环境污染的法经济学分析

(华东政法大学 上海 200042)

“海南生态环境六大专项督查，儋州南茶河治理关停排污企业” “山东部分企业被曝地下排污”，中国民众对环境污染的报道早已习以为常。在生产过程中，企业偷偷关闭排污系统的现象也屡见不鲜，暗地修改监测参数、破坏采样系统各类造假手法层出不穷。

在经济学中，上述现象被称为外部性现象。外部性在现实经济生活中普遍存在，一个生产者造成污染使他人遭受损失就造成了外部不经济。“外部性”问题一直是经济学研究的焦点问题，《新帕尔格雷夫经济大词典》分别用“外在经济”和“外在性”两个词来解释，对“外在经济”给出定义性的解释。“外在经济(不经济)或生产中的正的(负的)外在效应，是一个生产者的产出或投入对另一个生产者的不付代价的副作用。”工厂为了减少成本，将有毒气体直接排放到空气中，将污水直接排放到附近的水域，对环境及周遭居民造成负面影响，产生了外部性。

显而易见，本应由企业承担的污染处理成本，通过各种手段转移给了社会公众，企业将内部成本外部化。一方面企业应当按照国家的环境治理标准承担的费用没有支付，另一方面社会公众承担了牺牲环境的代价，因为空气、水源等生态资源并不属于个体，是公共资源。但是也正是因为这种公共财产属性，产权不清晰，在治理污染、环境保护的问题上才会显得尤其困难。

产权是构成社会经济制度的基础性元素,是市场交易有序运行的基本前提。产权界定以及产权结构安排,不仅直接影响一个国家社会经济制度的结构与性质,还影响着国家资源配置及制度运行的成本和效率[1]。简而言之，产权是经济所有制关系的法律表现形式，在市场经济条件下，产权清晰有利于权利主体更好的保护自己的合法权益、更有效率的处分自己的权利。举例来说，作为产权人可以按照自己的意愿来支配、处分所有物，即使所有物被掠夺也可以基于返还原物所有权请求返还，甚至是损害赔偿，但如果产权不清晰，所有的交易或者维权都会面临很大的阻碍与风险。同理，因为自然资源共享，自然也就没人自愿进行监督，在法律的监管不够全面，公益诉讼的成本高等一系列现实情况下，环境污染事件禁而不止。

探究中国环境污染的原因，最主要不外乎中国经济的高速增长。横向比较，参考其他国家的经济发展历程，工业化与环境问题始终紧密相连。英国是最早开始工业化进程的国家，也第一个遭受了大规模环境污染，此后经过不懈的治理才改变了环境污染的状况，英国也成“先污染、后治理”模式的典范。日本的水俣病、韩国汉江污染，工业污染带来的惨痛经历不胜枚举。那么，中国作为工业化起步较晚的国家，为什么不吸取发达国家的经验教训，一定要以牺牲环境为代价来发展经济呢？在中国经济发展之前，青山绿水、优质的环境资源十分丰富，虽赖以生存但对民众而言却也是习以为常，缺乏保护意识，而发展经济、脱贫致富才是中国百姓的首要大事。如果将优质的环境和经济发展都看做“物品”，那优质环境“物品”十分丰富，经济发展“物品”比较稀缺。试想，在一个环境优美但经济十分落后的村镇，有一个化工厂希望设厂于此，会带来大量的工业污染，民众会拒绝吗？自然不会。因为化工厂能提供工作岗位，百姓有了养家糊口的饭碗。为了促进经济发展，村政府大力支持或提供各种优惠也是情理之中，因此经济发展落后的地方愿意用优质环境来换取经济的发展。但是当经济发展到一定程度之后，这项“物品”不再稀缺，而优质环境由于换取经济发展而所剩无几时，人们又会开始重视环境这项“物品”。然而经济发展的规律不会改变，人们在不同阶段对经济发展和优质环境的需求差异不会改变，即使北上广的居民在渴望蓝天，中西部的民众仍然愿意用蓝天来换发展。“十三五”时期东部地区产业开始了向中西部转移的新一轮浪潮，一些污染较大的传统产业在东部难以为继，却享受着优惠政策被引入西部，“先发展后治理”的模式无法避免。

环境污染的治理路径

经济腾飞是国家立足的根本，而良好的环境是人民生存的物质基础，面对经济发展与环境污染的矛盾，找到一条既能促进经济发展又能保护好环境的有效途径至关重要，不能以牺牲环境为代价发展经济，也不能盲目束缚住手脚不敢发展经济，下文将对三种治理途径进行探讨。

(一)征收排污费

由于外部性，生产工业产品对社会的成本大于生产者的成本，每生产单位产品，社会成本都包括生产者的私人成本加上受到污染不利影响的旁观者的成本，因此生产者理应为这部分社会成本买单。国家可以对企业征收一定的排污费，或者对生产者的产品征税，作为环境污染的补偿，将外部性内在化。一般情况下，政府可以根据企业的生产规模及排污量情况来制定征收标准，严厉的收费政策会对企业造成较强的约束。如果企业认为排污费负担较重，出于成本与收益的考量，自然会对污染物进行处置，以减少污染物排放。征收排污费后，由于生产者必须支付这些成本，所以在供给时也会考虑到污染成本，再反映到产品数量、市场价格等，消费者也会理性考虑对产品的消耗数量，从生产到消费各个环节起到激励作用。

