清末新政与我国早期政治现代化的启动

刘存存



清末新政与我国早期政治现代化的启动

刘存存

（西北大学 马克思主义学院，陕西 西安 710127）

清末新政是清政府在内忧外患的背景下，实行的一场自上而下的改良运动。它的实施既显现出清政府无可奈何的境地，又折射出其试图绝处逢生的勇气。然而，由于清政府自身的矛盾性、财政的短缺以及中央权威的弱化，使得新政的推行步履维艰；加之内部营垒的反戈以及外部力量的冲击，导致新政不可避免地走向失败。但是，这并不能抹杀新政的积极影响，它所构建的现代官僚机构，赋予的公民权利，开辟的公民政治参与途径，客观上开启了我国早期政治现代化的征程。

清末新政；近代中国；政治现代化；改革

近代以来，我国步入由传统向现代的转型进程，构建现代化国家成为政治发展的核心议题。由于没有掌握政治话语权，一些仁人志士所追求的政治变革方案始终没有得到落实，政治现代化迟迟没有得到启动。到了20世纪初，面对内外交困的局面，那个曾经冥顽不化、疯狂镇压变法的清政府不得不谋求政治变革，并且倾注了大量的心血。但是，历史有时候似乎没有逻辑，也充斥着残酷的气息。清政府没有倒在列强的炮火中，却呜呼于自己开始“醒悟”并奋起的改革当中，其中的原因耐人寻味。关于清末新政，既往的研究主要侧重于新政的实施内容、封疆大吏对新政的态度，以及新政与辛亥革命的关系（1）。对于清末新政对我国政治现代化的积极影响，学术界的研究相对比较薄弱。我们研究清末新政，不能因为新政最终失败就对其一票否决，而应该把新政纳入现代化进程的大视野中，客观看待新政在我国早期现代化演进中所起的重要作用。这样有助于深刻理解我国作为后发外生型国家启动现代化的艰难，并引发对新时代我国政治现代化建设的一些思考。

一、千呼万唤始出的新政

近代中国的历史是一部屈辱史，同时也是一部变革史。自鸦片战争以来，中国遭到三千年未有之变局。与西方列强的交涉中屡屡败北，国家主权受到挑战，政权风雨飘摇，人民深受奴役，生活每况愈下。这种情况下，中国传统固有的夷夏观受到极大的冲击，天朝上国的神圣地位一去不复返，出于民族大义和免于亡国的考虑，中国只能被迫地寻求变革与出路。为此，无数仁人志士锲而不舍地投身到救国事业中。他们在选择救国“药方”时，都不约而同地把目光投向西方，渴望从西方那里找到使中华民族重新振兴的门径。但是几千年来，人们观念中根深蒂固的传统文化营垒和建立在小农经济基础上的政治惰性始终是一道难以逾越的鸿沟，好多进步事业因此而功败垂成。例如维新派的制度救国，虽然在一定程度上开启了近代化的闸门，让人们看到了一缕希望的曙光，但是这缕曙光一旦触碰到顽固的保守力量，终究会被无情地吞噬掉，我国的政治现代化在徘徊中缓慢前进。

1900年的八国联军侵华之役，给清政府带来无尽的痛楚，包括清朝最高统治者都不能豁免。在西方列强又一次占领北京之际，慈禧太后只能又一次仓皇出逃，备受颠沛流离之苦，眼前的场景与四十年前何其相似，一种前所未有的危机感笼罩在王朝的最高层。求生本能及王朝自救意识终于把一个油干灯枯的清王朝推上了改革之路，虽然改革来得有点晚，但是对一个习惯了固步自封、腐朽没落的晚清当权派来说已经是弥足可贵。

二、注定失败的改革

（一）改革者自身的矛盾

清末新政是一项由清政府主导的全局性的改革，涉及育才兴学、整顿中法、吸收西法，乃至建立西方的君主立宪制，其改革的广度和深度远远超过戊戌变法。但是，问题就出在“改革者所处时代的局限性以及其自身的阶级性导致他们所进行的改革是与清政府当时的现状及形势极不相适应”[1]。这是清政府自始至终都没有走出的窘境，也是导致新政失败的根本原因。

