宽带和4G网络由行政村向人口聚居的自然村延伸覆盖。

1.2 加快美丽乡村建设

按照“因地制宜、因陋就简、因钱办事”原则，打造改善农村人居环境示范片，实现了“五美”，即规划布局美、山水田园美、村庄建设美、生活富裕美和乡风文明美，有效地改善了农村人居环境，提升了村民生活质量。

1.3 完善城乡教育公共服务体系

加快建设公办幼儿园和普惠性幼儿园，深化城乡义务教育公共服务供给改革，实施了教育乡村振兴计划，因地制宜扩大城镇义务教育容量。潼南坚持教育优先发展。优化教育规划布局，推进“三扩两设”，统筹教师资源配置，确保国家义务教育发展基本均衡区通过验收。

1.4 完善统筹城乡社保制度体系

继续推进全民参保登记工作，进一步完善参保缴费政策，社会保障更加充分。2017年，城镇新增就业2.1万人，城镇登记失业率控制到2.29%。城乡居民养老、医疗保险参保率分别达95%、98%以上。发放医疗救助、临时救助3760万元，惠及困难群众20.5万余人次。

1.5 缩小城乡居民就医差异

为均衡城乡医疗资源，潼南正加快推进建立完善分级诊疗，建立预约诊疗、远程醫疗、临床路径管理、检查检验结果互认、医务社工和志愿者服务5项制度。加快医联体建设，实施基层医疗卫生服务质量提升行动计划和群众基层健康服务改善行动计划。

1.6 加强基层综合文化服务中心建设

截止2017年，镇街、村（社区）综合文化服务中心建设覆盖率达到100%，镇街室内固定放映厅覆盖率达到40%。群众文化繁荣发展，极大的丰富了人民群众的文化生活。

1.7 全面落实乡村承包地“三权”分置制度

深化农村集体土地所有权、林权确权颁证工作。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是2018年潼南农业农村工作的一件大事、急事、难事，同时也是维护农民土地承包权益、发展适度规模经营、推进农村集体产权改革的需要。

1.8 深入推进农村集体产权制度改革

近年来，潼南积极做好农村集体资产清产核资工作，合法确认农村集体经济组织成员身份，开展集体经营性资产股份合作制度改革。积极推进柏梓镇梅家村集体经济组织开展“三变”试点改革。

1.9 积极引导工商资本下乡

工商资本下乡能有效带动人力、财力、物力以及先进技术、理念、管理等进入农业农村，从而推动乡村振兴。潼南积极建立工商资本下乡投资负面清单，畅通工商资本投资渠道。参与了全市“万企帮万村”活动。加强工商资本租赁农地监管，防范经营风险。2016年起，每年引导工商资本投入农业农村2亿元左右。

1.10 实施农村人才培育工程

近年来，潼南扎实开展“三支一扶”、农村本土人才回引培养计划等系列农村人才培育项目。以种养大户、家庭农场、农民合作社带头人等为重点实施新型职业农民培训工程。增加农民就业培训渠道，除了政府引导的业务培训之外，鼓励农村人才通过自学、进修等多种渠道提升自身专业素质能力，并在政策上给予认可。

1.11 推动一二三产业融合发展

实施农产品加工业提升行动，大力发展发展粮油、蔬菜、柠檬、生猪、渔业、特色经果和中药材七大特色产业集群，发展农产品流通体系，促进农村电子商务和乡村旅游发展。

1.12 实施新型农业经营主体培育工程

分类扶持发展家庭农场和种养大户、农民合作社等新兴农业经营主体，支持各类主体探索一二三产业融合、发展多种形式适度规模经营等新产业新业态新模式。

1.13 实施农村集体经济组织培育工程

鼓励村集体以可支配的资源、资产、资金等要素为依托，以村为单位组建劳务服务公司和成立专业合作社、协会等各类合作经济组织。

1.14 促进“小农户”与现代农业发展有机衔接

鼓励新型农业经营主体吸纳新型职业农民就业，与当地农民多形式开展“合股联营”。发挥新型农业经营主体带动作用，开展农超对接、农社对接。

1.15 加大农业农村发展用地保障力度

单列安排一定比例土地利用计划用于支持农村一二三产业融合发展，积极支持蔬菜、瓜果等农产品冷链物流、加工仓储等产业发展和新型农业经营主体进行辅助设施建设。

2 当前潼南城乡一体化融合发展存在的问题

2.1 乡村规划滞后

尽管制定了较为完备的城镇总体规划体系，但场镇规划特别乡村整体规划仍然滞后，规划建设标准低，基础设施建设水平不高。同时，规划管理体系还不健全，规划执行缺乏刚性，区域规划管理力量薄弱，村镇规划实施监管不力，未办审批手续擅自私建、擅自改变建筑用途、乱搭乱建等违规建设现象较为突出。

2.2 体制机制不够完善

主要是公共财政体制、城乡户籍制度、土地流转、失地农民保障等制度机制不完善，特别是与户籍制度相配套的教育、医疗、就业、社会保障等方面改革还没有完全到位，阻碍了土地流转中农业规模化、集约化、高效化经营和农村劳动力的转移，制约了城乡一体化发展步伐。

2.3 城乡要素自由流动尚未建立

一是，农民进城的门槛依然较高。促使农民家庭整体迁入城市的制度环境依然没有建立，特别是城市的住房、子女教育等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素。二是，城乡金融市场存在严重的藩篱，资金缺乏有效的双向流动。城乡金融机构分布失衡，现存农村金融机构有效供给不足，农村资金外流严重，对农业农村发展造成负面影响。

