民族地区生态补偿机制问题探析

　

(武汉大学法学院　湖北　武汉　430072)

一、民族地区生态补偿的意义

我国是一个多民族国家，各个民族的文化共同构成了中华五千年的文明，自古以来，我国的少数民族主要分布在地域辽阔，物产丰富的中西部地区。在这里有我国大江大河的源头，茂密的森林，广阔的草原，丰富的矿产资源，这些天然的财富为我国经济的发展和人民的幸福提供了基础的条件，保护少数民族地区的环境对于国民经济的发展具有重要的意义。但是，在长期以来形成的资源低价、环境无价思想的影响下，我国的生态环境遭到了严重的破坏。为了保护生态环境，解决环境问题，有必要建立高效的生态补偿机制。高效的生态补偿机制是改变我国的民族地区美丽但贫穷的面貌的有效途径，在民族地区实行生态补偿，将有助于我国民族地区的经济发展，增加当地居民的收入，更加有利于环境保护。

二、民族地区生态补偿存在的主要问题

生态补偿制度的实施虽然取得了一系列令人瞩目的成就，但是在目前新的《环境保护法》实施中仍然存在许多的问题：

(一)民族地区生态补偿立法不完善，缺乏有效的监督机制

新修订的环境保护法第三十一条规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，为我国在民族地区建立、健全生态补偿制度提供了基本法的基础。但是，就目前我国民族地区的生态补偿而言，并没有配套的全面详细的实施细则，民族地区的生态补偿立法只是一些模糊的零散的法条，并没有一部完整的生态补偿法。因此，民族地区的生态补偿缺乏具体实施的法律保障。同时现在实行的民族地区生态补偿中缺乏有效的监督机制，即使生态补偿措施没有落实到实处，负责人并不会受到法律责任的追究，使得民族地区的生态补偿有效全面实施变得更加困难。

(二)民族地区生态补偿资金不足，未广泛的吸收企业参与

我国的少数民族主要分布在中西部地区，这些地区相对于东部地区，经济发展落后，生产力水平低，当地政府往往缺乏资金来支持民族地区的生态补偿，正如印度法官乔·德赫瑞所言：“贫穷是生态恶化的首要原因，贫穷不堪的社区不得不开采已有的资源以便满足资金的基本需求。随着生态系统开始恶化，贫穷地区受到最大的伤害，因为他们无力负担采取必要措施来控制生态恶化”。①

我国的民族地区通常具有丰富的自然资源，是大江大河的源头，为经济的发展提供了自然基础。民族地区因保护生态环境而投入的资金以及因保护环境而丧失的发展机会成本却被人们忽略。企业利用了这些资源，但并没有给予相应的补偿，把生态保护的成本转移给无辜的民族地区的人们，形成了企业利用资源，收取利益，民族地区的人们保护环境，付出代价却得不到补偿的现象，具有不公平性。我国的生态补偿主要依靠中央财政转移支付，虽然取得了令人瞩目的成就，但是从根本上来说，并不能彻底的解决民族地区的生态补偿所需要的资金问题。

(三)民族地区生态补偿方式不完善

生态补偿的受偿主体应当包括生态环境的建设者和生态环境的保护者。②在我国当前的生态补偿中，除了退耕还林还草的生态补偿金直接由中央政府补偿给农民和牧民外，其他的各种生态补偿的受益主体都是当地政府。这样就造成了真正的生态环境建设者和保护者不一定得到与其付出相对等的补偿，扩大社会贫富差距，消减民族地区农民和牧民生态保护和生态建设的积极性。

生态补偿方式可以分为纵向生态补偿方式和横向生态补偿方式。在我国目前的生态补偿方式中主要是纵向生态补偿方式，即通过中央财政支付转移的方式实现对民族地区的生态补偿。横向生态补偿方式作为实现全面生态补偿不可或缺的部分，包括流域上下游之间、不同主体功能区之间、自然保护区内外同级别地方政府之间的补偿。③但是，在我国当前民族地区的生态补偿中，缺乏有效的横向生态补偿方式，这样我国的民族地区的生态补偿方式单一，资金来源不足，严重阻碍了民族地区的生态补偿制度的施行。同时也违背了“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的公平原则，把生态破坏的恶果转嫁给牧民和农民，不利于民族地区的可持续发展。

在民族地区的生态中以金钱为主要的补偿方式，作为可以彻底改变民族地区贫穷面貌的项目补偿和智力补偿非常少，这样以“输血式”的生态补偿并不能彻底的改变少数民族地区的现状。

(四)民族地区生态补偿缺乏广泛的公众参与

我国的民族地区主要位于偏远、高寒的山区和广阔的草原，这样的自然环境使得我国的民族地区的人们居住分散，很多地区交通不便，不利于公众及时有效的获取政府信息，妨碍了公民参与生态补偿的决策过程中，造成了公众对于生态补偿的参与程度较低。民众的意见不能及时的反馈到政府，造成了生态环境保护者和生态环境建设者的利益需求不能得到充分的实现，阻碍了生态补偿政策的实施。同时，我国民族地区的人们文化水平较低，加上很多是民族语言，公众的法律意识淡薄，也妨碍了他们充分的行使在生态补偿中所享有的权利。