清政府实行改革的根本动机是为了维护自己岌岌可危的腐朽统治，作为改革的掌舵者，无论是前期的慈禧太后还是后期的载沣都没有摒弃其既得的集团私利，相反却站在与民族利益相背离的立场。“在载泽给清廷的《奏请宣布立宪密折》中，分析了立宪之利有三：一曰皇位永固，一曰外患渐轻，一曰内乱可弥。”[2]从这就可以看出清政府打着宪政的招牌，试图通过改变政体来巩固和延续自己的统治地位，但是他们忽略了这一现代政体的逻辑起点是主权在民，即政府是由人民选举产生，是以弱化政府的权力来保障人民的权利。而清政府在改革中，既想实现君主立宪政体，又不想放弃自己的特权，结果只会陷入进退两难，并以自身的崩溃来加速现代化因素的增长。

（二）财政的短缺

改革是一整套系统性的工程，必须要具备相关的配套设施。而清末新政面对的一个难以克服的困难就是财政的严重匮乏。众所周知，经过八国联军侵华战争后，清政府本就满目疮痍，需要大笔资金恢复社会秩序和重建家园，可是祸不单行，西方列强强迫清政府签订《辛丑条约》，其中的赔款是史无前例的，大约每年支付2000万两白银。在这种财政本已捉襟见肘的情况下勉为其难启动的改革，自然预示着其历程的艰辛，况且改革需要一定的经费来维持，如教育费、军费以及行政费等，所有这一切导致清朝的财政收支和赤字在最后十年呈现与日俱增的态势。根据学者的研究：“1903年清政府的岁入为10 492万两，岁出为13 492万两，财政赤字3000万两，比庚子之前激增1倍；1905年岁入10 292万两，岁出13 694万两，财政赤字增加到3402万两；1909年岁入30 122万两，岁出36 787万两，赤字高达6665万两。”[3]

面对这一困境，单纯依靠之前移东补西的缓解法已无济于事，为此清政府只能铤而走险，以关税、盐税和常关税作为向西方列强赔款的担保，这就相当于把自己的经济命脉交给了对方，从而严重束缚了新政的推行。为了筹备新政款项，清政府不遗余力地开辟财源：一方面要求地方各级官员厉行节约，必须要向中央上缴一定数额的钱财；另一方面加重既有的税种，以此搜刮民间的财富，来支撑新政的推行。而当时的官员大都习惯于奢侈腐化，为了不损害其既得利益，都把这一任务转嫁给底下的民众，这样就使得人民的利益受到双重的损失。所以，新政不会得到人民的支持，相反只能引起各方的怨声载道。

（三）中央权威的弱化

政府合法性的建立是一个长期的过程，是政府有效性不断积累的结果。古代中国一直处于大一统的状态，国力强盛，四夷来服，政府与人民之间保持着很强的向心力。而自鸦片战争以来，在西方列强坚船利炮的打击和威逼下，失利的悲风不绝如缕，难逃的厄运接踵而来。尤其是《辛丑条约》的签订，使清政府完全沦为洋人的朝廷，政府的权威跌到了历史的最低点。加之自太平天国运动后，清政府的中央集权管理模式受到一定的破坏，地方政府的势力迅速膨胀，逐渐形成一种强地方、弱中央的格局，这对新政的全面实行是一个巨大的阻力。

而清政府不顾这一阻力，试图通过新政来加强中央集权。前期的官制改革就有削弱地方督抚大权的意图，后期的编练禁卫军，罢黜袁世凯，企图使皇室亲贵直接掌握军权，更是激化了满汉之间的矛盾。在中央与地方的政治博弈过程中，清政府外强中干的本质进一步得到暴露。此时清政府的公信力已消失殆尽，它在人民心中的形象已蜕变为一个压榨人民的误国者，纵使清政府再行善举，也不会被人民所理解和支持。1911年的铁路国有化改革就是一个典型的例子。这项改革出台的动因是地方无力修建铁路，于是，清政府从国家发展的需要出发，在保证民众既得利益不受损失的前提下，中央帮助地方修建铁路，这本是一件惠民利国的工程，可是事与愿违。这项改革不仅没有达到预期的目标，反而直接导致保路运动和武昌起义的发生，这是清朝统治者所始料未及的。

