监察委调查职务犯罪案件的起诉证明标准
2018-04-02杨开湘向诗怡
杨开湘,向诗怡
(中南大学法学院,湖南长沙 410012)
2016年12月25日,中共中央办公厅发布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,第十二届全国人大常委会第30次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),根据《决定》,国家监察体制改革在全国各地全面推开,监察职权涵盖职务犯罪调查权。2018年3月20日《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)经审查通过正式出台。根据规定,监察委员会是国家监察机关,其所调查的职务犯罪案件需移交检察机关依《刑事诉讼法》规定提起公诉。但由于两个机关所采用的证明标准、具体适用的证据规范之间存在差异,对于监察委员会调查获取的证据,要想在刑事诉讼中运用,都必须经过检察机关的严格审查,或舍弃或转化,能被直接适用的很少。而在刑事诉讼中,若因为监察委员会与检察机关在职务犯罪证据衔接不畅而导致有些证据无法进入或者无法及时进入刑事诉讼程序将会造成一些不利影响,一方面,容易导致腐败分子难以被追究刑事责任,影响社会风气;另一方面由于对证据的规范不够,从而导致冤假错案的产生。因此,监察委调查职务犯罪与检察起诉证据衔接是有其研究价值的。
一、监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准
(一)监察委调查职务犯罪的证明标准
《监察法》第33条对监察委调查职务犯罪的证明标准明确强调监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。对该法条具体可以从以下三个层次理解。
本条第一款是规范监察委收集的证据种类及其在刑事诉讼中的适用资格问题。首先条文通过“可以作为证据使用”的字样强调监察委在职务犯罪方面调查收集的证据具有进入刑事诉讼的资格,无须检察机关再次履行取证手续,但在实践中这些证据能否作为证据加以使用,则还需要检察机关进行审查判断,经审查如果不符合《刑事诉讼法》规定的,则不能进入刑事诉讼程序;[1]其次是条文明确了证据材料的种类,但是“等证据材料”是否只限于条文规定的六大证据种类还是包括其他类别的证据材料,比如鉴定意见、勘验笔录,对此,目前并没有相关的条文解释进行说明,但《监察法》第26、27条都明文规定了鉴定、勘验程序,结合《刑事诉讼法》第48条“可以用来证明案件事实的材料都是证据”,因此,鉴定意见、勘验笔录应该可以纳入证据范围之内。由此可见,监察委调查职务犯罪的起诉证明标准与《刑事诉讼法》衔接是有现实基础的。
本条第二款是关于与刑事审判证据的要求和标准相衔接的规定,这是监察委职务犯罪案件证明标准的核心内容,也是贯彻“以审判为中心”的体现。但是,条文规定中特别强调“刑事审判”;同时条文规定“相一致”而不是“应当遵循”一类的词[2],前者强调的是两者没有区别,后者则规定的是监察委职务犯罪调查证据的证明标准直接适用《刑事诉讼法》规范,相比之下,后者的措辞更能体现监察委办案与司法的衔接,因此,关于证明标准问题,《监察法》还有很大的可供完善空间。
本条文第三款内容主要强调非法证据排除规则在监察委员会调查程序中的适用。该条款既是尝试与《刑事诉讼法》衔接,同时也要求规范调查人员的取证行为。非法证据排除规则在实践中的运用要区别对待言词证据与实物证据,对待后者不能一概排除,适用关键点主要在于相关调查人员能否对证据来源等予以补正或合理解释。此外,在经过补正和解释之后,对还是不能排除有非法方法收集可能性的证据,其适用规则应该是坚决排除,以确保证据的合法性。
(二)检察机关审查起诉的证明标准
关于检察机关提起公诉的证明标准,一般认为是“案件事实清楚,证据确实、充分”,同时,《刑事诉讼法》第53条第2款的三项内容对“证据确实、充分”的具体要求进行了明确规定:
1.定罪量刑的事实都有证据证明
这一条件是证明标准的基础要求,尤其体现的是证据在认定案件事实过程中的唯一性,这一规定是我国刑事诉讼制度迈向科学民主化的重要举措,同时推动量刑程序由封闭走向公开透明,强调了证据在量刑过程中的重要地位。[3]
2.据以定案的证据均经法定程序查证属实