三、完善民族地区生态补偿的建议

在分析了我国民族地区生态补偿存在的主要问题后，完善我国民族地区的生态补偿对于生态环境的保护具有重要的意义。

(一)完善民族地区生态补偿立法

加强民族地区生态补偿立法，形成完备的可操作的生态补偿法。加强民族地区的生态补偿立法，不仅需要国家出台相关的法律法规，更需要当地人民政府充分发挥职能，制定适合本民族的具有地方特色的法规。充分尊重当地人民的风俗习惯，发挥各个民族在生态保护和生态建设中的优势，让民族地区的生态补偿得到充分的实施。

(二)吸收民族地区公众参与环境管理

环境管理是进行环境保护和生态建设的重要措施，在国外的实践中获得了非常好的效果。例如，英国农业生产者协助政府进行环境管理并改善动物生境，政府对参与者所付出的投入以及承受的损失进行补偿。④借鉴国外的有益经验，我国的民族地区生态补偿应当积极吸收民族地区公众参与环境管理。

一方面，民族地区的人们往往通晓当地的地理环境，熟悉各种动植物的生境，对于保护当地的生态环境比外地人更有优势。另一方面，民族地区的人们是保护民族地区生态环境最重要的力量，吸收当地人参与环境管理，可以普及环境知识，为他们提供工作机会，增加当地人民的收入，树立他们主人翁的意识，避免许多环境破坏。

1.普及科学文化知识，提高民族地区文化水平。在民族地区进行生态补偿，充分发挥智力补偿的作用，在民族地区兴建学校，普及科学文化知识，提高当地人的文化水平，培养当地环境管理的人才，为他们参与环境管理提供基础。通过智力补偿，可以让民族地区的生态补偿得到充分的实施，更加有利于保护民族地区的生态环境。

2.引进环境保护项目建设，提高当地人的收入。积极引进项目建设，吸收当地的劳动力，优先录用当地居民，为当地居民提供就业机会，增加民族地区的收入。让民族地区的居民在环境管理中受益。

(三)加强地方政府与企业的沟通，探索多种融资方式

企业在环境保护中具有重要的作用，吸收企业参与民族地区的生态补偿，可以为民族地区生态补偿提供丰富的资金来源和项目来源。在民族地区实行生态补偿，当地政府可以充分发挥作用，吸引企业积极参与到生态补偿中来。

1.通过签订环境协议书的方式，吸收企业参与民族地区的生态补偿。根据“破坏者恢复，受益者补偿”的公平原则，企业在利用民族地区的自然资源获得发展的同时，理应对民族地区的生态环境进行补偿。但是在长期的资源低价、环境无价的思想影响下，大多数的企业不能主动的履行对民族地区生态补偿的义务，所以，政府作为公共利益的代表，可以代表民族地区的居民，以保护环境为目的，以增加人民福利为宗旨，积极与企业签订环境协议书。吸引企业在民族地区投资，同时为民族地区增加就业，或者倡导企业对民族地区进行生态补偿，维护社会公平。这样可以让外部不经济性内部化，促使企业提高生产技术，节约资源，保护环境。

2.实行绿色认证，推行绿色产品，打造生态品牌。民族地区的政府可以与企业沟通，为那些认真履行环境保护义务的企业提供绿色认证，通过这样的方式，吸引投资者。政府与企业进行沟通，要求企业为民族地区的生态补偿提供资金、项目、智力等补偿。这样可以扩大民族地区生态补偿的来源，丰富生态补偿的形式。转变以“输血”为主的生态补偿方式，实现民族地区的可持续发展。

(四)完善生态补偿方式，加大财政转移支付力度

建立中央直接补贴民族地区居民的生态补偿方式。在现行的生态补偿方式中，大多数都是补贴当地政府，经过层层政府，民族地区的居民得到的补偿往往很少，这样，农民和牧民没有成为生态补偿的直接受益者。为了避免现行的生态补偿的缺点，应该建立由中央直接补贴民族地区居民的生态补偿方式，使民族地区的居民直接成为生态补偿的受益者，提高他们参与环境保护和生态建设的积极性。

提高民族地区生态补偿标准。现行的民族地区生态补偿标准与生态环境保护者和建设者在环境保护中所投入的成本和丧失的发展机会不成比例。因此，要完善民族地区生态补偿必须要提高生态补偿标准。通过提高生态补偿标准，可以缩小贫富差距，增加民族地区的居民收入，提高居民参与环境保护和生态建设的积极性。

【注释】

①[印]乔.德赫瑞著.黄列译《代与代之间的公平：可持续发展权的基础[J]，外国法译评，1998，(3)；89

②韩德培主编、陈汉光副主编《环境保护法教程》(第七版)，法律出版社，98页

③同上

④欧阳志云、郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施[J]，生态学报，2013.(3)，686～692

【参考文献】

[1]杨道波《民族地区生态补偿机制研究》,贵州民族研究，2006(1)

[2]萨础日娜《民族地区生态补偿机制总体框架设计》，生态环境学报，2010(7)

[3]张冬梅《财政转移支付民族地区生态补偿的问题与对策》，云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2012(05)

[4]毛振军《论西部民族地区生态补偿机制的建构》，黑龙江民族丛刊，2007(6)

[5]黄凡《生态补偿法律制度研究》，福州大学，2006