（四）内部营垒的反戈

1.科举的废除与乡绅的转变

中国传统社会政府的权力只延伸到县一级，县级以下，政府一般不过多干预，只是传达相关政策，具体事务由乡绅来处理，构成了一种官僚—乡绅互动模式。在这一模式中，乡绅起着沟通官方与民间的作用：一方面，作为官方的代言人，乡绅起着教化百姓、维持乡间秩序的功能；另一方面，作为普通百姓的保护人，乡绅扮演着维护宗法家族和地方弱势群体利益的角色。同时乡绅大都熟读儒家经典，有着忧国忧民、兼济天下的抱负，是科举路上的主力军，是封建官僚队伍的后备人才。

而清政府1905年废除科举制这一举措使广大士绅失去了向上流动的通道，多年的努力随即付之东流，这对他们的伤害是不言而喻的。他们哀怨彷徨，但更多流露的是对现实的不满和反叛。他们逐渐从旧有体制中游离出来，一部分进入新式学堂或出国留学，接受新式教育；同时又用新教育中的知识结构和价值体系来审视旧的传统、旧的秩序，从而产生一种对现存秩序的不认同和批判。另一部分乡绅更激进，在现代民族主义意识的指导下，直接从事武装起义和改造社会的革命活动。这一系列连锁反应，导致清王朝意识形态瓦解，统治根基动摇，进而拉开了大厦将倾的序幕。

2.局面的失控与立宪派的倒戈

在清末的政治舞台上，立宪派是一股活跃的力量。其代表人物主要由地主阶级转化而来，一般拥有雄厚的资产，属于资产阶级中的上层人物，并且同清王朝有着千丝万缕的联系。他们要求在维护清王朝统治的前提下，在中国建立君主立宪制，来促进资本主义在中国的发展。

对于新政，立宪派表现出很高的政治热情，在清政府宣布预备立宪后，他们积极筹办有关宪政的团体，来开启明智，“各省谘议局成立后，立宪派立刻把它作为据点，进一步联合起来。这时，清王朝大崩坏的征兆已经越来越明显地显露出来，抱着孤城孽子之心的立宪派忧心如焚”[4]242。他们迫切希望缩短宪政历程，早日开国会，为此不惜孤注一掷。在第三次请愿运动中，“东北旅京学生赵振清、牛逛生在送行时各拔刀割肉一块，在致代表书上擦拭，使这次行动带有悲壮的色彩”[4]245。与立宪派非理性的执着形成反差的是，清王朝此时麻木中的“谨慎”，面对一浪高过一浪的请愿运动，虽然清政府也做出了一定的妥协，但是，在化解危机和应对策略方面显然不够成熟，缺乏对民意的有效引导，在第四次请愿运动中更是采取武力镇压，使国会请愿运动沉寂下来。这使得立宪派对清政府实行宪政的诚意产生极大的怀疑，更致命的是，1911年皇族内阁的产生让立宪派与清王朝彻底决裂。

（五）外部力量的冲击

对于清政府的新政，内部营垒在初衷上是认同的，但是，外部力量自始至终都是敌视的。就在清政府准备启动政治体制改革之时，革命党人在日本东京成立了第一个全国统一的资产阶级革命政党——同盟会，并以推翻清王朝的统治为其奋斗目标；在五大臣准备离京考察西方各国宪政之时，革命党人吴樾不惜以死来阻止五大臣考察政治，这也为清政府的宪政之路留下了不祥的征兆。之后，革命党人发动会党和新军进行一系列武装起义，虽然最后都以失败告终，但是极大地宣传了革命思想，冲击了清政府的统治基础。另外，国际社会也流露出对中国变法自强的排斥。他们唯恐中国变法强大后会废除不平等条约，取消他们在华特权，所以极力宣扬中国不可宪政的言论。日本更是基于地缘政治关系的考虑，对新政充满警觉，《时事新报》曾说，中国“制定宪法，开设国会，行之于政府一令之下，虽若可庆，……其事虽在内政似与他国无关，而实在关系甚广，势会所趋，或且影响东洋之和平，未可知也”[5]。这些不利的外部环境使得本来就困难重重的新政更加艰难曲折，其失败也是毋庸置疑的。

