“一带一路”背景下基础设施项目PPP模式应用现状及对策

2018-04-02

福建质量管理 2018年6期

(西南科技大学　四川　绵阳　621000)

作为一种地方政府与社会资本两者优势结合起来的融资模式，PPP模式已在各国应用多年。近年来，“一带一路”战略的推行和亚洲基础设施投资银行、丝路基金的设立，给中国和周边及沿线国家的合作带来了新的契机，相关国家的基础设施的转型和升级势在必行，在此过程中众多项目对资金的需求以及社会资本的快速发展使 PPP的应用有了更广阔的平台。为此，“一带一路”背景下PPP模式应用的研究对我国的经济发展有着重要意义。

一、“一带一路”背景下应用PPP模式的必要性

PPP(Public- Private Partnership)，又称公私合营模式，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，通常是指政府部门与社会资本为提供公共服务而建立某种的“全过程”合作关系，通过充分发挥市场的控制作用，激发企业和社会资本活力，提高公共服务的质量和供给效率。

作为全方位对外开放战略，“一带一路”涵盖了东南亚经济与东北亚经济整合，形成欧亚大陆经济整合的大趋势，同时联通了欧亚非三个大陆和丝绸之路经济带，形成海上和陆地的连通闭合圆环。许多学者认为，“一带一路”战略是一种经济外交手段。

正如2017年“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上习近平总书记提到的：我们要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系，创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作。不难推测出，在未来一段时间“一带一路”战略建设的过程中，PPP项目必将受到广泛而深入的应用。

第一，从风险承担方面，“一带一路”沿线国家地缘政治风险较高、宗教、民族问题突出且金融环境较差，其基础设施项目风险不容忽视。公私伙伴模式(PPP 模式)是公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，其重要特点之一就是风险共担。通过科学的风险分担机制，PPP 模式可以把公共服务供给过程中出现的风险让最有能力承担的一方负责，从而达到分散和降低整体风险的目的。第二，从资金支持方面，“一带一路”沿线及周边国家对大规模的基础设施有着旺盛的需求，根据预测在2020年以前，每年其总资金需求在8000万亿美元上下，而亚洲开发银行每年仅100亿美元的基建放贷远远满足不了资金需要。大力发展 PPP 模式是解决这一问题的最佳途径，利用私营方专业的大规模的资金与专业化机构的支持，有利于提高基础设施项目开展效率。第三，立足于建筑企业，目前我国内部需求出现平缓期，建筑业呈现出供大于求的状态。“一带一路”沿线及周边国家对外基建的旺盛需求提供了庞大的市场机遇，对我国建筑企业尤其是从事国际工程业务的建筑企业转型升级、走出国门有重大意义。

二、PPP模式应用现状

上世纪80年代以来，以 BOT为主要形式的 PPP项目开始在我国得到应用，对象从主要针对外资逐步向国营和私营企业扩展，在此过程中，PPP的形式也得到了扩充，包括 PFI、MC、O M、BOT、TOT、ROT、BOO等，大大促进基础设施建设发展。

目前，PPP模式在我国仍是不太成熟的。2014 年，为响应政府号召，PPP在国内掀起热潮，让 PPP 在 2015 年伊始便迅速成长。当前，全球经济仍处于后危机时代缓慢复苏的动荡调整阶段，增加基础设施投资是刺激经济复苏的最优选择，大力发展 PPP对提高我国财政资金使用效率、调动民间投资积极性、提升公共服务质量，具有重要意义。

三、“一带一路”背景下应用PPP模式对策

(一)健全和完善 PPP法规体系

过去的经验告诉我们，PPP模式的有效运作离不开一套清晰、完整的法规体系，我国正处在市场机制过渡时期，完善的 PPP法律条文和政策帮助形成公开透明的政策环境，确保项目参与方在合作过程中都有章可循。具体来看，虽政府大力支持推广 PPP模式，但目前并没有出台相关的 PPP专门法，为此我们应向英国、美国等发达国家借鉴经验，在加快国家层面的立法，搞好顶层设计的同时，加快 PPP专门法的制定工作，明确 PPP各参与方的权利义务，促使 PPP项目更好地与国际接轨。

(二)建立有效的风险识别和分担机制

“一带一路”沿线合作的国家都有着各自的政治沉疴，再加上“一带一路”大规模基础设施投资周期长，PPP项目参与方较复杂，政治风险、低效率风险、收益风险都是不可回避的问题，能否进行有效的风险识别是 PPP项目能否成功运作的关键因素。同时，我国的 PPP尚处于不成熟阶段，囿于长期的优势地位，政府习惯性的将自己定位于强势一方，在项目合作过程中经常出现推卸责任的情况，因此，政府应树立牢固的平等意识及合作观念，真正的从公共服务的“提供者”转变为社会资本的“合作者”和 PPP项目中的“裁判官”。在此基础上，政府与社会资本双方均应践行契约精神，不能以利润最大化为最终目的，要严格执行交易文件，承担相应责任。

(三)科学规范的合同管理

PPP 项目中最重要的就是合同，科学规范的合同在公私合营的 PPP 合作扮演了至关重要的角色。例如我国首次利用 PPP模式建造的刺桐大桥，建成后获得了良好的社会、经济效益，但是由于当时合同过于简单，造成后期很多问题无法解决，形成政府、社会资本各执一词的局面。中国政府作为“一带一路”的倡导者，应牵头沿线合作国家深入研究 PPP 模式的法律合同准则和规范。在深入研究国内外PPP项目类似案例的基础上，充分考虑我国特殊国情，推行适合我国企业积极参与PPP项目的法律合同准则和规范。