我国互联网金融消费者权益保护机制完善探讨

张韶国 胡传东

(河南省洛阳正骨医院，河南 洛阳 471000)

近年来，我国互联网金融业务呈现蓬勃发展之势，但互联网金融是一个创新性极强的行业，不仅存在传统金融固有的风险，利用互联网开展业务还带来了技术风险、系统风险等新问题。2016年互联网金融行业安全调查显示，在336家调查对象中，有134家被公开披露了安全漏洞。互联网金融风险频发直接导致互联网金融消费者权益频频受损，而且由于互联网金融受众面更广、公众性更强，致使互联网金融消费者权益保护形势更加严峻。保护互联网金融消费者权益是互联网金融健康发展的前提，然而遗憾的是，我国对互联网金融发展过程中的问题缺乏有效监管手段，相关立法比较滞后，互联网金融机构与企业有意无意地忽略了对消费者权益的保护。因此，本文从分析互联网金融消费者权益保护的特殊性出发，总结国外保护互联网金融消费者权益的经验，以期对构建我国互联网金融消费者权益保护机制提出有价值的建议。

一、互联网金融消费者权益保护问题的特殊性

互联网金融是将金融业务与网络技术相结合的金融模式。与传统金融相比，互联网金融在拓展交易边界、低成本开展业务、提高信息利用价值、全天候提供金融服务等方面有显著的优势。但作为一种金融创新，互联网金融在提高效率的同时，也蕴含着复杂的风险，存在消费者权益容易受损的不确定性。互联网使金融业务交易双方没有线下的接触，也使风险的形式趋向多元化，比如消费者容易被提供服务的一方所误导；再比如消费者在网络上进行互联网金融业务操作，如果缺乏网络基本技术，缺乏对互联网金融业务使用技能的掌握，就可能导致错误操作。相比于传统金融，互联网金融更易吸引众多参与者，而且参与者还往往是小微企业和自然人。其中互联网金融中的资金提供方大多是普通民众，缺乏专业知识，缺乏风险防控意识和手段，风险承受能力低，风险识别和管理能力差，在金融市场上其实是弱者。由于互联网金融参与的群体广泛，如果风险来临，受影响的人可能不计其数，甚至会引发社会不安定因素。

互联网金融的消费者一般不是传统金融的重点客户，相比经营者而言，自我权益维护能力、谈判能力都相对较弱，再加上信息不对称容易被欺诈，容易发生意思表示不自由。而互联网金融经营者对互联网技术的掌控、业务的风险、互联网产品的优劣等都比消费者更明晰，其对于业务流程更有控制力，对其自身经营管理制度的漏洞更了解。当前由于互联网金融监管不到位，消费者权益得不到维护的事情时有发生。而我国互联网金融运行过程中存在的一些风险也严重损害了消费者权益。例如，由于网络不安全导致消费者信息泄露；互联网金融企业在理财产品销售中进行夸大宣传，隐瞒风险，欺骗消费者；在网上签订互联网金融产品合约时，经营者单方面提供格式合同，合同条款对消费者不公平；互联网金融经营者不规范经营，在提供互联网金融服务过程中信息不透明等。这些现象的发生都与金融领域保护消费者权益的宗旨背道而驰。以网络借贷为例，互联网金融借贷快捷便利，但是由于操作简便，一些借贷者往往会有一些不理智行为出现。针对互联网金融风险的特点，我国急需制定有效控制金融风险的措施以及专门的金融消费者权益保护法律制度，有效监管侵害消费者权益的各类行为。互联网金融的发展要建立在消费者积极参与的基础上，只有消费者利益得到保护，消费者才会愿意冒这些金融风险选择互联网金融产品与服务。事实上，互联网金融发展和消费者权益保护是互相促进的，消费需求是拉动互联网金融发展的重要力量，保护消费者权益才能使国内消费者敢于参与、敢于购买互联网金融产品。

