公共政策制定中公民网络参与的困境与对策研究

(四川大学　四川　成都　610000)

一、引言

随着网络技术的迅速发展和普及，网络打破了以报纸、广播、电视为主的传统媒体的舆论模式，延伸了大众传播和人际传播的范围，扩张和放大了舆论阵地的广度和深度。网络公民参与是指社会公民借助网络表达自己的政治意愿，参与政治活动以达到影响或改变某一政治力量的决策之制定或执行目的的一种政治行为。公民在网络参与中，网络是公民参与政治的一种工具、方式和途径，是公民参政的基本载体，它使公民参与政治的状况发生了深刻的变化。网络又是一把双刃剑,它在给公民参与带来积极影响的同时，也会带来消极的影响。相对于传统媒体点对面的传播形式，网络转变为点对点、面对面的传播，公民更愿意通过网络平台直接、快速地表达自己的见解，平等沟通，网民们开始广泛地分析、评价、讨论与公共事务相关的各种社会问题，并对公共政策提出各种各样的建议乃至批评。然而，当前公民在网络政治参与过程中，依然面临着参与能力、参与方式、参与行为规范等方面的困境，深刻地影响和严重地制约着公民网络参与的质量和成效，本文从公民网络参与的特点出发找到困境，并且从意识、制度、文化的三个方面进行分析，找到提高网络公民参与的对策对策。

二、公民网络参与发展的态势

1.关注领域广泛

互联网的便利性和信息的全球化传播，使网民关注领域空间大大拓展，网民耳闻目睹的社会百态也同样可以成为公众讨论的焦点。网络上探讨的议题，由柔性到刚性、由学术到休闲、由主流到非主流，尤其是与人民生活密切相关的公共事务和公共政策领域如医疗、教育、房产改革等都成为人们越来越关注的话题，成为网民络舆论的焦点。

2.参与主体多元化

网络完全颠覆了传统传播方式，打破了时空的界限，网络传播的出现突破了大众传播的 单向垄断，出现了多元变化，实现了信息传播的双向互动，任何个人、群体和组织都可以是信息源。网络参与中除了电子政府这一特定主体外，网络共同体和网民不受种族、性别、肤色、学历等限制，只需要在网上注册一个 ID 即可成为网络民意表达的载体。在这种意义上，任何网民都可以成为网络社会中舆论的主体，各种肤色、各个阶层、各行各业的人都可以平等自由讨论、自愿交流，从而形成普遍广泛的大众舆论。

3.参与渠道多样

正是互联网的技术支持使得人们能够多角度地表达民意，网络参与主体在网上通过各种途径和渠道表达自己的意见和想法。网络民意表达和沟通交流的渠道主要包括：网络论坛新闻留言板 网站民意调查 聊天群空间

4.网络言辞尖锐

网络民意表达的意见或诉求更坦率、尖锐，表达方式更直接、真实。传统媒体表达民意时通常要考虑整体策略、社会协调等方面因素，因而相对比较谨慎严肃，话语表达也更有弹性。网络平台的出现实现了多种形式的自由交流，使民意主体在几乎没有门槛限制的情况下自由发言、参与讨论。发言者在某种程度上摆脱了社会角色和群体规范、利益的限制，避免了现实社会的群体规范对其造成的压力，可以一种更直接、更真实的方式来表达自己的意见或诉求。

三、公民网络参与的特征

1.随意性

公民以自己的主观意志可以用手机、计算机等工具随时随地都可以上网，可以随意浏览政府网站，了解自己想了解的政策，与官员在线交流或网上留言，提出自己的看法，或在自己的博客上发表自己的观点。

2.匿名性

因为公民网络参与可以不记名，所以公民可以在宽松的环境中，自由发表自己的看法，直抒胸臆或发泄情绪，真实的表达自己的意愿，无人知道其姓名和身份，社会地位等真实状况。

3.平等性

公民只要拥有计算机和手机等工具就可以平等的参与公共政策的讨论，提出自己的建议，加大对政策的影响力度，使政策符合自己的利益。无论是官员还是普通公民都可以平等的参与，不受权威和地位的影响。

4.双向性

公民网络参与既可接收政府发布的信息，也可以把自己的想法和意愿传给政府，政府与公民也可以以互动的方式进行信息双向交流。公民之间也可双向传播信息，因而公民网络参与具有双向性。