三、不可忽视的历史性进步

（一）官僚机构的现代化

政治现代化是社会现代化在政治层面和政治领域的体现，是从传统政治体系向现代政治体系的转变过程。美国学者布莱克认为：“国家官僚政治发展水平是政治现代化的表现之一，其衡量指标为官僚结构规模的大小和专门化程度。”[6]我国从秦朝开始就确立了一套较为系统的官僚制，在之后得到不断的发展，并在唐朝达到完善，可以说近乎完美，但之后进入扭曲阶段，一直延续到晚清，始终没有创建出现代意义的官僚机构。

而清末新政初步做到这一点，开启了从传统官僚机构向现代官僚机构过渡的先河。1901年7月24日，清政府发布上谕将总理各国事务衙门改为外务部，位列六部之首，使清政府自此有了现代意义上的外交机构，也拉开了清末中央官制改革的序幕。在其后的改革中，清政府按照三权分立的原则，使立法、行政、司法三权并峙，各有所属，相辅而行。“由具有议会性质的资政院掌立法，由十一部组成的政府掌行政，由大理院主审判而法部监督。”[7]此外，“还有督察院专任纠弹，审计院检查滥费，二者皆独立于政府控制之外，从而加强了行政监督的力度”[8]。

仅就政府系统而言，通过官制改革，一批适应现代社会发展的政府机构应运而生，如学部、农工商部、邮传部、民政部等。这些新机构内部的部门设置、职能配置以及运行机制初步符合现代政府的要求，至此，传统的六部制基本退出了历史舞台。在改革的过程中，通过裁撤冗员、机构重组，改变了过去机构臃肿、散乱的状态，从而使政府部门的权力更趋统一、责任更加明确。虽然在最后付诸实行环节，只有部分机构得以调整，而军机处、吏部、内务府等象征清政府掌握核心权力的机构仍然没有被撬动，由此反映出清政府改革的不彻底性。但是，官僚机构的改革毕竟是一个渐进式的漫长过程，不可能一蹴而就。从外在表现看，新政中的官制改革已构建出现代意义的政治框架，展现出现代政府的组织架构，这对于官僚机构的专门化程度，对于晚清社会面貌的改善以及民族资本主义的发展具有不可估量的作用。

（二）公民权利的合法化

在传统皇权政治中，皇帝居于至高无上的地位，皇帝的旨意凌驾于法律之上，具有最高的效力。皇帝可以为所欲为，肆意横行，不受任何力量的制约。在我国两千多年的封建社会中，始终没有孕育出类似英国《大宪章》那样的对君主权力进行限制的法律条文，即使到了明清之际，黄宗羲等思想家对君主专制进行批判，并将传统的民本思想推向极限，但是终究没有上升到人民权利这一高度。

而1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个具有宪法性质的纲领性文件，破天荒地规定人民享有言论自由、游行、著作、申诉等权利。“臣民非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚；臣民之财产及居住，无故不加侵扰；臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧。”[9]这些对人民主体地位的肯定和对人民基本权利的赋予是之前历次改革所未曾触及的，它就像黑夜中划过的一道闪电，昭示着民主的风暴和权利的雨露即将来临。同时《钦定宪法大纲》对君主的权力进行了一定的限制，如司法权与行政权分离，君主不得以诏令变更法律。这更是对传统王权主义政治的挑战，乃至颠覆，在以往的政治实践活动中是不敢想象的。预备立宪后，“严禁党团活动的封建禁网也被打破，只要是不以推翻清王朝为目的的秘密组织，一切公开的政党和团体（康、梁系特殊情况）均取得了合法存在权利”[10]。虽然自那时起以后的若干年内，这些法律条文都没有得到有效的执行，但其法律本身所渗透的保障人权的理念是不可小觑的，对于之后《临时约法》的制定具有直接的参照意义，乃至对民国期间思想舆论的活跃都有深远的影响。

（三）公民政治参与渠道的规则化

公民政治参与是民主政治的一个显著表现。我国古代，人民深受三纲五常的束缚，在政治中只讲服从，不讲参与，是一种典型的臣民文化。在这种政治文化中，人民除了期盼明君的出现，就是把希望寄托于乡绅，希望乡绅通过与政府沟通，来为自己伸张正义。在这种评判体系下，人民完全处于被动消极的一面。

