新业态背景下集体建设用地入市供地监管研究——基于成都市郫都区改革试点案例分析

李明星，吴俊芳



新业态背景下集体建设用地入市供地监管研究——基于成都市郫都区改革试点案例分析

李明星1，吴俊芳2

（1.四川省农业信贷担保有限公司；2.四川省社会科学院，四川 成都 610000）

农村集体经营性建设用地入市试点，给农业新业态带来了诸多发展机遇，与此同时，也导致我国土地利用管控体系面临一些困难与挑战。本文就成都市郫都区在改革试点中，“多利农庄”项目申请产权分割引发的集体经营性建设用地供地监管问题进行理论分析，认为优化新业态下用地审批标准、在房地产供地政策上给予正确引导和转变传统土地利用规划管控机制，是破解当前困境的重要举措。

新业态；集体经营性建设用地；入市；监管

一、背景概述

改革开放以来，我国二元经济结构导致城乡差距不断扩大[1]，“片面发展”的路径依赖难以突破[2]，而土地要素的制度性限制更是其主因[3]。近年来，农业新产业新业态如雨后春笋般蓬勃发展。而与此同时，为打通城乡要素对流共融渠道，国家围绕土地要素实施集体经营性建设用地入市试点。2015年，全国选定了33个试点区（县） ，成都市郫都区就是试点之一，承担了农村集体经营性建设用地入市和农村土地征收制度改革两项任务。以此为契机，红光镇白云村依靠先期土地整治成果，以挂牌方式出让四宗集体经营性建设用地给多利（成都） 农业发展有限公司开发建设“多利农庄”项目，面向农、文、旅、养结合的思路发展农业新业态。

“多利农庄”项目给白云村带来了巨大的变化。围绕有机农业和生态旅游业共融打造现代化“有机小镇”的思路，“多利农庄”对传统的乡村形态进行重新包装，在不改变农村生活居住区与农业生产区交错分散布局的前提下，一方面，对原农村住房进行改建，结构形态彰显园林建筑特色，内部环境典雅舒适，具有超别墅化水准；另一方面，通过土地流转将住房周围的农地集中改良完善，打造有机农产品生产基地，同时发展旅游和生态康养业。白云村围绕创新发展，实现了农民生活精品化、农业生产生态化、农村面貌景观化。

然而，在集体土地入市与农业创新发展衔接过程中，却引发了关于土地供后监管的重大争议。

二、“多利农庄”引发的争议

“多利农庄”项目模式在农村集体经营性建设用地入市方面体现出了独特的价值，项目建设用地均是通过入市试点改革获得，这些地块源于成都市城乡统筹阶段通过“小组微生”（1）腾退出来的闲置宅基地，“农庄”通过入市流转后在原址上进行开发利用，不需要进行地块调整，这对于坚守规划和保护耕地而言意义重大。然而，这种看似完美的土地开发利用模式很快就面临一个巨大难题，“多利农庄”项目通过集体经营性建设用地入市取得土地使用权后，在实施项目建设之初，向国土主管部门报批为商服用地，并依法按规办理完各项手续。项目分四期建设，首期完成之后，“多利集团”准备以抵押担保的形式向银行贷款进行二期工程建设，便向区国土主管部门提出产权分割诉求，要求将已经建成的二十多栋独立酒店别墅连同其占地的土地使用权分别进行独立登记颁证，而区国土局以建筑形式与相关政策法规不符为由，拒绝了这一诉求，于是，当事双方就围绕是否应对该项目进行产权分割产生了激烈的争执。

其实，从全国的试点改革来看，郫都区试点案例面临的情况并非特殊个案，相似情况在其他试点区也存在，如北京大兴区。就这类情况系统梳理来看，土地经营业主和政府管理部门各自持有的主要观点和依据大体如下：

——土地经营业主认为：首先，从用地的合法性上看，土地取得的途径和项目报批、报建的程序均是通过合法程序完成的，在建设用地使用权范围内进行开发建设的行为属于权利人的合法权益，政府土地主管部门没有权利进行干涉或阻挠；其次，从项目合规性上看，项目审核初期，“多利集团”就向土地主管部门提交了用于商服开发的项目建设规划报件，明确说明项目用地是打造集生产、休闲、康养等功能于一体的生态农庄，当前项目的业务范围并不存在任何超越；此外，根据中央和国土资源部的指导与要求，为进一步激活农村集体经营性建设用地的资源潜力，允许并支持有条件的农村集体经营性建设用地进行二级市场开拓，并通过土地等产权分割推动土地实现抵押融资等。因此，基于上述三个方面的政策支撑，“多利农庄”项目提出的土地产权分割是在政策允许范围之内的权力诉求。

