霍尔果斯税收优惠政策利弊评析

李 波 王泯之

（作者：中南财经政治大学博导）

霍尔果斯在蒙古语中的意思是“驼队经过的地方”，由于其优越的地理位置和自然条件的得天独厚，在历史发展变迁中一直都是我国西部重要的对外贸易口岸，是我国连接中亚的重要门户与战略通道。为促进西部地区的发展，打开向西开放的贸易门户，继2005年中哈霍尔果斯国际边境合作中心建立以来，2010年中央批准在霍尔果斯正式建立经济开发区，并实施一系列的鼓励政策，最有代表性的是集企业所得税、个人所得税、增值税、关税等税种为一体的税收优惠政策体系。区位优势与政策效应的有效驱动，让霍尔果斯成为新疆发展新的经济增长点和西部最具潜力的贸易开发区。其税收优惠政策的优惠幅度之大最为引人注目，也引发国内外的关注和争论：霍尔果斯是否成为了我国的避税地？会否诱发国内其他地区的税收竞争？

一、霍尔果斯税收优惠政策梳理

霍尔果斯税收优惠政策主要集中在企业所得税、个人所得税、关税和增值税等税种，以下将分别对各税种的税收优惠政策进行具体阐述和分析：

霍尔果斯现行企业所得税优惠政策可概括为“五免五减”：在2010年1月1日至2020年12月31日期间，对新办的符合《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》的企业自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，五年免征企业所得税，免税期满后，再免征企业五年所得税地方分成部分。其中“五免”政策来源于《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发［2011］33号），而“五减”属于地方性政策，来源于自治区政府定的《关于加快喀什、霍尔果斯经济开发区建设的实施意见》（新政发［2012］48号）。除此之外，2015年10月份发布的《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发［2015］57号）中规定符合享受新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区、新疆困难地区新办企业所得税优惠条件的企业，取消相关的行政审批事项，可以直接享受企业所得税“五免”的政策。这一变化使得税收优惠政策的范围和执行进一步放宽。

霍尔果斯现行个人所得税税收优惠主要以“奖励返还”方式实现，《关于霍尔果斯经济开发区霍尔果斯园区引进企业薪金收入个人所得税奖励暂行办法》中规定，境内外个人在霍尔果斯园区取得的工资薪金，除当月缴纳个人所得税不足1000元的以外，当月缴纳个人所得税1000-2000元，2000-4000元，以及4000元以上的，奖励返还比率分别为其在开发区实际缴纳个人所得税地方留成部分的70%、80%、90%。

霍尔果斯增值税奖励返还政策规定，纳税人一个纳税年度内实际缴纳增值税及附加费等地方留存达到100万元及以上实行阶梯式返还。地方留存额在100万元-300万元、300万元-500万元、500万元-1000万元、1000万元-2000万元、2000万元-5000万元、5000万元-1亿元、＞1亿元时，分别规定返还比例为15%、20%、25%、30%、35%、45%,以及最高返还比例50%。

霍尔果斯关税优惠政策主要是经济开发区的免税政策和中哈霍尔果斯国际边境合作中心及配套区特殊政策：在《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发［2011］33号）中规定对经济开发区内属于《产业结构调整指导目录（2011年本）》鼓励类、《外商投资产业指导目录》鼓励类和《中西部地区外商投资优势产业目录》的项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的配套件、备件，在规定范围内免征关税。

《国务院关于中国－哈萨克斯坦霍尔果斯国际边境合作中心有关问题的批复》（国函［2006］15号）规定合作中心对由中方境内进入中心的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备，视同出口，实行退税。对由哈方进入中心中方区域的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设施免征关税及进出口增值税，配套区主要优惠政策为境外货物入区保税；货物出区进入境内按货物进口的有关规定办理报关手续；境内区外货物入区视同出口，办理出口报关手续，实行退税；区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。