清末新政初步打破了这一局面，并且创建了具有西方议院性质和功能的机构——谘议局和资政院。谘议局的职责是：“制定本省法规，确定国家和地方之间的预算、决算、税收等财政事项，有权选举资政院议员，有权弹劾省内官员。”[11]它突破了传统乡绅狭小的活动空间和有限的话语权，并使之达到规则化和程序化的层面。资政院的成立更是使我国具有了全国性的汇集民意的机关，可以更有效地传递出人民的呼声，满足人民的需求，从而把排他性、狭隘化的乡绅政治发展到参与性、大众化的公民政治。同时，它也为公民提供了一个议论时政、建言献策、讨论兴革的合法场所。不论其初衷如何、程度如何、效果如何，其对于民智的开启和公民参政水平的提高都具有重要的作用，宛如在厚实的封建专制墙壁上凿开了通向民主政治的一扇窗户。

结语

托克维尔曾说：“对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。”[12]清末新政正好应验了这句话，它是在自身积重难返，并且外部力量步步紧逼的情况下所做的被动改革，因而它不仅未能挽救危亡，反而加速了革命的到来。但是，从现代化的角度考量，清末新政是值得肯定的，它所触及的领域和达到的高度，可以说超越了封建制这一范畴，在我国早期政治现代化进程中留下了浓墨重彩的一笔。

注释：

（1） 主要研究成果有李志茗《论清末新政时期的行政改革》，见《史林》2009年第6期；甘少杰，吴洪成《试论清末新政时期的军事教育改革》，见《河北师范大学学报》（教育科学版） 2013年第9期；张华腾《袁世凯与清末新政》，见《历史教学》（下半月刊） 2014年第2期；黄福寿《清末新政“造就”了辛亥革命——兼与张鸣教授商榷》，见《探索与争鸣》2011年第9期，等等。

[1]赵婧怡，吕梦醒.清末新政矛盾新探[J].东岳论丛,2015:（5） 181-184.

[2]张宪文.中华民国史：第一卷[M].南京：南京大学出版社,2013:44.

[3]汪敬虞.中国近代经济史（1895—1927） ：中册[M].北京：人民出版社,2000:1334-1336.

[4]金冲及.辛亥革命的前前后后[M].上海：上海辞书出版社,2011.

[5]贺嘉.清末制宪[M].西安：陕西人民出版社,2011:114.

[6]西里尔·E·布莱克.比较现代化[M].杨豫,译.上海：上海译文出版社,1996:9.

[7]许纪霖，陈达凯.中国现代化史[M].上海：学林出版社,2006:197.

[8]高旺.晚清中国的政治转型：以清末宪政改革为中心[M].北京：中国社会科学出版社,2003:90.

[9]迟云飞.清末预备立宪研究[M].北京：中国社会科学出版社,2013:300.

[10]候宜杰.二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史[M].北京：中国人民大学出版社,2011:404-405.

[11]刘舒杨，王浦劬.清末预备立宪民主改革失败的策略互动分析[J].华中师范大学学报,2017:(6)22-29.

[12]托克维尔.旧制度与大革命[M].冯棠,译.北京：商务印书馆,1992:210.

New Policies of Late Qing Dynasty and the Launch of China’s Early Political Modernization

LIU Cun-cun

(School of Marxism, Northewest University, Xi’an 710127, Shaanxi)

The new policy in the late Qing dynasty was a top-down reform movement carried out by the Qing government under the background of internal worries and external troubles. Its implementation shows both the helplessness of the Qing government and its courage to try to survive. However, because of the contradictions of the Qing government, the shortage of finance and the weakening of the central authority, the implementation of the new policy was difficult. In addition to internal quarrels and external forces, the New Deal inevitably failed. But that did not kill the positive impact of the New Deal, on the contrary, it launched the early political modernization in our country by the modern bureaucracy, civil rights, and the citizen political participation way.

new policies of late Qing dynasty; modern China; political modernization; reform

2018-09-16

刘存存（1995- ） ，男，陕西榆林人，西北大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：中国近现代史。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.06.25

K252

A

1004-4310（2018） 06-0142-05