——政府主管部门认为：首先，从项目形态认定上看，“多利农庄”的“一户一宅”建筑布局结构，与商业住宅形态高度雷同，反而与商服类建筑形态相去甚远，这很难避免其打政策擦边球，以集体经营性建设用地商服项目为名，行房地产开发之实；其次，从经营内容上看，按照“多利农庄”的经营思路，通过有机农业和生态康养业融合发展，可以实现建设用地和农用地的同步增效，但事实上，这种商业模式的市场价值仍然较为模糊，尤其是在项目涉及到的农用地和建设用地相对分离的条件下，是否能够实现其所谓的农用地价值凸显功能则有待进一步商榷，若贸然行动，甚至可能冲击耕地红线；此外，从政策导向上看，“多利农庄”属于农业新业态，是一种以居住功能为基础的现代农业产业模式，这种产业模式很难凭借传统的土地利用管理标准进行区分，同时，当前改革的政策导向对这一范围的界定尚属空白，故导致其在与现行制度和政策的衔接上存在盲区。因此，基于上述三方面的原因，区政府对“多利农庄”提出的产权分割诉求并没有立即许可。

三、问题聚焦与理论研判

通过上述分析可知，土地经营业主和政府在集体建设用地入市后产权分割问题上的争议，其关键在于如何对土地要素市场的未来发展进行定位，以及在经济新形势下对土地管理政策的优化完善。据此，可以将试点改革中面临的这类问题聚焦到以下两个主要方面：

（一）农村集体经营性建设用地入市是否可用于房地产开发

总体来看，当前形势下的农村经济发展仍然面临诸多困境，农村要素市场和产业发展仍然相对落后[4]，农村土地资源潜力开发的渠道较窄[5]，这些限制了农村集体经营性建设用地入市在项目选择上的多元发展，流转用途大多都针对住宅类项目，这在郫都区的入市试点中也体现得尤为明显。据调查，郫都区已经入市的30宗集体经营性建设用地，除少数几个用于仓储和工矿建设，绝大部分都是用于乡村酒店建设，其布局与内部设计都与独立的商品住宅相似。这一现象背后，其实是房地产业进驻农村土地市场的市场诱力与土地管理的制度阻力之间的软性对抗，这种对抗的消除，亟待政策上对农村集体经营性建设用地入市是否可用于房地产开发给予明确回答。

针对这一问题，目前理论界和有关方面对改革的政策解读与发展的现实研判都不一致。有观点认为：试点改革关于“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定中没有明确禁止房地产开发用地。同时，相关学者从理论视角上分析认为[6]：从土地集体所有制与国家所有制的地位平等和土地资源配置的市场主导地位而言，剥夺集体土地进行房地产开发建设，实际上强化了不平等的城乡二元土地所有制结构。也有观点认为：试点改革关于“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”和“农村宅基地以出让、出租等方式在集体经济组织内部流转”的规定，实际上是对集体经营性建设用地入市进行房地产开发进行了限制。同时，相关学者认为：如同对农村小产权房的诟病[7]，放开集体土地上的房地产开发，会加大农村违规圈地、占地，冲击耕地保护红线，违反土地利用总体规划，加剧农村土地供需矛盾，损害农民权益。

（二）传统的土地利用管控体系如何对接新产业新业态

新常态下，为实现经济结构调整和产业转型发展，推动经济从传统的要素驱动向创新驱动转换，国家大力倡导大众创业万众创新，促进新产业新业态发展。然而，伴随农业领域新产业新业态发展，传统的土地利用管控体系却面临着全新的难题。

一是乡村旅游业快速发展对农村建设用地控制形成巨大冲击。据相关统计，当前我国乡村旅游产值已经突破整个旅游业产值的三分之一，发展迅速、潜力巨大的双重优势，使得乡村旅游这种农业产业形态对农村土地利用规划管控形成强势冲击[8]，对乡村酒店等的需求极大地刺激了农村集体建设用地的规模化扩张。

二是新业态下农村土地利用的空间复合让土地用途管制面临挑战。伴随农业新业态的快速崛起，第一、二、三产业共融发展必然要求土地用途的空间叠加，这就导致土地用途认定登记的困难日益凸显，尤其是具备居住功能的用地项目，在进行产权分割的时候，如何避免其打政策擦边球大兴房地产成为难题。

三是土地利用规划制度如何实现对农业创新发展的准确预判。显然，传统的土地用途管控体系中地类标准划分已经较难与农业创新发展同步，这就说明“死”标准在今后将难以奏效，土地利用的动态监管迫在眉睫。