与征收排污费同理，对企业排污现象加大处罚力度，也能给企业带来一定的制约。违法成本低廉会助长违法者的污染行为，如果企业任意排污受到的处罚有限，与处理污染成本相去甚远，以利润最大化为目标的企业自然没有环境治理的内部动力。只有严厉惩处才能实现威慑效果，达到预防和惩治违法行为的目的。

(二)排污交易权

不妨设想，若环境的产权清晰，以污水排放为例，当河流属于个体或者村集体，工厂想要将污水排向河流，自然要经过产权人同意，产权人是产权处分结果的确定承担者，处置结果与其自身的利益直接相关。作为“经济人”的产权人，趋利避害，必将追求利益的最大化或损失的最小化。换言之，不同于搭便车的心理，产权人有很高的内在动力来维护自己的权益，会随时监督工厂是否随意排污，这就是所谓的产权清晰能够提高效率的原理所在。

若环境的产权清晰，产权所有者就可以站在自身利益角度，自行决定以何种价格出卖给企业，也就是排污权的交易。排污交易权实际上是将环境容量作为一种稀缺资源，使其商品化并可在市场上同其他商品一样进行自由交易[2]。对转出者而言，排污权的市场转让价基本上可以弥补环境污染所带来的损害。对接受转让的企业而言，也会对治理污染的成本与排污权的购买成本进行比较，选择最符合企业利益的做法。加上市场机制的作用，可促使污染者科学组织生产并积极利用先进的清洁生产技术，降低能耗、物耗，减少排污量，从而降低成本，实现污染控制出效益的目的[3]。无论是自行治理还是付出代价购买排污权，这部分生产成本都不会转嫁给社会公众。

正如上文所述，产权清晰具有很重要的意义，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“要健全自然资源资产产权制度”，使环境资源也有明确的产权所有者，提高保护环境的动力并承担责任，同时解决公共资源过度使用的问题，实现资源的最佳配置。排污权交易在我国及部分省市已开展了试点工作，但是交易并不活跃，很大程度上与产权主体的合理性与边界不清晰有关。只有加快产权制度的改革与完善，才能推动自然资源产权的顺利流转。

(三)行政契约

新安江是钱塘江的正源，虽然有2/3位于安徽省，但因其下游是浙江省重要的饮用水水源地，还是长三角区域重要战略水源地和生态屏障，因此安徽省流域内的水质广受关注。然而新安江在安徽省的流经区域仍以粗放型经济增长方式为主，环保基础设施有限，入浙水污染状况加速恶化，在浙江段水污染防治工作取得成效的情况下，防治安徽省境内的水污染显得尤为重要。

2011年，中央政府通过财政划拨安徽省专项经费3亿元，用以新安江的环境污染防治，安徽省人民政府与浙江省人民政府签订《关于新安江流域水环境补偿的协议(征求意见稿)》，指出若三年后，两省交界处的水质变好，浙江省划拨安徽省一亿元；若水质变差，则由安徽省划拨浙江省一亿元；若水质没有变化，则双方互不补偿[4]。冠上“亿元对赌水质”，《新安江协议》备受关注，也是我国地方政府间跨行政区环境污染防治的一次创新型尝试，在实践中首次确立了一种跨行政区环境保护与经济发展相互协调的法律激励与惩罚机制。用法经济学的观点来分析，该协议设置的利益获取模式符合一般法律激励理论中奖励模式的适用条件和原则[5]，对于浙江省而言，划拨1亿元的资金可以达到保护水质的目的；对于财政上比较弱势的安徽省而言，对赌协议既可以获得中央专项资金和浙江省财政的奖励金，还可以治理新安江保护环境。事实证明，在对赌协议期间，安徽省采取了一系列水质保护措施，下游浙江流域水质得到了明显改善，双方取得了共赢。

《新安江协议》的成功为地方政府保护资源与环境提供了一条新思路，可以减小其受到财政资金状况、经济发展水平等因素的影响与制约。为实现环境与资源保护的目标，各级政府应积极参与，无论是自然资源产权制度，还是有偿使用制度或生态补偿制度，都必须切实有效的建立起来，用制度来保护自然资源。

同理，生态环境污染早已不是一个国家区域内的问题，更是一个国际问题。全球公共资源产权缺乏导致了国际外部性的产生，不同于国家内的主权政府，对于国际性问题，并没有一个超国家的政府存在并完全拥有内在外部化的权力。例如，欧洲联盟用《环境法》的形式颁布污染条令并要求其成员国遵守，但在实际执行中各成员国并不一致，欧盟亦无法要求非成员国引进碳税以缓解全球变暖。同样，加拿大不能强迫美国对其SO2排放交税，联合国也不能强迫巴西为保护热带雨林就停止对外供给木材[6]。为更好的应对跨境污染，世界各国应制定并加入国际公约，统一规范。环境污染治理，还需要全世界人民携手努力，探寻一条切实有效的治理路径，营造同一片蓝天。

[1]乔军.什么是产权？——基于经济学、法学及会计学的综合思考.2007年全国法经济学论坛论文集[A]

[2][3]李艳丽、刘艳萍、史晓媛、陈冬.企业环境污染的经济学分析[J].财会月刊.2005(10).57-59

[4]吕明合.亿元对赌水质——中国首例跨省流域生态补偿破题[EB/OL],http://www.infzm.com/content/70214,2017-12-10

[5]柯坚、吴凯.跨行政区环境治理的对赌性契约[J].北京:清华法治论衡.2014(3).111-127

[6]钱宏道.法律的经济分析[M].北京:清华大学出版社.2006.69-70