二、我国互联网金融消费者权益保护的现状

(一)立法现状

加强立法是保护互联网金融消费者权益的基础性工作，不过我国虽然针对传统金融业务制定了《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律，但并没有针对互联网金融制定专门的法律。目前我国仅针对不同的互联网金融业务，以规章的形式制定了规范业务的文件。例如，为了规范我国网络银行业务，中国人民银行于2001年7月发布《网上银行业务管理暂行办法》；为了规范互联网金融企业从事第三方支付业务的行为，2010年6月，中国人民银行公布了《非金融机构支付服务管理办法》和《清算支付结算办法》；针对风险更为集中的P2P网贷平台，2011年8月，中国银监会办公厅发布了《关于人人贷有关风险提示的通知》(银监办发〔2011〕254号)，指出了人人贷中介服务业务中容易发生的问题，如容易演变为非法金融机构、法律性质不明、信用风险偏高等。2015年，中国人民银行等10部门联合出台《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发〔2015〕221号)，指出互联网金融没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点。针对消费者权益保护，该指导意见专门指出，要构建多元化纠纷解决机制，严禁网络销售金融产品过程中的不实宣传，加强互联网金融与消费者利益相关的信息披露工作，这对于切实维护消费者权益具有积极意义。但这种指导意见主要是指出今后的工作方向，还需要进一步落实具有可操作性的措施。总体而言，我国缺乏专门针对互联网金融业务的立法，现有的专门规范互联网金融业务的规范性文件，大多是部门规章或指导意见，效力层次低，内容过于原则，在保护消费者权益方面起不到应有的作用，而专门保护互联网金融消费者权益的立法更是缺失。

(二)行业监管现状

加强互联网金融监管是保护消费者权益的预防性措施。我国互联网金融业务监管仍遵循分业监管模式，对于互联网金融来说，这容易出现监管空白与不协调问题。与传统金融业务不同，互联网金融大多是混业经营、跨行业经营。近年来互联网行业、金融行业以及其他行业逐渐相互融合，界限趋于模糊，比如第三方支付平台的业务范围涉及到多个行业，包括代缴水电煤气费、保险、信贷等传统领域。不同的监管主体监管互联网金融的不同业务，只有各主体之间进行良好的协调，才不会出现监管空白，但如何协调、如何在监管上沟通，目前立法并没有做出规定，是否在协调中会出现扯皮也不得而知。即使不同监管机构能够很好协调，也会出现对接的时间成本等问题，这与互联网金融的高效快捷是不相符的。有学者指出：“实行分业监管时，不同监管机构难以无缝对接，也会导致无法及时评估和发现金融混业经营时的问题。”

(三)实践中存在的问题

互联网金融消费者权益保护的现实状况不容乐观。在互联网金融业务开展过程中，不少互联网金融企业会在服务合同中备注，客户引发的损失与经营者无关；实践中互联网金融企业不关注消费者的自身资金安全问题，不主动告知消费者相关风险和操作程序的重要性。由于互联网金融业务中网络技术上的风险因素，比如黑客攻击导致损失，相关规定没有提及权责如何分配，使得互联网金融企业不必对第三者侵权风险带来的损失承担赔偿责任，将风险转移到消费者身上。我国互联网金融企业对消费者个人信息、隐私的保护认识还不足。互联网金融企业在经营过程中掌握的大量客户财务数据已经成为重要资源，个人信息资料库是盈利的有利条件，掌握客户的隐私，往往就意味着掌握了一定的商业资源。互联网金融客户信息具有较大的经济价值，网站维系的一个重要基础就是拥有一定量的网上个人资料，在网络环境下客户隐私受侵犯的几率也大大增加，但少有互联网金融企业采取切实有效的措施保护互联网金融客户个人的信息、隐私。基于利益上的冲突和分歧，依赖经营者保护消费者权益并不可靠。