农业新产业新业态给土地用途管制带来的上述难题，目前在现实中并没有得到明确的解答。就前两个方面而言，根据我国土地政策调整的轨迹来看[9]，笔者分析认为，为支持农业新业态发展，国家对农业新业态的项目用地管控事实上存在一定程度的有意模糊，而正是这种模糊导致“多利农庄”问题的出现。换言之，当前显露出来的问题，本质是国家在经济新常态下，推动农业供给侧结构性改革时所面临的公平和效率的矛盾。而就第三个问题而言，更多地是技术性规程的滞后，近年来，在经济转型发展的倡导下，国家对发展经济新模式的支持力度明显大于管控约束力度，制度建设的技术标准却相对滞后。

四、对策建议

土地用途管制是我国土地制度的重要内容，其主要包括对地类划分和数量保有，是我国实施粮食安全战略的重要举措。但是，在农业新业态蓬勃发展和土地制度试点改革的双重机遇下，传统的土地用途管控遭遇现实困境。通过对“多利农庄”典型案例的分析思考，结合我国农业发展的战略导向，为进一步优化土地管控体系，有效对接农业新业态的现实所需，就前文案例梳理中的主要问题提出如下建议：

一是要加快制定并完善针对适应农业新业态下的土地用途标准体系。尤其是要对建设用地项目进一步细化分类，尽量明晰不同业态下土地用途分类标准，并依据标准实施有效的土地供后监管。

二是逐步试点放开农村集体建设用地上的房地产开发。从改革的宏观趋势来看，集体建设用地进行房地产开发是必然趋势，政府可以在有条件的情况下，根据市场需要进行政策引导。例如，可以适当发展乡村别墅市场，侧面引导城市资本向农村基础设施建设的投入。

三是完善农村集体建设用地二级市场体系。积极倡导农村产权抵押融资，针对类似“产居一体化”的项目用地，对产权分割等作出明确规定，避免其在二级市场发展上遭遇困境。

四是建立土地制度监管和新业态发展的动态调节机制。在坚持土地利用管控的刚性基础上，又要根据不同区域差异，预留适当的地方性政策空间，保持土地利用管控与地方产业发展之间的弹性。

注释：

（1） “小组微生”是对成都市统筹城乡建设过程中幸福美丽新村建设创新模式的总结，即“小规模、组团式、微田园和生态化”。

[1]白雪瑞.我国城乡差距扩大的成因及建议[J].学习与探索,2006(4):232-234.

[2]安贞元.我国城乡差距扩大问题的政治考量[J].求索,2010(7):58-60.

[3]王学龙.土地制度视角下的中国城乡差距[D].北京:北京大学,2010.

[4]许经勇.我国农村要素市场发育之剖析[J].吉首大学学 报(社会科学版),2016(6):17-23.

[5]张燕.农村土地资源利用现状及对策[J].现代农业科技，2012(1):377-377.

[6]郑振源.新型城镇化亟待深化土地制度改革[J].中国经济周刊,2013(18):22-23.

[7]陈锡文.小产权房不合法在于它不符合土地利用规划,违反了土地的用途管制[J].国土资源导刊，2013(11):31-31.

[8]李松.农业新业态成长遭遇“政策困惑”[N].经济参考报,2016-02-18(5).

[9]尚晓萍.支撑农业新业态，土地政策在发力[N].中国国土资源报,2016-03-08(7).

The Supervision of Collective Land For Constructionin the Context of New Formats: A Case Study of Pilot Reform in Pidu District

LI Ming-xing1, WU Jun-fang2

(1.Sichuan Agricultural Credit Guarantee Limited Company; 2.Sichuan Academy of Social Sciences, Chengdu 610000, Sichuan)

The pilot project of rural collectively-operated construction land entering the market has brought many opportunities for the development of new agricultural formats. At the same time, it has also caused some difficulties and challenges for the land use control system in China. This paper makes a theoretical analysis of the supervision of land supply for collective-operated construction land in Pidu District of Chengdu City caused by the application for property right division of “Dolly Farm” project. It is believed that the land approval standard under the new mode of operation should be optimized, and the land supply policy of real estate should be correctly guided and the traditional land use planning management and control should be changed. Mechanism is an important measure to solve the current predicament.

new format; rural collective construction land; market entry; supervision

2018-09-20

李明星（1992- ） ，男，管理学硕士，四川省农业信贷担保有限公司，曾于郫都区国土资源局挂职局长助理；吴俊芳（1992- ） ，女，四川省社会科学院，在读硕士研究生。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.06.23

F321.2

A

1004-4310（2018） 06-0132-04