发达国家农村土地银行法律制度的经验与启示

(天津商业大学法学院　天津　300134)

一、发达国家农村土地银行的发展情况

发达国家在农村土地银行的理论设计和制度实践上已经取得了巨大的成功，并积累了许多行之有效的社会经验。其一方面能够充分发挥农村土地银行的优越性，使之能够彻底地实现相关理论的设计期待；另一方面又能够以社会发展的最新情况，不断充实和完善农村土地银行制度的相关内容，使之源源不断地获得发展的应时性和可持续性。

“国外比较典型和成功的土地银行制度有德国土地抵押信用合作社、美国联邦土地银行、南非土地与发展银行。”[1]相关的土地银行制度在具有理论一致性的同时，又具有不同国家的自身特色。但其建立的基础和模式是相似的。首先，这些国家的农村土地银行都是建立在农村土地私有制的基础之上的；其次，“成立土地银行的背景均是由于当时农村发展困难、资金短缺，导致城乡二元对立、农业陷入危机”[2]；再次，农村土地银行的建立都是通过国家主导的方式来实现的；又次，农村土地银行的建立都是从社会发展的整体层面出发而没有顾及到农村社会的本身的需求及农民持续发展的需要；最后，农村土地银行的建立虽有相应的立法明确但缺少实现社会均衡的机制。于是，发达国家的农村土地银行建设通常依靠单一的立法引导而缺少社会整体层面的有效调控，极易在国家经济发展不稳定或者后续资本跟进乏力的情况下出现制度波动或者倒退。而且发达国家的农村土地银行被定位一种金融措施，缺少对于农村土地用途的规划和农业生产的保护。

二、发达国家农村土地银行的制度优势

发达国家对于农村土地银行的建设具有其国情特殊性，不能单纯从我国建设农村土地银行制度的视角去进行评判。分析来看，首先，发达国家本身具有资本优势，能够保证充足的资本流入，从而实现政府对于农村土地银行的推进和控制。比如美国，在联邦土地银行之上有农业金融管理局，再上有农业信用委员会，通过政府在农村土地银行设立初期注入国家资本，保证了农村土地银行的职能得以顺利展开。而在联邦土地银行之下有农业贷款合作社以及联邦农业抵押公司、复兴金融公司，通过农村土地银行所表现出来的资本融通性和资源整合性，吸引社会资本的流入，为农业的后续发展提供支持，为农民的对外发展创造条件。

其次，发达国家的农村土地银行建设有多源的投融资机制，不仅方便于农民自身的发展选择，而且为非农资本介入农业生产创造了条件。比如德国，其农村土地银行的资金来源主要是债券融资性质的，通过向社会发放土地债券，使农村土地资金化，便于流通和处置。在德国土地抵押信用合作社之下设有联合合作银行，目的就是为了通过发行债券并担保还本付息的方式来向农村发展提供贷款，打消社会资本流入农村的顾虑。

最后，经过长时间的发展，发达国家城乡区分已经不十分明显。虽然发达国家在农村土地银行的设立早期面临城乡二元对立，农业生产落后的局面，但经过相当长时间的发展以后，发达国家的农村建设已经成为社会整体建设的一部分，甚至于往来于城乡之间的资本流通变得非常普遍。比如南非，其农业土地银行已经形成了与其他金融机构相关联的局面，可以实现同行业之间的资金拆兑，借以向农村产业提供信贷并培养发展基金。

三、发达国家农村土地银行的制度缺点

当然，有鉴于发达国家高度开放的市场环境，以及其周期性的经济发展规律，加之政府在经济协调中的弱势地位，发达国家的农村土地银行建设也并非全无弱点。至少在其上百年的发展历程中，出现过如下应当引起注意的矛盾和局限。一是国家资本注入的阶段性乏力可能导致社会资本的无限扩张，从而改变农村土地银行的设立目的，使其变成一种牟利的手段。通过分析美、德等国家的农村土地银行制度可以发现，政府主导性的投资只是发生在农村土地银行建设的早期，以及社会转型导致供需矛盾比较集中的阶段。而在农村土地银行实现了独立营运后，国家资本的存在地位就会下降，通过吸引社会资本的流入来支撑农村土地银行运作的情况会成为主流。只是，内流入农村社会的资本大都属于非农利益，其不过是借助农村土地银行的平台性质，实现对农村社会资源的攫夺。非但无益于农村社会的发展转型，而且有可能破坏农村社会可持续性发展的潜力。

二是城乡二元壁垒打破后缺少有效的监管和规划，导致农村社会在利益格局中处于劣势地位，农业土地的用途可能会被迫改变。因为对于发达国家而言，其本身在现实的社会情况下是不存在城乡二元界限的。也就是说社会资本在农村社会的流入和流出都具有随利益性，既不受国家整体规划的调节，也不受农业经营的限制。所以相应的，当农村土地银行实现了农村土地的集中后，其在分配的过程中可能会因为强势利益的介入，导致农村土地的农业生产性质被改变，转而成为建设性或者开发性的用地。

三是农村土地银行的法律设置偏向于其金融性，在出现金融危机或者经济不振的情况下，可能导致农村土地的流通迟滞。由于农村土地银行在发达国家的社会定位就是一种金融机构，所发挥的也是金融职能，所以就不可避免地会面临金融制度的一切弊端。尤其是发达国家的经济发展立足于高度开放的市场环境，无论是由于本国的经济震动，还是由于国外的经济震动，都有可能导致其金融制度的破坏。在这种情况下，农村土地银行的发展就可能面临资金短缺，周转不灵，甚至职能对象缺失的情况。

四、发达国家农村土地银行建设对我国的启示

事实上，对于我国的农村土地银行建设而言，发达国家的经验积累至少在以下几个方面是具有积极的借鉴意义的。

其一，农村土地银行的建设应该是在国家的主导下由政府进行投资和管理的。虽然发达国家以政府为主导构建农村土地银行体系的目的是为了摆脱农业生产过剩与农民生存状况难以改观的矛盾，进而实现国家引导下的经济秩序稳定和经济发展协调，但却与我国现实情况下将农村土地收归国有，破除农村土地所有权双轨制的发展趋势相吻合。而且在我国农村社会的发展传统上，具有依赖国家政策的习惯，发达国家以政府“看的见的手”来平衡市场“看不见的手”的立论，恰恰是我国现实国情所进行的，而且也是我国构建农村土地银行体系所需要的。

其二，非农资本对于农村土地银行的运作必须受到严格的审视。作为市场的一部分，发达国家的土地利用模式并不排斥非农资本的渗透，甚至还要依仗其对于土地银行运行的后续维持。但我国在制度建构上已经明确了农村土地的性质和农业生产的方式，即使需要非农资本介入农村社会的发展和农业经济的繁荣，那也应当被限制在国家规定的审视之下，以免非农资本在农村社会的泛滥误导了农村经济的发展方向。因为相对于现实的农村社会发展而言，非农利益的渗透具有先导优势，其总是以自身所认定了的发展模式来左右农村经济发展的路径，这并不一定有利于农村社会的秩序稳定。所以，“一个真正进行沟通的‘公众’应以‘未被支配的沟通’为基础，也就是说，对话是在真正平等的伙伴之间进行的，其中无人享有地位优势。”[3]

【参考文献】

[1]秦琼华.构建我国农村土地银行制度的思考[J].三农金融.2012年第8期48页.

[2]夏方舟,杨丹凤,严金明.国外土地银行与土地储备的制度比较研究[J].四川理工学院学报(社会科学版).2015年第5期55页.

[3][英]J.C.亚历山大,邓正来编.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径[M].北京：中央编译出版社，1998年：第305页.