三、国外互联网金融消费者权益保护的考察及启示

(一)美国互联网金融消费者权益保护

互联网金融发展肇始于美国。目前美国互联网金融经营模式多样，包括互联网货币基金、P2P网络借贷、众筹、直营银行、网络证券、网络保险和第三方支付等，但这些互联网金融的经营模式并没有本质变化，实际上只是对传统金融营业模式的改造。美国互联网金融发展迅速，但有些互联网金融业务并没有被大众普遍接受，而且存在较大风险，在消费者保护方面的风险主要是：第一，信息安全风险，即金融消费者或者投资者的信息泄露风险。金融消费者或者投资者在互联网上申请融资或者投资，需要提供个人身份信息和银行账号或者提供资金流水等信息，但交易各方的身份信息、金融(或者资金)账户信息和资金进出信息等要通过计算机互联网传输，很有可能被不法分子非法盗取。第二，金融消费者被欺诈风险。在监管宽松的情况下，互联网金融企业或者互联网金融交易平台真假难辨，有些互联网金融企业或者交易平台为金融消费者或者投资者提供了虚假信息，掩盖投资或消费风险，致使其受到损害。

针对以上风险，美国采取了多种措施加强互联网金融消费者权益保护：第一，设立了健全的监管机构。除了各州的监管机构之外，联邦政府还设有金融消费者保护局、联邦贸易委员会和证券交易委员会等。第二，完善的立法体系。除了各州的互联网金融监管法律之外，美国联邦的互联网金融监管法律还包括《债务催收法案》《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护方案》《金融服务现代化法案》《促进企业融资法案》等。第三，针对不同的互联网金融业务，采取不同的具体监管方式。例如，对第三方支付主要是对其交易过程的功能性监管，采用联邦和州政府协同监管的二级机制。美国将第三方支付视为货币转移业务，因此主要从货币服务业务的角度管理，许多州制定了相关法律。对众筹平台的主要监管方式包括众筹平台必须注册、信息强制披露和风险强制披露。美国金融监管机构对互联网金融的监管目标和对传统金融机构的监管目标是一致的，标准也是统一的，即降低金融业的经营风险，保障金融企业与金融消费者的利益。

(二)英国互联网金融消费者权益保护

英国互联网金融发展较好的是网贷业务，P2P网贷平台发源地是英国。2008年，亚洲金融危机也波及了欧洲各国，英国各大银行收紧信贷，在此期间，英国P2P借贷以及众筹等互联网金融发展迅猛。英国在互联网金融消费者权益保护方面的经验是：第一，制定完善的法律法规。2014年4月，英国发布了P2P网络借贷行业法案，即《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》。该监管规则对P2P网贷平台的最低注册资本、客户资金管理、信息披露等各方面事项都进行了规定。对金融消费者的保护被放在最重要的位置，若发生交易纠纷，投资者可以通过投诉解决纠纷。第二，强制信息公开。在信息披露方面，《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》要求P2P网贷平台必须告知金融消费者其营业模式，公开的信息必须清晰、准确，对消费者没有隐瞒、没有误导。正是消费者利益保护优先原则使英国互联网金融得以健康发展。第三，进行统一监管。英国于2000年颁布了《金融服务与市场法》，成立了全国统一的金融服务局进行金融监管，这样不仅提高了金融运作的效率，各种银行、保险和担保等金融产品相融合不断创新，同时降低了创新产品无人监管的概率。

(三)日本互联网金融消费者权益保护

和美国及欧盟相比，日本的互联网金融并不繁荣，对经济的影响较小，当然日本互联网金融的风险也较小，其根本原因可以归纳为以下几个方面：一是日本政府对金融行业的严格监管。长时间以来，日本政府对金融行业实施严格监管是其惯常做法，对于风险较不易预知的互联网金融，日本政府对之慎之又慎。二是日本社会公众的避险意识。多数日本人的金融风险规避意识强，因此风险较大的互联网金融和日本公众的投资习惯格格不入，这是互联网金融得不到发展的主要原因之一。三是日本公众比较重视信息安全。由于互联网金融需要通过网络完成投资和融资，当事人的信息需要在网络平台上披露，这对于重视信息安全的日本人来说，是其不愿意做的事情。尽管日本的互联网金融发展缓慢，但日本政府对互联网金融的风险控制却极为严格，并且制定了完善的监管法律法规，形成较为完善的一整套风险控制机制。2008年，日本金融厅出台了电子货币支付和代收代付等互联网金融风险控制制度；同时，为了全面保护金融消费者和投资者利益，日本还制定了与互联网金融密切相关的个人信息保护、征信方面的法律法规，为互联网金融业的健康发展提供助力。日本的上述做法虽然较为谨慎，但效果较好。