四、公共政策制定中网络民意参与的困境

1.参与人数众多，但能力参差不齐

公民参与的机会不均等导致社会分层,产生“数字鸿沟”。导致了公民网络参与公共政策制定的不平衡性，截至2015年12月底，我国网民总数达到6.88亿，互联网普及率为50.3%，网民规模持续扩大，互联网普及率平稳上升。与发达国家相比，我国大多数网民的平均学历水平还是比较低的，尤其是作为当代社会主力的20世纪六七十年代出生的人群，普遍学历偏低，因而相对于公民参与热情和参与意识的高涨，公民在政策参与能力方面还受到文化素养、知识水平以及道德修养的影响，呈现出参差不齐的局面。此外，网站的地域性以及网民之间性别、阶层、收入等差异，也决定了其在获取和使用信息的机会与能力上的巨大差异性。应当看到，尽管网络给每一个公民提供了平等表达的机会，但是平等并不代表参与能力均衡。

2.组织化程度较低，并且缺乏理性

随着政治环境的日益发展、公民意识的日益增强、网络沟通渠道的深入普及，我国公民政策参与的热情也日益高涨。在网络上，不同职业、不同阶层的社会个体基于不同角度和立场纷纷就社会公共事务方方面面的问题提出各自的观点和看法，网络成为民意的集结地。在网民提交的意见中，真正对政策制定具有实际参考价值和意义的数量往往不尽如人意。①由于我国网民政策参与主要是以个体为主，网络民意也大多是一种自发状态、无组织化状态下“个别意志加总”的众意，是分散于各地的网民对某一事件意见的总和，反映着社会公众对公共事务的不同情绪、态度和观点，其中既有客观、合理、中肯的成分，也有主观、臆断的成分。这种无组织、无规的网络参与，使得一些认知偏差的网民在利益驱动或者自我宣泄的心理动机下，降低思想意识和行为规范的标准，导致公民在网络参与上的自由随性，缺乏规范和约束，要么是特立独行；要么盲目从众，所以网络参缺乏理性。

3.过量信息瓦解主流意识导致盲目决策。

在当下网络时代发展中，不同意识倾向的言论都可以在网络传播，这不仅是公民网络参与公共政策实现的可能，同时也给信息的选择和政策的抉择带来困扰。②“霍布森选择”现象导致传统的决策过程中，信息始终是由下而上、经过过滤送达决策者，而最终留下的信息往往是失真的信息，这将导致决策不合理。在公共政策形成过程中，多种信息的选择才能提供给决策者判断和决策的依据，因而公民借助网络平台参与公共政策形成这一过程，就能从数量和范围上改变信息量少、信息失真的境况。

由于信息渠道的拓宽，信息流通速度的增快，信息量大大增加，反而会对公共政策形成阻隔。其一，过量信息瓦解主流意识。各种意识形态在网络交锋，但有些信息却背离现实，让网民甚至是整个社会对主流价值观、主流意见产生怀疑态度。其二，过量信息会导致决策者决策迟疑、盲目，产生“布里丹效应”。决策过程中，由于信息量过大，会导致决策者犹豫不决、甚至盲目决策。因此在利用网络筛选信息、进行公共政策选择时，要避免因信息导致公共决策不科学、不合理的现象。

五、公共政策制定网络民意参与困境的原因分析

1.意识层面

法国学者古斯塔夫勒认为“孤立的个人很清楚，在孤身一人时，他不能焚烧宫殿或洗劫商店，即使受到这样做的诱惑，他也很容易抵制这种诱惑。但是在成为群体的一员时，他就会意识到人数赋予他的力量，这足以让他生出杀人劫掠的念头，并且会立刻屈从于这种诱惑。”群体感情的狂暴，会因责任感的彻底消失而强化。意识到肯定不会受到惩罚，而且人数越多，这一点就越肯定，以及因为人多势众而一时产生的力量感，会使群体表现出一些孤立的个人不可能有的情绪和行动。公民的网络参与过程也具有社会群体心理特征。在网络参与意见聚集的过程中，网民往往是由于共同的志趣和爱好，而且在一定程度上也具有近乎相似的背景和经历，这使得网络民意能够快速的形成趋同，而形成一致之后又会经过“沉默螺旋”的心理强化的过程使意见不断向一个方向靠拢聚集，形成不一定理性的共同意见。由于持有相同意见人数的众多，网络参与中的个人极易失去个人独立思考的能力，受到群体意见暗示的影响从而遵循着暗示所指向的方向进行自身的行为选择。某些网民更倾向于从事非理性的网络参与，针对某些热点事件或是个人进行极端的攻击，对政府施加压力迫使其做出符合群体意见倾向的行为，形成网络暴力。

公民网络参与容易产生的另一个非理性群体心理是出现群体极化现象。当热点事件出现在互联网上，有部分网民以极端的言论针对政府或个人进行恶意批评、攻击甚至排读，散布流言，夸大事情的负面影响，煽动民众情绪。

2.制度层面

我国公共政策参与的途径，可以分为制度内和制度外两类途径。制度内途径是指由政府主导和创建的参与途径，主要包括选举、投票公决、出席听证会、参加政党、参加社会团体、参加利益集团、信访、公示等方式，这些方式通常具有严格的制度程序和流程。制度内参与途径往往由于其官方主导性决定了民意参与的局限性。