2.4 产业优势不够明显

2017年，全区三次产业结构由2016年的17.6∶54.4∶28调整到16.2∶56.0∶27.8，结构不优特别是以服务业、旅游业等为代表的第三产业仍是产业发展存在的突出“短板”。农业产业化、高端化发展水平不高，传统农业比重偏高，特色农业发展水平较低，普遍存在产业链条短，经济效益不高的问题;规模以上工业发展缓慢，以工促农能力不强;现代服务业活力不足，发展氛围不够浓厚，吸纳农村人口转移能力相对较弱。

2.5 公共服务相对失衡

农村医疗保健设施落后，乡镇卫生院专业技术力量薄弱，与农民的就医意愿有较大差距，导致城区医疗拥挤排队就医、乡镇卫生院冷冷清清的现象，形成一方面公共医疗资源浪费、一方面农民就医成本增加的尴尬局面。农村文化体育建设也相对滞后，不能满足农民对文化生活的需求。

2.6 财政资金压力大

习近平总书记强调，乡村振兴要坚持农业农村优先发展，就要实现“四个优先”，其中包括公共财政投入上优先。而当前，全区共同参与推进城乡一体化进程中区政府财力有限，农村投入相对不足，在推进城乡一体化工作中，压力增大，对农民的利益保障难以短时期内全部实现。

3 推进潼南城乡一体化融合发展的对策建议

3.1 深入推进户籍制度改革

3.1.1 有序放开城区落户限制。本市籍转移人口且在城区务工经商2年，具有合法稳定住所（含租赁）的，本人及其共同生活居住的配偶、父母、未成年子女等，可申请登记城区常住户口。对与企业签订1年及以上劳动合同的，可不受务工经商年限限制。

3.1.2 放开小城镇落户限制。在产业基础较强的中心镇有合法稳定住所（含租赁）且具有一定就业能力的本市籍农业转移人口，本人及其共同生活居住的配偶、父母、未成年子女等，可在当地申请登记常住户口。在其他小城镇落户的，应坚持以就业为前提条件。

3.1.3 稳妥有序推进市外来潼人员落户。鼓励劳动年龄阶段具有初级以上專业技术职称、取得国家职业资格、具有国民教育专科及以上学历的市外来潼人员落户。

3.2 健全公共服务体系

3.2.1 优化并完善公共产品和公共服务资源配置。在城市规划中同步规划医院、学校、体育场所、公租房等公共服务场地，在开发建设中优先建设各类公共服务机构，增强对外来务工人员及其父母子女的公共服务供给能力。

3.2.2 高标准配置教育资源。优化城区学校布局，如期建成义务教育均衡发展示范区，抓紧做好高等职业教育发展，探索与市内外名校结对帮扶、共同办学，争取市内外高校在潼南开设分校或二级学院。

3.2.3 提升医疗服务供给品质。加快健康潼南建设，推进健康城市、文明城市创建，积极创建人民医院、中医院两所“三甲”医院。积极推进公立医院建设，加快区人民医院、区中医院医联体建设，形成一批具有一定影响力的优势特色学科。推进与周边区域的医疗服务合作，鼓励发展一批品牌医联体或跨区办医，建成与川渝合作示范区相适应的现代医疗卫生体系。

3.2.4 提升基层公共文化服务的供给能力。推进文化艺术中心、数字化档案馆、博物馆等工程建设，多点布局文化馆分馆和图书馆分馆，改造提升街道综合文化站、社区文化室。

3.2.5 加快城乡一体的社会保障体系建设。以建立更加公平和可持续的社会保障制度为总体目标，巩固和提高城乡社会保障并轨成果。

3.3 促进一二三产业联动发展

一是培育乡土经济、乡村产业。立足潼南柠檬、花岩矮株密梨、崇龛油菜花（油菜籽）等乡镇特色优势产品（产业），争创2-3个主导品牌，利用广阔的乡村空间，建造规模化、集约化、专业化、标准化、优质化的有机高质产业基地，持续延长产业产品加工链条，提升附加值，带动乡村致富发展。

二是有序推进产业生产经营市场主体规范化。有条件的帮扶一批效益良好、管理规范、带动能力强的专业合作社、农村示范园区、家庭农场等，发展一批业务能力强、服务流程规范、服务意识坚定、覆盖面积大的生产、销售服务组织，引进和对接一批生产信誉好、产业基础强、发展前景广、示范引领强的现代农业龙头企业，培养一批以家庭为基础、以合作社为纽带、以龙头企业为引领的“大农合”联合体，坚持乡村振兴总要求，加快构建现代农业的产业体系、生产体系、经营体系，提升乡村市场经营主体的竞争活力。

三是创建新农民利益联结共享机制。抓住乡村振兴的大背景，利用“三变”改革、土地改革等契机加快构建农民增收与产业发展有效机制，调动各乡镇广大小农户农民生产积极性，建立农民、土地、市场三者紧密相连的利益联结共享共同体。

3.4 促进城乡要素自由流动

一是坚决贯彻区农委印发的《农村土地承包经营权流转问题专项治理工作方案》（潼农[2016]111号）文件精神，在稳定土地家庭联产承包经营权的基础上，深化土地三权分置改革和农村集体产权制度改革，为城市资本、人才和技术进入农村创造条件。

二是拓宽融资渠道为农业农村提供金融支持。大力推进农村金融创新，完善农村金融体系，适当增加农业政策性银行。农村金融服务机构要加大对农民工返乡创业的信贷支持力度，明确“取之于农”的存款用于“用之于农”的比例。