(四)比较考察的启示

在互联网金融发展过程中，各国都是在切实保护金融消费者权益的前提下，才会采取一定措施促进互联网金融行业发展。各国做法对我们的启示是：首先，完整有效的互联网金融消费者权益保护制度需要完善的互联网金融法律制度，互联网金融法律制度可以保证消费者权益工作的规范化和制度化。其次，在制定互联网金融风险控制的政策和目标时，金融监管机构要把保护金融消费者和投资者的利益作为第一要务。当然，在所有的风险控制措施中，一个明显倾向是保护个人消费者，禁止交易合同中出现对个人消费者歧视或不公平的规定，并要求互联网金融经营者向消费者披露相关业务信息，保护消费者相关信息的安全。再次，在完善互联网金融立法和监管措施的同时，各国也在积极倡导各类互联网金融行业进行行业自律。通行的做法是引导互联网金融企业设立行业协会，并引导各行业协会通过制定本行业规则和各种标准推动同业相互监督，如英国成立了P2P平台行业协会，美国成立了众筹协会。最后，也有部分国家引导互联网金融企业自己制定企业内部监管规定，实施自我监管。

四、完善我国互联网金融消费者权益保护机制的建议

(一)制定互联网金融消费者权益保护立法

我国《消费者权益保护法》从一般市场行为出发，规定了维护消费者权益的各种制度，但互联网金融消费者权益保护的特殊需求，并不能从《消费者权益保护法》得到满足。例如，在互联网金融消费过程中，消费者许多个人信息被互联网金融企业掌握，如何在互联网环境下保护金融消费者的个人信息安全是个新问题。我国的《中国人民银行法》《商业银行法》等现有金融业法律法规均没有规定金融消费者权益保护制度，在互联网金融立法也较为滞后的情况下，无论是消费者维权，还是监管部门在保护互联网金融消费者权益，或者是互联网金融企业明确自己的行为边界时，都缺乏明确的依据和行为准则。因此，我国要及时制定互联网金融消费者权益保护法律制度，明确规定互联网金融消费者权益保护的原则、消费者权益的具体内容、消费者权益保护的措施、侵犯消费者权益要承担的法律责任等问题。

在互联网金融消费者权益保护立法中要特别加强对互联网金融消费者的个人信息权、隐私权保护。个人信息权是人格权的一种，其权利内容包括信息决定权、信息保密权、信息更正权等。互联网金融所涉及的信息直接影响公民的财产安全，因此，不仅互联网金融交易各方要保护好对方的信息安全，互联网金融监管部门也要将金融消费者信息权保护列入监管内容。隐私权是自然人享有保护其隐私的一种人格权，它要求任何组织和个人都不得非法知晓，不得擅自宣扬和泄露他人的隐私。针对互联网金融消费者个人信息、隐私权极易被侵害的问题，我国应制定维护互联网金融消费者个人信息权、隐私权的专门规则，包括明确金融消费者个人信息权、隐私权的内容，互联网金融企业利用金融消费者个人信息、隐私的权限范围，互联网金融擅自披露互联网金融消费者信息和侵害互联网金融消费者个人信息权、隐私权的法律责任。

