浅析网络监督存在的问题与对策

(湖南大学法学院 湖南 长沙 410082)

一、网络监督的特点

张康之教授指出，“社会力量的行政监督是依据宪法和法律享有一定权利的公民、法人和其他社会组织利用多种方式对行政机关及其行政人员所实施的监督[1]”。张国庆教授将社会监督定义为“社会监督通常是指社会舆论、公民、公民团体、社会组织等社会行为主体，依据法定的权力，必要时经过法定的程序，对政府及其官员实施的监督[2]”，而且张国庆教授还将传统意义上的社会监督概括为社会舆论、公民批评、公民投票、压力集团、地方自制制度五种形式。但现如今网络监督作为一种新型社会监督形式，它既继承了张国庆教授所概括传统社会监督形式的一些特点，又产生了传统社会监督形式还不具备的一些特点。

(一)普遍性

社会舆论是一种广泛的权力，是一种并列与立法、司法和行政权力的‘第四权力’，这种权力虽不是正式的权力，却对国家和社会生活产生极大的影响，并对国家行为构成直接的制约，即所谓‘舆论压制’[3]。但信息技术飞速革新的当下，传统媒体依托的户外、报纸、电视、广播已远远不能满足社会监督领地扩大的需求了。而网络监督已经涵盖了传统社会舆论功能，而且甚至比传统社会舆论更具广泛性和普遍性。

根据中国互联网络信息中心(CNNIC)于2015年7月23日在京发布的第36次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%。由此报告不难看出网民这个群体的规模是任何社会组织都无法达到，也能由此得出网络监督所具有的普遍性和覆盖能力是传统社会监督形式遥不可及的。

(二)便捷性

根据第36次《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2015年6月，我国手机我国手机网民规模达5.94亿，手机互联网普及率为43.4%。这意味着在理论上我国有着43.4%的公民是能随时随地通过手机上网收取或者发送各种信息的。说明了互联网具有着可以使公民不限时间不限地点地进行社会监督的便捷性，而这种便捷性也是传统社会监督形式无法实现的。

(三)透明性

在具有诸如贴吧、论坛、微信、微博、朋友圈等有着庞大用户量的网络产品的今天，新闻报道已不是或者说已不是唯一的社会舆论监督的主要形式了。由于一些新闻报道中时常有着官方背景，特别是还出现过如2003年我国在非典发生初期的疫情不公开、不透明的事件之后，传统的新闻媒体在公民眼中的形象早与“透明”二字相去甚远，甚至觉得它们是可以被控制的。相对来说互联网却是一个相对透明的舆论环境。开放性是互联网最根本的特性，整个互联网就是建立在自由开放的基础之上的。互联网的开放性意味着任何个人、任何组织(包括各种类型的政府组织与社会组织)都不能完全控制互联网。

二、网络监督存在的问题

(一)网络监督的主体和客体的缺陷

1.主体

我国网络监督的主体包括公民、公民团体和社会组织。但网络监督主体中占绝大部分的还是非组织的网民群体，这个群体的主要集中于城市中、集中于青年人和中年人中、集中于具有较高的教育程度的人群中。

但是换个角度来看所体现出来的问题是，在较低教育程度的人群中、在发展相对落后地区的居民中的、在老龄和幼龄人群中的普及率还是非常低的。而这样的分布不均衡将会导致某些社会阶层社会监督的参与度不高、形成的网络信息不对称以及弱势群体的意见很难进入主流社会舆论。

另外一个问题源自于网络监督主体的身份，作为监督主体的网民群体中绝大本身是普通民众，由于自古根深的“官与民”思想、“官本位”思想，往往会使得监督主体盲目对立于由行政机关及行政人员构成的监督客体。

2.客体

我国网络监督的客体由国家行政机关及其行政人员构成。在实际的网络监督过程中，行政人员(特别是官员)往往更加容易成为网络监督主体的监督对象。因为在日常社会生活中行政机关所作出的违规、违法现象往往都是可以顺藤摸瓜追查到具体做出决策的行政人员个人的。同时，作为网络监督的主体的网民也往往更加青睐于“揪出罪魁祸首”的监督方式。而一些行政人员其本身就缺乏对监督制约的重要认识、缺少自觉接受监督的意识。这些行政人员如若成为监督对象则会想方设法“息事宁人”逃避监督，更有甚者甚至会利用手中权力、人际关系等对监督者进行打击报复。这些滥用权力的影响监督效果的现象会造成负面影响，这些负面影响将又会导致由于网络监督的主体大多都是非组织的、相对单独势微的普通民众，出于对被监督对象可能进行的打击报复的恐惧而终止实施监督行为的恶性循环。

