阶段性行政行为的可诉性分析——以王根银诉商洛市商州区人民政府选定评估机构行为违法案为例

(南昌大学　江西　南昌　330031)

一、案情简介

2010年12月13日，为加快西街片区旧城改造步伐，商州区人民政府成立了西街片区旧城改造环境保障办公室。2011年4月29日，成立了西街片区旧城改建房屋征收办公室。2011年3月22日，商州区西街片区旧改办又召开有旧改办工作人员及西街社区干部参加的会议，在对外出考察的华鼎、开平、正衡三家房屋评估机构基本情况通报后，参会的社区干部一致同意选定华鼎公司作为西街片区的房屋评估公司。2011年4月15日，商州区西街片区旧改办与华鼎公司签订了委托评估协议书。

2011年10月28日，商洛市人民政府经研究，通知将西街片区旧城改造项目范围内的所有房屋征收补偿工作委托给商州区人民政府实施。同日，商州区人民政府作出《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》。

华鼎公司接受委托后，对西街被征收的房屋进行了勘查、测量、评估，并向商州区人民政府出具了房屋评估报告。2013年8月6日，原告王根银与商州区人民政府签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议。2015年6月16日，商州区人民政府依据原告政府信息公开申请，向原告送达了房屋评估报告。

另查明，华鼎公司成立于2002年5月28日，2004年取得陕西省住建厅颁发的三级资质证书。

二、裁判情况

一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房屋价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；《条例》第二十条的规定，房屋价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定，随机选定的方式确定。被告商州区人民政府在选定房屋评估机构的过程中，有西街社区干部参与，选定华鼎公司作为西街房屋的评估机构是西街社区干部协商一致的结果。选定的华鼎公司是经陕西省住建厅批准成立的具有三级资质的房屋评估机构，按照《房屋估价机构管理办法》第二十四条的规定，该公司具有对西街房屋价格评估的资格。华鼎公司在对西街房屋的评估过程中，进行了现场测绘、丈量、实地调查后作出了评估报告，在该评估报告的基础上原告王根银已经与商州区人民政府达成并签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议，并已经实际履行完毕。原告王根银现要求确认商州区人民政府单方选定评估机构违法的诉讼请求于法无据，依法不予支持。

王根银不服该判决，提起上诉。二审法院认为，关于选定评估机构的行为是否具有可诉性的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定，随机选定的方式确定。可见，评估在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节，是安置补偿的依据。当房屋征收补偿行为作出后，该环节即被后续的房屋征收补偿行为所吸收。因此，选定评估机构的行为不属于可诉的独立的行政行为。且在本案中，评估报告作出后，上诉人于2013年8月6日与商州区政府签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议，该协议的内容与评估报告的内容一致。上诉人没有对安置补偿协议主张权利，而单独对选定评估机构行为提起行政诉讼，因选定评估机构行为不具有独立的可诉性，故上诉人此项诉请不符合行政诉讼受案范围。①

三、案件评析

然而，笔者认为上述法官的逻辑虽有一定道理，但尚有可商榷之处。纵观本案，法院最主要的理由在于其坚持认为政府选定评估机构行为不是一种独立的程序性行为，而是一种阶段性的行政行为，其将被后续的补偿行为所吸收，因而不可诉。但本文认为，选定评估机构的行为是一种独立的程序性行为，并不能依附于补偿行为；相反，补偿行为在补偿标准确定的情况下，依附于选定评估机构的行为，选定评估机构的行为是整个拆迁补偿过程中最为关键的，其决定了评估的公正与否，换言之，决定了被拆迁人的最终利益能否得到合理保障。如果评估机构的选定都不符合实体法律规定及程序要求，又怎么能奢望后续的补偿行为不损害被拆迁人之利益呢？由此，本文认为政府选定评估机构的行为可认定为独立的行政行为。

那么，在确定了该行为具有可诉性的情况下，再来分析本案中政府选定评估机构行为的合法性问题。本案中法院认为商州区政府选定评估机构的行为得到了参会社区干部的一致同意而进而认定符合程序的要求。然而，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房屋价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；《条例》第二十条的规定，房屋价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定，随机选定的方式确定。

四、阶段性行政行为的可诉性辨析

随着社会的发展，行政行为越发复杂，并常常伴有多个阶段性行政行为。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论基点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。

有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第(6)项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，商州区人民政府选定评估机构的行为只是整个拆迁决定的一部分，其最终为拆迁补偿行为所吸收，不具有单独效力，因而不可诉。笔者认为，选定评估机构的行为并非对相对人不产生实际影响的行为，相反，在补偿标准确定的情况下，不同评定机构评定的面积是影响拆迁补偿款多少的最重要因素。此外，有学者指出，阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。②笔者认为，此点十分中肯，也符合司法解释的精神，应当引起注意。

但是，并未所有的阶段性行政行为皆可起诉，需满足两个要件：其一，不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序③。其二，须阶段性行政行为具备独立的行政法效力。

因而，阶段性行政行为具有部分可诉性，只是相对完整的行政行为法律要求需要更加严格。

【注释】

①参见裁判文书网——王根银诉商洛市商州区人民政府选定评估机构行为违法案一审、二审判决。

②参见朱惠东：《不能单独起诉无独立行政法律效力的阶段性行政行为》，载《人民司法》2012年第20期。

③同②注朱文。

【参考文献】

[1]朱惠东：《不能单独起诉无独立行政法律效力的阶段性行政行为》，载《人民司法》2012年第20期。

[2]柳砚涛：《行政过程中的先行为效力》，载《东方法学》2017年第4期。

[3]沈跃东：《论程序行政行为的可诉性—以规划环境影响评价公众参与为视角》，载《行政法学研究》2012年第3期。