二、霍尔果斯税收优惠政策利弊分析

霍尔果斯税收优惠政策的实施，对当地经济增长和产业发展产生了一定的积极影响。首先，吸引外来资本流入，带动当地经济发展。2015年霍尔果斯经济开发区实现招商引资到位资金91.74亿元，2016年达到100.56亿元，截止到2017年1-10月共执行招商项目47项，实现招商引资到位资金35.8亿元，同比增长15.21%；在当地落户的企业户数出现井喷式增长，据统计2015年底企业户数是1500户，2016年底企业户数增长到4500户，2017年1月到10月统计结果显示新落地企业达到10086家，平均每月新增企业超过数千家；全市（含兵团）2015年实现生产总值34.63亿元，2016年生产总值为39.05亿元，增速22.6%。数据表明区位优势，特别是税收优惠政策的有效驱动，带来了大规模的资本流入以及经济总量的增长。其次，营造良好的税收环境，统筹国内国外两个市场。从霍尔果斯市2011-2016年通关货运量（进出口总量）趋势图中（图略）可以明显看到，从2011年到2016年通关货运量不断增加，从2011年的1092万吨到2016年2608万吨，数量增长了138.8%，通关货运量的逐年增长反映出边境贸易的不断繁荣，这与良好的税收优惠环境是密不可分的。进一步起到为“一带一路”战略助力、加快推进区域一体化的效用。

但是，税收优惠政策对于整体经济发展也可能产生不利影响与隐忧。

1.霍尔果斯会成为国内避税地吗？税收优惠政策初衷是为了减轻企业负担，促进招商引资，带动当地经济发展，但是优惠政策也给逃避税留下很大的可操作空间，优惠政策容易被当成避税工具，从而造成税收流失，主要表现在影视公司以及“皮包公司”在当地大量设立。

近年霍尔果斯逐渐成为影视公司宠儿，大量影视公司注册在霍尔果斯，截止2017年8月在霍尔果斯注册的影视文化类企业达到了1600多家，已经超过国内另一个重要影视基地横店同期1389家影视文化类企业。究其原因，与企业所得税的税收优惠规定密切相关，横店影视产业实验区的主要税收优惠政策是企业所得税和增值税地方留存部分按比例可享受10年专项基金奖励，对比霍尔果斯企业所得税“五免五减”的规定，横店影视产业实验区的10年专项基金返还优惠力度相对较小。进一步分析，虽然大量影视公司注册在霍尔果斯，但是霍尔果斯2016年全年广播影视制作收入才18146.8万元，同期横店影视产业区全年营业收入是180.9亿元,相当于霍尔果斯的100倍。2016年横店影视产业试验区缴税达20.87亿元，霍尔果斯几千万的税收收入相比之下更是相形见绌。从营业收入和上缴税收来看，影视文化类注册企业数量的增加对当地经济增长和财政收入贡献较小，恰好说明这些投资者在霍尔果斯注册公司更多的是看重税收优惠带来的避税效果，把税收优惠政策当避税的工具，导致实施税收优惠政策的结果与目标背离，极易造成税收大量流失。

霍尔果斯区位优势与税收优惠政策吸引全国各地企业登记注册，2016年年底企业数量比2015年增加近3000家，2017年1-10月新注册公司数达到10086家，但与近几年企业数量爆发式增长不同的是，2014年霍尔果斯常住人口总数为8.6万人，2015年常住人口为8.72万人，2016年常住人口仅比上年多了100人，说明很多公司仅仅是在当地注册登记，并没有实际工作人员入住办公从事生产经营，属于典型的注册式“皮包公司”。仅仅注册登记并没有实际投资行为的企业，占霍尔果斯注册企业总数的98%以上，有经营场所从事实际生产经营的注册企业仅占2%。避税套利公司在当地没有实际经营业务，并不能为当地的经济增长做贡献，只是为了享受税收优惠政策，逃避缴纳税款，这些“皮包公司”的存在大大降低了税收优惠政策的经济效应，造成税基严重被侵蚀。

结合霍尔果斯影视公司、皮包公司的上述现象和当地经济税收状况，与国际上对避税地的定义极为相似，不能不引起高度重视。当地投资者税收遵从度低，避税目的明显。很多投资者选择在霍尔果斯投资，看中的是这些优惠政策避税空间较大，虽然投资者寻找税收筹划空间无可厚非，但是叠加税收遵从度低才更容易把这些优惠政策当成逃避税的投机工具和风险决策。更何况我国税收监管不足，优惠政策更容易造成税收漏洞。受到现有的监管水平制约，霍尔果斯税收优惠政策的推行留下了更大的逃避税空间，没有严格的监督监管机制，也没有建立相关针对性的奖惩措施，其税收漏洞长此以往给经济发展和资源配置造成扭曲。