这一条件是证明标准的程序性要求,在审查起诉环节具体指检察机关要严格按照法定程序审查接受移送证据,对非法证据还要调查核实。《刑事诉讼法》第168条从实体和程序方面都明确规定检察机关对移送证据的审查内容,人民检察院对案件进行审查时,尤其要注意非法证据排除问题,要严格审查侦查人员的侦查活动和取证手续是否合乎法律规定,因此,结合《刑事诉讼法》第54、第168条的理解来看这一条款规定实际上是要求侦查机关对证据的收集、固定必须符合法律程序的规定,必须要经得起检察机关的审查,这既是司法效率的要求,更是人权的重要保障。
3.综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑
这一条件是证明标准的最高要求,着重体现的是程序对刑事诉讼中公检法三机关关系的制衡作用。所谓排除合理怀疑强调排除有合理理由的怀疑,而不是任何主观臆想都要排除[4],这种排除与否的推定过程实际上也是“确实、充分”的证明标准在三个机关之间互相作用的过程。诉讼的过程是个动态的系统,前一机关对事实的认定活动需要经过后一机关的推敲认为是否可以排除合理怀疑[5],三个机关在《刑事诉讼法》的指导下,分工合作,更好的去理解、把握证明标准。
(三)监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准衔接难点
监察委职务犯罪案件调查终了后要依法移送检察机关审查起诉,其调查活动作为进入刑事诉讼的前阶段准备,其证明标准是否符合检察起诉的证明标准至关重要。综合上述对监察委调查职务犯罪与检查起诉证明标准的单独分析,显而易见的是监察委与检察机关证明标准所依据的是两部不一样的法律,而且在《监察法》中关于证明标准并没有直接适用《刑事诉讼法》的规定,两大机关法律性质不同、适用法律不同,因此在证明标准的衔接上也是存在诸多难点的,这主要体现在二者之间缺乏一个互认机制。监察委没有刑事诉讼意义上的调查取证主体资格,监察委并不在《刑事诉讼法》第52条规定的取证主体范围之内,这也是监察委调查收集的证据必须经过检察机关一一审查而不能直接进入刑事诉讼程序的原因之一,同样也是制定监察委调查职务犯罪与检察起诉证据衔接规则的重点。
二、监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准衔接分析
(一)监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准衔接必要性分析
首先,部分证据是有限的、不可再生的,应区别对待实物证据与言词证据,若检察机关将监察委员会收集证据全盘否定,重新收集证据,那么不仅会增加取证难度,而且贻误案机,不利于追究腐败分子的刑事责任,因此,对监察委员会移交证据不能一味舍去。
其次,起诉证明标准衔接是由刑事诉讼追求公正和效率的价值目的决定的。司法机关在诉讼过程中遵循平等和正当的原则。[6]法律效率可以界定为法律调整的现实结果与投入的法律成本之间的比值,[7]如果检察机关否定监察委员会收集的证据,然后重新进行补充侦查,虽然一定程度上可以解决监察委员会收集证据证明标准与《刑事诉讼法》不适配问题,妥善处理好监察委员会取证合法性问题,确保司法公正,但是也存在着一系列弊端。比如重复取证会拖延诉讼时间,一方面部分证据不易保存会加大案件侦查难度,不利于案件客观真实的发现,同时,也会给被调查人带来心理负担。
最后,这也是追究腐败分子刑事责任的需要。根据规定,监察委员会对职务犯罪的调查活动属于刑事诉讼活动的前置阶段,这个阶段调查活动的好坏将直接影响到刑事诉讼程序的进行,若该阶段的证据得不到《刑事诉讼法》的认可,将直接导致该阶段证据无法进入刑事诉讼,从而腐败分子难以被追究刑事责任。
(二)监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准衔接现实性分析
一方面,这是出于保障人权的需要。监察委员会由于不是《刑事诉讼法》上的合法取证主体,其所收集证据也难以通过《刑事诉讼法》证明标准的审查,那么在案件移交检察机关提起公诉时,对于这些不合《刑事诉讼法》证明标准的证据,检察机关只能选择舍弃或补充侦查,而无论哪种方式,客观上都会使刑事诉讼时间加长,使犯罪嫌疑人和被告人长期处于法律后果不明的状态,这对犯罪嫌疑人和被告人身心都是一种折磨。监察委员会证据证明标准诉讼化可以有效地缩短检察机关案件审查的时间,推动刑事诉讼程序的快速进行,提高司法效率。
