行政执法与刑事司法衔接机制概述
2018-04-02
(四川大学 四川 成都 610207)
一、概念界定
行政执法与刑事司法衔接机制,简称“两法衔接”机制,是指行政执法部门在执法过程中,发现涉嫌犯罪的案件或案件线索,依法向刑事司法机关移送查处的一种工作机制。其强调的是行政机关在查处违法行为中,一旦发现相应的违法行为涉嫌犯罪应及时移送司法机关以追究刑事责任。为此,国务院于2001年7月4日通过了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,以督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件,中共十八届三中全会决定中也明确提出,要“完善行政执法与刑事司法衔接机制。依法理,行政执法机关发现有涉嫌犯罪的行为,即应移送刑事司法机关依法查处,行政执法与刑事司法之间应当互相配合、顺畅衔接,行政责任与刑事责任应当界限分明、各司其责。
二、“两法衔接”机制法律依据
早在1996年《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条就已对行政执法与刑事案件的衔接机作出了原则性规定,要求违法行为“构成犯罪”的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。《环境行政处罚法》第十六条第五款、《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条中也做出相应规定,“涉嫌犯罪的案件”、“涉嫌构成犯罪的”案件应依法移送司法机关。近年来我国出台实施的相关法律及司法解释主要有:《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《行政处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等。
三、行政执法机关移送的程序
(一)移送主体:
根据《行政处罚法》第二十二条,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第一条、第二条等规定,行政机关(或行政执法机关)发现涉嫌犯罪的案件应及时移送司法机关,依法追究刑事责任。
(二)移送步骤:
根据2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第六条、第十二条的规定,对于涉嫌犯罪违法行为的移送采取“两步”移送法:第一步移送的是书面材料;第二步移送的是全部材料,即公安机关一旦立案后,行政执法机关应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料全部移交公安机关。
(三)移送程序:
对于涉嫌构成犯罪违法行为的移送,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第5条具体规定了移送的执法人员、批准主体以及时限,即行政执法机关应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责涉嫌犯罪案件的移送,核实情况后应提出书面报告报相关负责人审批,负责人应当自接到报告之日起3日内作出是否批准移送的决定。决定移送的,应当在24小时内向同级公安机关移送;决定不移送的,应当将不予批准的理由记录在案。然而当出现一个案件涉及多个违法行为以及违法主体,有些违法行为或者违法主体涉及犯罪,有些违法行为或者违法主体不涉及犯罪的情形时,行政执法机关是全案移送,还是仅仅将涉嫌犯罪的违法行为、违法主体移送这一问题,在相关法律文件中并没有做出具体的适用规则。
(四)监督机制:
“两法衔接”过程中监督机制的设置应是“两法衔接”机制中的关键一环。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》涉及到人民政府和行政机关的监督职责,初步确立了“两法衔接”工作的监督机制。其中针对行政执法机关违反规定,如隐匿、私分、销毁涉案财物,或者逾期不将案件移送公安机关的,由本级或者上级人民政府或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对相关责任人根据情节轻重予以行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任;若公安机关违反规定,如不接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,或者逾期不作出立案或者不予立案的决定的,除由人民检察院依法实施立案监督外,由本级或者上级人民政府责令改正,并对相关责任人根据情节轻重予以行政处分或依法追究刑事责任。
但是在实践过程中,无论是在监督主体职责分工,还是在监督依据以及监督效果等方面都存在着一定的困境。对于2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》相关规定,有两点值得反思:一是,即规定多主体在“两法衔接”工作中的监督职责,易导致监督主体责任混乱及职责推诿;二是,虽然公安机关属于人民政府的组成部门,应接受其领导,但需要注意的是在“两法衔接”过程中,公安机关是否立案的职权应属于司法权范畴,那么作为行使行政权的人民政府如何去监督司法权的行使?
四、证据转化程序
行政机关在执法过程中收集的证据可以作为刑事证据使用,但我国对此规定的过于原则和粗放,行政执法证据进入刑事司法仍存在一些问题亟待理清。《刑事诉讼法》第 52 条第 2 款明确了行政证据在刑事诉讼中的转化制度之法定依据问题,正式确立了“两法衔接”之证据转化制度。但《刑事诉讼法》没有明文规范“两法衔接”证据转化规则,只列举了“物证、书证、视听资料、电子数据”四种实物证据材料可以在刑事诉讼中使用,却以“等”兜底,其意旨在表明物证、书证、现场笔录、勘验笔录、检查笔录、视听资料、电子数据等实物证据均可核实后转化为刑事证据材料。
为进一步细化《刑事诉讼法》第 52 条第 2 款,形成了目前“一法三解释”共同构建而成的证据转化制度,对于“两法衔接”之证据转化制度在法律层面予以正式肯认。但是,三个司法解释中对证据转化的要求不统一,造成公安机关对行政执法过程的证据准入标准相对于人民检察院和人民法院较低。较低的标准容易将行政执法过程中通过不规范的取证行为而获得的非法证据,经过侦查机关的“洗白”而进入到以后的诉讼程序中。
五、人民检察院的监督机制
(一)立案监督
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条、第十二条规定人民检察院对移送涉嫌犯罪案件进行立案监督,《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条则对立案监督作出具体规定:人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关应当在接到通知书后的十五日内立案,同时还需要将立案决定书送达人民检察院,并书面告知行政执法机关,因此,立案监督的效果应不存在太大问题。
(二)检查建议
《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定,各级人民检察院在四种情形下可以提出检察建议:一是检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的;二是有关单位和个人举报的行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的;三是隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的;四是以行政处罚代替刑事追究而不移送的。然而,检察建议是不具有强制力的,相关行政执法机关能否接受人民检察院提出的移送建议还是个疑问,因此这种柔性手段的监督效果是值得怀疑的。
【参考文献】
[1]练育强.行刑衔接中的行政执法边界研究[J].中国法学杂志.2016.
[2]赵光旭.“两法衔接”中的有效监督机制[J].政法论坛.2015.
[3]曹莉.《论行政执法证据在刑事司法中的转化》[D].东南法学.2016.