2.霍尔果斯会否诱发国内其他地区的税收竞争？霍尔果斯的税收优惠政策从短期来对霍尔果斯的经济发展是有利的，短期内能够发挥政策效应吸引大量企业入驻，带动当地经济总量和财政收入增加，但是从长期的发展状况来看是弊大于利。首先，税收优惠政策在某种程度上说不利于税收公平调节和税基完整。税收优惠政策造成霍尔果斯在开发区内和开发区外形成不同的税收征管模式，即同属于一个地区内税收负担就不一致，相对境内中部以及东部不同地区，税负更是存在差别，造成了实际的税收横向与纵向不公平，导致区域经济发展不平衡。得益于优惠政策，大量人才和资本都从其他地区转向霍尔果斯，会间接造成其他地区的税基侵蚀，而开发区本身的优惠存在，当地政府的税收收入是有限的，最终结果是国家税收的流失。

让渡财政利益吸引投资，霍尔果斯逐渐成为“税收洼地”，但是这种财政利益让渡最明显的负面效果就是不利于税收公平，会造成区域间发展不平衡。人才资本流向税收洼地，其他地区的税基或多说少会收到侵蚀；加上投机性空壳公司的存在，名义上的公司形式留在霍尔果斯，在其他地区实际经营的模式会扭曲资源配置，降低经济效率。我国经济发展本来就存在区域不平衡的问题，这些政策会使得税收不平衡加剧，就更不利于我国区域发展协调。税收利益的让渡如果带来税收不平衡的问题产生，对经济产生的负效应是更加明显的。

即使就霍尔果斯本地而言，当前饮鸩止渴的税收优惠政策不可持续。其税收优惠政策存在时间限制，优惠政策到期，未来经济也可能会受极大负面冲击和影响。国家明确规定关于在霍尔果斯经济开发区内实施的企业所得税税收优惠政策，是针对在2010到2020年新办的企业，“五免五减”的优惠期是十年时间，但是优惠期过后，企业生产就要正常纳税，失去了税收优惠政策的开发区很可能会面临大量资本外流的现象，投资者会寻找更大利润空间的地方投资，况且十年时间可能并不能足以形成稳定的经济基础，一旦出现大量资本外流，当地的经济稳定发展将会受到冲击。

上述种种情形，虽不至于即刻诱发国内其他地区竞相减免的税收竞争，但是霍尔果斯税收优惠政策的局限性和不可持续性是显而易见的。

三、完善霍尔果斯税收优惠政策的政策建议

面对霍尔果斯税收优惠政策对短期内经济发展积极的积极作用与长期发展的不利作用，笔者认为应扬长避短，使税收优惠政策发挥出真正的政策优势，激励引导当地产业经济健康发展，为此提出以下几点建议：

1.明确优惠政策目的，适时调整税收优惠政策规定。霍尔果斯实施税收优惠政策的主要目的，是为了鼓励支持该地区经济发展，吸引国内外资本流入，建立向西发展的贸易通道。在明确税收优惠政策目标的基础上，要在税收优惠政策期间内，帮助企业引进来、留得住；根据当地的经济发展状况和产业结构对税收优惠做出适时调整，加强税收优惠的导向性，促进当地产业结构优化升级；对于鼓励类发展产业中已经相对成熟的行业可以适当减少税收优惠，防止产生税收优惠的滥用，造成税收和经济双重损失。

2.提高税收征管水平，加强税收优惠政策管理。税收优惠政策成为了霍尔果斯招商引资的招牌，这些涵盖了企业所得税、增值税、关税等税种的税收优惠政策实行所带来的直接成本，就是税收收入的减少，并且由于税收优惠政策的存在逃避税的可操作空间也随之变大，所以提高征管水平、加强税收优惠政策管理能够降低税收损失提高税收效率，使得税收优惠政策真正发挥作用，而不是被当成避税工具。

3.建立税收优惠绩效评估和考核机制。由于霍尔果斯税收优惠政策种类较多，应当在税收优惠体系中引入绩效评估和考核机制，对税收优惠政策效果进行评价监督，衡量税收优惠实施效果与预期政策目标的差距，对税收优惠政策的有效性做出较为准确的判断。从长期发展来看，建立这一机制有助于加强对税收优惠政策的监督与调整，增强其政策效果与可持续性。