“产城融合”是城镇化建设的重要抓手

祁京梅

根据国务院公布的《国家新型城镇化规划》，2020年我国城镇化率要达到60%左右，按照世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响城镇化进程。为了有质量有数量的提高城镇化率，国家提出了产城融合的发展理念，这是新时期我国工业化、城镇化、信息化和农业现代化协同发展的高度概况，也是重要抓手，在产城融合理念指导下，未来一个时期，我国经济社会发展有望迈上新台阶，取得新突破。

一、产城融合的内涵及外延

1、产城融合的基本涵义

“产城融合”是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人口之间互为依托、互相促动、高效优质的发展模式。

产城融合是在我国转型升级的背景下，针对一些地方利用房地产业快速发展时机大规模扩张城市建设而提出的一种发展思路。城市快速扩张，但由于产城分离，城市缺乏增长活力，形成了若干“空城”、“睡城”，美国《时代周刊》曾称内蒙鄂尔多斯康巴什新城为建筑豪华、无人居住的“鬼城”。产城融合发展理念在于，实现产业与城市功能融合、空间整合，达到“以产促城，以城兴产，产城融合”的协同发展格局。

2、产城融合的意义作用

产城融合发展理念具有重要意义和作用，一是有助于实现城市土地集约化，扩大产业空间加速产业聚集；二是有利于增加就业人口，规避盲目城市化带来的空城现象；三是有利于构建城市产业生态体系，增强产业自我更新能力；四是有利于城镇化有序推进，促进城市一体化建设。

从发展实践看，工业化、产业化过快发展，超前于城镇化发展进程，会出现城镇基础设施配套缺乏、劳动力短缺、住房紧张、交通拥挤、资源短缺和环境污染等问题，约束产业持续化、高端化发展。产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。反之，如果城镇化进程过快，缺乏支撑城市运营的优势产业，则会出现产业空心化、就业不足、收入水平低下和经济低迷等问题，城市没有产业支撑，即便再漂亮，也是“空城”。拉美国家普遍存在城市化率远远高于工业化的问题，由此产生了“中等收入陷阱”、抵御外部冲击的能力不强等一系列社会经济问题。

3、产城融合的主要发展路径

（1）产城规划先行，实现产城互动。核心在于以政府为主导，做好产业、城市前瞻性的规划和定位，准确定位符合区域持续发展的产业、城市规划及城市功能配套，加强城市功能规划（住宅、商业、道路、市政等城市规划）与产业发展定位，实现“规划与定位同步原则”，避免盲目地兴城导致城市空心化，或者产业定位不准确，产业优势难以发展。

（2）把握产业趋势，引领产业变革。产城融合在于突破早期城镇化的弊端，把城市最新的土地资源、空间资源用于发展具备竞争力的优势产业或战略新兴产业，引领产业升级转型和经济增长动力转化。一方面积极引入优质的、符合条件的产业园区企业，借助社会进行招商引资。降低政府打造工业园区的经济压力，通过市场化运作筛选、提升产业竞争力。另一方面，整备产能落后的工业园区，由政府和相关的企业机构进行统一管理，加速产业结构转型力度。

（3）兼顾国際化城市竞争。国际化竞争格局是我国新型城镇化不可忽略的问题，当前全球产业正在发生新的重点转移。产城融合要求新区发展借助产业结构转型机遇，吸引优质产业，鼓励企业做大做强，积极参与国际化竞争，不断提升城市的国际影响力。

4、“产城融合示范区建设”是产城融合的重要探索

为了积极有效推动产城融合发展，让发展理念落地生根，2015年7月国家发改委发布了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，文件提出，在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区，开展产城融合示范区建设工作。主要目标是：到2020年，示范区经济社会发展水平显著提升，经济增长速度快于所在地区总体水平，常住人口城镇化率明显快于所在地区平均水平，现代产业体系加快形成，城镇综合服务功能不断完善，生态环境进一步优化，居民生活质量明显提高，将示范区建设成为经济社会全面发展、产业和城市深度融合、城乡环境优美、居民生活更加殷实安康的新型城区。

按照国家发改委文件的精神，产城融合示范区是指依托现有产业园区，在促进产业集聚、加快产业发展的同时，因势利导，按照产城融合发展的理念，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，为新型城镇化探索路径，发挥先行先试和示范带动作用。经过努力，该区域能够发展成为产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区。《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》是把产城融合的发展理念由上向下的具体实践探索，这一政策尝试不仅对于新常态经济发展阶段具有重要意义，而且为国家级新区聚焦化、持续化、高端化发展指明了方向和路径。

二、产城融合为经济持续发展注入新元素

随着我国基本完成工业化，经济发展进入转型升级的新常态阶段，随着我国城镇化水平不断提高，人民群众对物质文化生活水平有更高的要求，加之资源环境约束增强、生态建设要求提高，以及新区数量不断增多，新区发展也遇到瓶颈，不能简单延续过去大量增加投资、不断引进项目、依靠国家政策的发展模式，以人为本、生产生活和谐有序、全面持续发展是新时期对新区发展的新要求。产城融合以及国家推动产城融合示范区建设，正当其时为新区持续化、提升化发展指明了方向，拓展了路径。