在互联网金融消费者权益保护立法中还要建立有效的互联网金融消费者权益争议解决机制。在互联网金融消费者权益争议的解决过程中，要构建和解、投诉等多样化的纠纷解决体系，并着重构建跨行业、跨区域的互联网金融消费者投诉受理机构。由于互联网金融经营上的跨地域、跨行业特性，要构建不受管辖限制的单一机构受理、处理的纠纷解决机制，提高处理互联网金融纠纷的效率。针对互联网金融消费主要是线上交易的特点，还可以尝试建立互联网金融消费纠纷在线解决机制。在线纠纷解决机制可以由第三方主导，其优势是纠纷处理快速便捷，但适用在线纠纷解决机制需要纠纷双方事先同意。

(二)完善互联网金融的行业监管与自律

当前我国金融业实行分业监管，因此我国有多个金融监管部门，包括银监会、证监会、保监会，另外人民银行、财政部等部门也履行部分监管的责任，实践中多个监管部门有不同的监管准则，并有不同的监管方法与措施，监管不一致性在所难免。分业监管模式也与互联网金融混合经营模式不适应，我国还没有建立系统、完整、高效的监管信息共享机制，而且对混合、交叉性的互联网金融业务，对监管机构和监管职责缺少明确的法律授权。不过在互联网金融发展之初，需要借助传统金融业监管机制，不能一下子废除原有的金融分业监管模式。今后一段时期，我国还应对互联网金融业务进行分业、分类监管，不同的互联网金融业务依据分业监管的体系划分，纳入不同的监管机构的监管体系。同时，在分业监管格局下按照金融业务的特点进行监管合作、联合行动，推进各个业务监管部门之间的沟通。今后可以成立互联网金融监管协调小组，促进跨部门风险监管协调协同，互联网金融监管协调小组可以吸收金融监管部门、信息监管部门、司法部门等部门参加。

另外，由于互联网金融市场复杂、涉及面广，单靠监管机关难以胜任监管任务，而且许多时候监管部门考虑的是自身的管理目标。因此，行业组织自律管理在消费者权益保护方面也尤为重要。互联网金融的行业自律相对灵活，更能适应互联网金融市场高风险、多变化的特点。行业自律的基础在于互联网金融行业组织对互联网金融行业具有信息、专业优势，熟知互联网金融行业的业务运作，具有监管自律的能力。互联网金融行业自律的目的在于：一是维持市场交易秩序，二要保护互联网金融企业、消费者权益。行业自律的优势在于对本行业有透彻的了解。我国要尽快成立互联网金融协会，并出台措施保障行业协会在起草互联网金融行业业务操作规程、消费者权益保护标准、加强从业人员教育培训等方面的作用。

(三)加强对互联网金融消费者进行信息披露和风险提示

互联网金融活动的信息不透明是天然存在的。因此，强制信息披露是加强互联网金融监管、保护消费者权益的重要手段，这也是保护互联网金融消费者知情权和自主选择权的要求。要强制性要求互联网金融企业对互联网金融产品、服务进行信息披露和风险提示。在信息披露时要保障真实准确，不得有虚假宣传或者隐瞒风险的行为。互联网金融企业在进行信息披露时，需以大众容易理解的语言进行表述，应当简明扼要、通俗易懂，全面、详细地披露互联网金融产品和服务信息；互联网金融业务资质情况、互联网金融经营者注册地址、注册资本、联系方式、业务流程与操作程序等信息；要着重披露在金融消费时会发生的各种损失，要以合理方式提醒消费者存在的风险，避免使用冗长的技术性用语。

除了互联网金融企业自身进行信息披露外，金融监管部门还要公布互联网金融企业的违法违规行为及处理结果，保障消费者及时了解互联网金融企业的异常经营动态。互联网金融的监管部门要通过督促互联网金融机构或者平台建立有效机制，确保机构、平台和融资人在平台上发布的信息充分、真实，具体可采取以下措施：第一，机构或者平台建立完善的信息核实系统，对交易各环节的信息进行认真核实，确保信息真实。第二，制定惩戒措施。一旦发现交易各方存在虚假或不当披露真实信息的行为，立即予以公示并进行惩戒；若有严重违法行为，应立即向监管机关举报。