(二)网络监督方式存在的问题

1.网络曝光方面

网络曝光就是网友通过新闻跟帖、论坛、博客、微博、微信等形式“曝”、“晒”行政机关或行政人员违规、违法现象的网络监督行为。当一个违规违法现象被网络监督主体曝光以后，往往会以极快的速度在各个网络平台、渠道传播开来，最后则会使该现象引起极大的社会关注。网络曝光方式的监督成本较低、具有较高号召力，而且对于网络监督主体本身所承担的风险较为低。这也说明了为何近年来网络曝光的如浙江温州和江西新余“公务员公费出国旅游”事件、陕西“房姐”事件、陕西“表哥”事件等案例举不胜举。但由于作为网络监督主要主体的网民是无组织，而且对于网络曝光行为本身目前也是缺乏任何法律、法规及制度的约束和规范，致使网络曝光被滥用、被过度使用的情况也层出不穷。

在网络监督中不可避免的是网络监督主体可能是自利的，他实施网络监督行为的意图是不可控的，加之又因为他监督主体又对监督客体可能存在的盲目对立倾向，这将使得网络曝光存在着出于个人私欲而被滥用的可能。

在网络监督的过程中，网络监督主体非理性情绪会导致监督过度以至于侵犯他人权益。在某些网络曝光事件中网络监督主体会由对事件本身的深挖曝光转变为对网络监督客体本身或者其亲属的深挖曝光，将网络曝光用在了本不应受监督的某些个人隐私上或者用在了不应受监督的公民身上，使得网络曝光变质为网络暴力。

2.网络举报方面

网络举报也网络监督的主要方式之一，它指的是网络监督主体直接向相关行政机关对网络监督客体进行举报的监督行为。2005年12月，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，网络举报正式具有官方渠道。而后2013年4月，新华网、人民网、光明网、中国广播网等各大中央重点新闻网站，以及新浪、搜狐、腾讯、网易等主要商业网站，在显要位置推出“欢迎监督，如实举报”的“网络监督专区”[4]。这使得网络举报的渠道也更加多元化，使得越来越多监督主体采用这种较为直接的监督方式实施监督行为，但也使得其中的问题也日益凸显。

网络监督的主体大多都是非组织的、相对单独势微的普通民众，而监督的客体大多都是行政机关及其官员，所以出于某些监督主体害怕“惹祸上身”的思想、也出于对被监督对象可能进行的打击报复的惧怕，许多监督主体会采用匿名的形式进行网络举报。网络匿名举报使得举报信息的来源往往很难追溯，这样的弊端容易被别有用心的网络监督主体甚至网络监督客体利用来向相关行政机关或新闻媒体提交与事实不符的举报材料以达到对某些监督客体进行攻击、陷害的目的。同时，网络匿名举报成本低、匿名举报人被查出真实身份风险小，使得被提交失实材料数量大，导致相关行政机关和新闻媒体在真真假假交错的举报材料的甄别难度大从而大大降低了网络举报的监督效率。

作为接收举报材料的行政机关和新闻媒体自身也有出现内部问题的可能。接收举报材料行政机关与被举报的行政机关可能存在袒护、包庇甚至攻守同盟关系，处理举报材料的行政人员与被举报的行政人员也可能存在包庇行为，接受举报材料的新闻媒体亦可能由于来自被举报行政机关或行政人员的权力压力而主动或被动地对网络举报视而不见、受而不理。

威尔逊说：“在行政管理活动中，群中舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性批判家的作用。”他指出，“作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的。”[5]网络舆论是一种最为常见的网络监督方式，它是互联网化的公共舆论、社会舆论，但是它又不同于传统意义上公共舆论、社会舆论。网络舆论是以互联网为载体，形式多元化而不仅仅是局限于新闻报道为主要是形式的网络监督方式，它可以更好践行言论和出版自由(更准确的说应是网络发表自由)的原则。

从理论上讲，在理想状态下的网络舆论环境中作为监督主体的网民应该是可以畅所欲言、无所不谈并且可以把自己的任何观点进行发表公示的，然而在实际中并不尽然。首先，作为监督主体的网民并不敢“无所不谈”，他们往往会自我克制、有所保留，对于一些政治性相关的、敏感的问题会避而远之。这种情况既因为出于对监督客体可能实施的报复打击感到恐惧，不想“引火烧身”，也是因为对于发表言论的监督主体缺乏一种保障、保护机制，使得他们缺乏安全感，甚至无法自保。其次，一些权力较大的行政机关或行政人员将他们的“权杖”伸向了譬如博客、论坛、新闻网站等网络媒体，利用其所拥有的权力、人力采取威胁、逼迫或者交易对一些不利于自身的网络舆论使用如封锁消息、删帖及雇佣“水军”等的方式进行“源头治理”，甚至进行错误但符合其自身利益的舆论导向。