1、产城融合“协同发展”的原则。防止区域发展的“两化”倾向

产业“空心化”和城市“孤岛化”是区域发展中要着力避免的问题，按照产城融合发展原则，区域发展需要协调和处理好产业与城镇发展的空间关系，把产业园区作为城镇化的支柱，实现真正意义上的规模经济效益和社会效益，让城镇辐射和带动作用真正实现，这样就使区域经济在增长速度加快的同时，广大农民的生活水平也实现跨越式的提升。

2、產城融合“同步推进”的原则，避免生产、生活的错位发展

产城融合要求产业发展与城镇建设在时间上要同步进行、协调配合。一方面围绕工业发展需求优化城镇功能，确保城镇化有产业带动，另一方面工业化有城镇支撑，有效防范产业发展“超前城镇化”或“滞后城镇化”现象，确保“两化”在时间上同步发展，避免出现生产、生活的错位发展。

3、产城融合“规划先行”的原则，促使发展空间布局更为优化

产城融合发展理念，要求按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，科学规划全区空间发展布局，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区，探索网络化、多中心、多功能的田园城市发展模式，力保城镇网络的主体骨架要与主要产业的空间分布基本一致，把工业产业园区作为有机组成部分，纳入新城镇总体规划，合理安排城镇及产业发展规模和布局，使每个城镇都有产业园区为支撑，每个产业园区都有城镇为依托，形成产城融合、互动发展的格局。

4、产城融合“绿色生态”发展理念，避免出现“先生产，后治理”的环境问题

产城融合要求统筹处理好经济发展与生态环境保护的关系，严格建设项目及产业准入门槛，严禁开展不符合功能定位的开发建设。统筹新增建设用地和存量挖潜，加强对用地开发强度、土地投资强度等用地指标的整体控制。促进资源节约集约利用，提高能源资源利用效率，控制主要污染物排放总量，加强环境风险防范和应急处置，大力发展循环经济，推动形成绿色低碳的生产生活方式。

5、产城融合“以人为本”发展理念，将全面提升公共服务和社保水平

产城融合要求加强城乡基础设施连接，推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，配套建设住居、商业、娱乐、休闲等设施，提升宜居宜业水平。加快城镇人口集聚，促进城乡居民就业，建立城乡均等的社会保障和救助机制，实现城乡基本公共服务均衡发展，确保城乡居民在产城融合发展中生活条件改善、生活水平提升，共享产城融合红利。按照这样的发展原则，经济新区与人民群众密切相关的社会公共服务以及城乡社会保障福利将得到极大改善。

三、产城融合对我国生态环境保护提出更高要求

1、产城融合更加重视“三生”空间合理布局

产城融合发展理念可以概括为以生态环境为依托、以现代产业体系为驱动、声场性和生活性服务融合、多元功能复合共生的发展模，在此“生产、生活和生态”三生的优化合理布局显得尤为重要。其一是坚持以新兴产业为主导，瞄准高端产业和产业高端，优化产业结构，促进产业集聚，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，实现以产兴城。其二是探索新型城镇化的新路径，使城镇网络的主体骨架与主要产业的空间分布相互匹配相呼应，提升城市运营管理的承载力，让高效有序的城市运转为产业发展创造需求，实现以城促产。其三是严格控制城镇化和工业化带来的生态破坏，强调发展绿色、低碳和循环经济体系，构建宜居宜业的良好生态体系。

2、产城融合更加强调集约高效、绿色低碳发展

产城融合的基本原则之一是集约高效、绿色低碳，主要任务之一注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展。由此说明集约高效、绿色低碳发展是产城融合发展不可或缺的重要组成部分，它将成为节能环保、绿色低碳发展的重要指导。从土地使用看，要合理控制城市开发边界，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格保护基本农田，优先划定城镇周边永久基本农田。区域各项建设必须符合土地利用总体规划，严格控制新增建设用地占用耕地，提高土地使用效率。从产业选择看，要倡导绿色低碳和循环经济发展，增加科技研发投入，培育和创新符合各地区自身特色节能环保绿色产业，重构产业生态安全格局。强化各类产业资源之间的互补化利用，并实现各类资源集约利用。区域经济发展还要实行“生态先行”的发展战略，通过生态适宜性、敏感性等分析，选择投入产出比最优化的生态环境引领产业。

3、产城融合更加关注生态环境有序治理

要推动生态环境有序治理，首先要构建适应生态环境治理需要的财政体制，通过财政补贴、优惠政策等措施，扶持生态环境建设企业的经营活动，鼓励企业开展资源综合利用，刺激生态企业增加生态环境投入。其次，要构建适应生态环境治理需要的税收制度。生态税收收入是国家为实现特定的生态环境保护目标筹集的财政收入，首要目标是环境保护。其三，构建适应生态环境治理需要的金融体制。按照市场化模式，改革生态投融资机制，发挥商业性金融机构在生态投融资体系中的作用，调整和改善生态环境投融资结构。

（来源：国家信息中心官网）