制度外途径则是由社会主导、公众个体或群体自发创建的参与途径，主要包括网络参与、游说、游行示威等。近年来，正是由于制度内参与途径的局限性及效果不佳，决定了大量公众退而求其次，转向网络，通过网络途径自由平等、深入广泛地参与讨论社会问题，网络民意参与公共事务和公共决策的势头迅猛，成为公共政策参与的主要阵地和渠道。然而，网络民意参与由于其主体地位和身份不明确以及参与规则缺乏，因而导致参与处于无序化甚至非理性化状态。

3.文化层面

传统政治文化制约了公众参与政策制定的发展。传统政治思想深受儒家思想的影响，讲究“在其位谋其政，不在其位不谋其政”长期以来在广大官员中“官本位”思想严重，他们并没有认识到自己的权力来源于人民，问政于民是其本质工作。公民他们并没有意识到自己才是国家的主人，参与公共政策制定是自己的权利。这些传统政治文化中的负面因素直接影响了我国网络民意参与公共政策制定中政府决策者与公众的行为和结果的取向。

六、公共政策制定中网络民意参与的优化对策

1.普及网络道德规范及网络参

美国著名的社会学家塔尔科特·帕森斯在“规范内化模式”中提到“社会中其实存在着一种规范秩序，它是预先决定的，并不取决于个人；它是所有社会成员对社会的一致理解，通过内化过程，使成员共享这种规范秩序；当社会成员按照规定的规则行事，就可以避免“失范”或“战争”，从而产生了社会中稳定的事实秩序。”将此道德规范在维持社会稳定的作用延伸至公民网络参与中来看，由于网络的匿名性、隐蔽性、及时性，容易导致网络舆论、网络民意的非理性化。如果网络去责任化蔓延，将会导致网络环境恶化，粗俗、谩骂流传于网络不仅不利于信息的沟通，反而会激化矛盾。因此公民在日常网络参与时应当秉持良好的网络道德，遵守网络法律，增强承担道德责任的意识，将网络道德内化为个人习惯，才能更好的参与公共政策的制定，发挥更高的言论价值。

2.完善公民参与制度，疏通公民参与途径

要想让网民参与更具合法性，更能得到切实的保障，一方面必须通过制度来规范和约束网络舆论行为，另一方面更要为网络民意参与提供系统化、制度化的支持和保障。以信息公开制度为例，打造透明政府，推行政府信息公开，使公众对政策制定的相关信息有一定的了解，这是公众参与，尤其是网络民意参与的一个基础性条件，也是前提条件。就政府政策议题来说，政府信息公开至少要包括以下一些信息：政策制定的背景、政策制定的目的、相关的数据、拟采用的政策、公众参与的途径与期限等。打造透明政府，推行信息公开，不仅有利于网络民意参与，也有利于加强对政府的监督，防止政府为了自身的利益而制定政策，防止强势利益集团在公共政策上与政府进行权钱交易。

3.加强媒体自身管制，疏导非理性舆论

媒体的发展，尤其是伴随技术发展的网络媒体的兴起，不断促进着我国民主政治的进步。媒体之间为了抢占市场，提高自身知名度、获取更多经济利益，不惜采用误导性报道，掩盖事实真相、夸大问题严重性，煽动民众情绪博取高点击率和轰动效应。媒体一味炒作不但无助于问题解决，反而会激发民众对立情绪，增加社会阶层裂痕。应当充分利用媒体特性推进我国民主政治发展，正确认识媒体自身发展的不利因素，加强自身管制，为公民网络参与营造积极、健康、稳定的言论环境，确保媒体网络的开放性原则、内容的无害性原则，只有这样才能使媒体发挥最大效用，推进民主政治的发展。

4.参与基础保障：缩小网络数字鸿沟

公民在互联网利用上存在着明显的“马太效应”，即拥有较多网络资源的信息化强者在互联网的发展中获得了越来越多的好处，而处于互联网资源弱势地位的群体则被越发边缘，甚至被时代所抛弃。首先，政府要采取倾斜政策和优惠措施，在农村等互联网发展落后地区大力推进互联网基础设施建设。其次，政府要对网络费用进行有效监管。政府应该对于互联网运营部门定价进行监管，对于经济发展落后地区给予一定的优惠措施，促进其网络普及率的提高。第三，要推进互联网发展落后地区网络信息技术教育，在中小学应将网络信息课程作为主干课，配备素质高、能力强的专业教师从事教学。

【注释】

①赵洁.公共政策制定中的公民网络参与[J].法制与社会,2009,20:280-281.

②王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[D].复旦大学,2012.

【参考文献】

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