另一方面,2017年1月至8月,北京、山西、浙江地区的检察机关共受理监察委移送案件219件281人,仅2件3人退回监察委补充调查达到审查起诉标准后再次移送,[8]也就是说,经过检察机关的审查发现,监察委调查取证的证据标准确实与检察机关审查起诉证据标准几乎一致,在这种情况下,监察委调查收集的证据标准得到《刑事诉讼法》的确认是有现实可操作性的。
三、监察委调查职务犯罪与检察起诉证明标准衔接规则
监察体制改革在全国范围的试点刚刚展开,《监察法》也于2018年3月20日出台,监察委员会作为一个新兴机关在很多方面都还处于一个探索阶段,尤其是其拥有的职务犯罪的调查权与检察机关公诉权这一对关系的处理尤为重要。若监察委职务犯罪调查与检察机关起诉证据衔接不畅,证据规则适用不畅,证据筛选标准不明,不适格的证据就有可能进入刑事诉讼程序,所以证据标准的衔接对于整个诉讼过程非常重要。关于证据衔接规则,可以从以下几个方面研究:
(一)确立监察委调查取证地位
虽然根据《决定》和《监察法》的相关规定,监察委员会赋有对职务犯罪的调查取证权,但是监察委员会并非是《刑事诉讼法》中的收集、调取证据主体,它所形成的材料要作为刑事证据使用,需要由检察机关进行审查,这种转换无论是在时间上,还是程序上都是比较麻烦的。《刑事诉讼法》第52条除了规定刑事诉讼三大合法取证主体外,还赋予了行政机关特殊取证权,强调行政机关按照法定程序收集的证据材料可以在刑事诉讼过程中作为证据加以使用。那么结合当前的证明标准现状,监察委调查措施形式上与检察机关侦查措施基本一致,监察委调查职务犯罪案件因证据问题被检察机关退回的数量也相当少,若监察委也被《刑事诉讼法》确认为职务犯罪的特殊取证主体,监察委职务犯罪案件证据经检察机关审查后可直接适用于刑事诉讼程序,而不需再经过检察机关的重新取证或转化,对司法效率的提高也是十分有益的。
(二)设置监察委职务犯罪调查与检察机关起诉对接部门
首先,认清检察机关司法反腐的职能定位,科学设置职务犯罪检察内设机构显得尤为重要,在三省市试点期间,北京、浙江、山西相继在其检察机关成立职务犯罪检察专门机构,专司与监察委的办案衔接,同时职务犯罪检察部门在其他省市检察机关也逐渐建立起来。设置监察委职务犯罪调查与检察机关起诉对接部门,这既是适应新形势下反腐败斗争的需要,也是国家监察体制改革的需要,帮助检察机关与监察委员办案衔接,促进监察体制改革工作规范有序进行,同时这还是司法体制改革的需要。[9]
其次,监察委与纪委合署办公,承担党纪检查、行政监察、刑事调查三大主要职能,因此在内设机构上也应该专门化,设立专门的刑事或职务犯罪调查部门,保障监察程序中的刑事执法活动专业化以及提高办案质量、办案效率,更好地与检察机关进行审查起诉的衔接。因此,建立专门的对接部门对于处理监察委职务犯罪调查与检察机关起诉证据衔接是非常重要的一步。
(三)明确检察机关对监察委职务犯罪调查证据的审查规则
在实物证据方面,因为其本身具有客观性和不可再生性,监察委职务犯罪调查与检查起诉证据衔接上,可以直接借鉴行政机关的规定,监察委在查办案件过程中只要是按严格程序收集的证据就可以作为刑事证据使用,而不需检察机关再一一转化为刑事诉讼证据。在言词证据方面对证人证言等言词证据严格审查,对监察委提供的言词证据存在质疑的,监察委调查人员若不能证明或不能完全证明言词证据收集的自愿性、合法性时,检察机关应及时对这类证据予以排除,并重新取证,确保经审查后的证据符合刑事诉讼证据标准。
(四)以刑诉法证明标准审查监察委职务犯罪调查证据
检察机关对监察委移送的案件应当严格适用刑事诉讼法规定的证明标准和审查起诉程序。检察机关对监察委移送的案件既要注意配合,又要强调制约,绝对不能忽视后者,否则检察机关的作用和职能将不复存在,严格按刑事诉讼标准进行审查是对监察委的办案的一种监督制约手段。第一,根据《刑事诉讼法》第172条和第53条规定,对监察委移送证据是否符合检察机关提起公诉的证明标准进行审查;第二,根据《刑事诉讼法》第168条规定对审查起诉的五大内容进行审查,既要审查实体问题,也要审查程序的合法性;第三,根据《刑事诉讼法》第173条,若监察委移送的职务犯罪案件不符合起诉条件,检察机关也可以或应当作出不起诉决定。
综上所述,目前监察委职务犯罪调查与检察起诉证明标准衔接路途漫长,监察委与检察机关就证明标准缺乏互认机制,关于二者的衔接规则也是有所缺乏的,但是监察委作为制度创新的重要载体,其发展也是逐渐完善的过程。期望在未来监察委与检察机关的衔接会越来越顺畅,在职务犯罪案件方面,两者各司其职、分工配合,共同改进社会腐败风气。