三、完善网络监督的对策分析

为了有效地解决我国当下网络监督中存在的问题，从整体上促进网络监督机制的良性发展，实现网络监督的最大社会效能，进而推进依法行政的进程，必须对目前网络监督进行完善，笔者认为应当从以下几个方面进行努力：

(一)从网络监督主、客体方面完善

1.主体

首先要拓宽网络监督主体的社会层次。为了使较低教育程度的人群、在发展相对落后地区的居民以及在老龄和幼龄人群这些较为弱势的群体也能加入到网络监督的队伍中，就必须将互联网以及互联网知识向更加基层公民、向从前并不常用互联网的人群普及。这可以通过对基层行政人员进行培训，再通过他们向这类公民普及和推广。

其次要增强主体积极实施监督行为的意识。要增强主体积极监督的意识，就要向作为监督主体的公民普及“公民有权对行政机关及其行政人员进行监督的权力”的概念，如党的十八大报告指出：要健全权力运行制约和监督体系，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。还要从官方层面、从主体较为关心的方面、较为感兴趣的方面采取鼓励、支持甚至奖励的办法主体对行政机关及行政人员的监督。

1987年 在比利时布鲁塞尔举行的第25届世界优质产品评选会上，烟台张裕葡萄酿酒公司生产的葡萄酒获布鲁塞尔第25届世界优质产品评选会金奖。

最后要建立对监督主体本身的保障机制。要使监督主体能够更好的实施网络监督行为、提高网络监督效能，就必须建立对监督主体本身的保障机制，让监督主体在实施监督行为的过程中能够不被监督客体主动或被动的干扰、不受监督客体权力大小的影响，同时也是保障在监督主体在实施监督行为之后能够不被监督客体打击报复。有效的保障机制既能保障监督主体的人身安全、合法权益，又能作为监督主体的坚实后盾以提高监督主体的安全感、强化监督主体坚持实施监督行为到底的信念。

2.客体

首先要强化客体被监督意识。必须向官员普及“其本身职责就与生俱来具有被监督的义务”、“监督只是对其行为起规范作用、并非是一种针对性行为”等概念。消除官员对“监督”二字的反感、与敏感，让行政人员认识到监督应是其日常行政生活中的常态。

其次要确立机制防止客体干扰监督实施。必须完善监督责任追究制，使每个行政人员都能为自己的行为负责，以防止行政人员滥用自身权力干扰、破坏监督的实施，并且提高监督客体滥用权力干预监督的违规违法成本，对于造成干扰、破坏监督实施事实的行政人员要严格着重依法依规处理。

(二)从网络监督方式上完善

首先从网络曝光方面来说，要全面推行网络实名制以使无论任何人对需要对自己在网上做出的行为付相应的责任，让可能会出于一己私利而妄图滥用网络曝光的网络监督主体有所顾虑，有效阻止其蓄意煽动其他网民支持自己来达成目的。还必须建立网络隐私保障惩处机制，使得妄图借网络曝光之名来实施网络暴力之实监督主体受到约束、使得过度使用网络曝光的监督主体受到相应的惩处。

其次从网络举报方面来说，必须推行网络举报实名制，同时还要制定网络实名举报保密规定。网络举报实名制一方面能使网络举报源头和真实性可查，另一方面能降低行政机关和新闻媒体对于举报材料的甄别难道。而网络实名举报规定一方面能鼓舞监督主体敢于实名举报的勇气，另一方面则能对实名举报的监督主体的个人信息和其本身做到有效的保护。还需要制定隔离与追责机制，严格规定监督客体不得向相关行政机关或新闻媒体过问具体的举报情况，对于将举报材料、举报人个人信息泄漏给监督客体的相关人员进行追责。

最后从网络舆论的方面来说，同样是要完善网络实名制以及网络实名制保密规定，一方面要让作为监督主体的网友能对自己在网络上的言行负责，另一方面又要保证他们个人信息的相对安全。对应网络这种新时代的产物，就要建立新的相关的行政机关对其相关事物进行管理规范以及能从专业化的角度处理一些网络上的问题。相应的行政机关既需要推行实名制、负责实名制信息的保密，还要负责甄别是否有某些监督主体为达私欲、某些监督客体为逃避监督而恶意操纵网络舆论导向，然后及时将情况公之于众并报知相关行政机关对相关人员进行惩处。

[1]张康之．公共行政学[M]．北京：北京大学出版社，2007

[2][3]张国庆．公共行政学(第三搬)[M]．北京：北京大学出版社，2007

[4]文宏.网络反腐:实证案例与内在机理[J]．社会科学，2013

[5]丁煌．西方行政学说史[M]．武汉:武汉大学出版社，2008