关于农村土地承包经营权确权登记的研究

(1.南京农业大学 江苏 南京 210008；2.江南大学 江苏 无锡 214122)

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项涉及广大农民切身利益、惠及大众的民生工程，对于推动农业现代化建设、促进社会主义新农村建设、增加农民收入具着重要意义，也是新形势下保障农民权益的有效手段和激发农业农村发展活力的内在要求。国家于2008年在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2013年的中央一号文件中均提出要妥善处理好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决号农户承包地块面积不准、四至不清等历史问题。从此进入了农村土地承包经营权的制度改革的关键时期。从文件的下达到现在，全国各地的土地确权登记颁证工作都在如火如荼地进行着，然而在工作的推进开展过程中，各个地方也会出现各式各类的诸多难题需要着手解决。为了确保能在2018年前顺利完成土地承包经营权确权登记颁证工作的目标，我们都应积极探索新方法，献计献策，多途径解决问题，以期顺利完成预期目标。

一、开展农村土地承包经营权确权的意义

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是一次新时期的农村土地改革,对于落实好现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策、不断扩大农村土地承包经营权登记工作的开展试点范围、有序推进农村土地管理制度改革、落实土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权等方面具有重大意义。

(一)促使现行农村土地承包关系的稳定并保持长久不变，巩固党的农村基本政策。推进土地承包经营权的确权工作，让农户所承包地的面积大小、空间位置、实际用途等得到法律的确认，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，有利于巩固党的农村土地承包经营制度，努力促进社会主义新农村农业的强力发展。有利于国家统计数据的收集，以备为农村发展有针对性的制定一系列强农惠农政策，推动农业现代化建设。

(二)有利于提升人们的生产经营积极性，进而促进农民增收，农业发展，农村稳定。开展土地承包经营权确权登记，可以使农民的土地财产权真正落实，百姓们手中拥有的土地面积、地理位置得到登记确认，各项权利也随之明确下来。用法律的形式将土地固定下来，真正成为农户自己所有并珍惜的财产，排除百姓们的担忧，加强其土地权利的稳定性，使农民的财产权益得到真正的保护，农民的生产经营积极性进而真正得到调动发挥。农民的聪明才智才会充分展现，加强对土地的管理，逐步提高农民保护耕地意识，促进土地集约化经营，减少土地荒废和破坏，使得农村农业的大力发展，拉动着整个国家的全面进步。

(三)加快推进农业的现代化建设，促进经济社会发展。伴随着我国国民经济的飞速发展，需要农业紧跟时代的步伐，实现现代化的发展，对农户土地承包面积的确权登记是促进农业现代化的基础工作。通过对土地的丈量、登记，把承包地面积、位置都查实清楚，顺利完成承包地块的确权登记工作，有利于为产权清晰、主体明确、流转有序的农村土地流转市场的健康发展奠定基础。实现农村土地高效化的管理，加快实现农业现代化的速度，有效解决大量农村劳动力流失等问题，促进农村经济的发展，推动城乡一体化建设，实现城乡统筹协调发展。

(四)有利于减少纠纷，保护农民的切身利益，创新和谐新农村的建设。土地是农民们赖以生存家园，是农民利益的主要来源，而因土地引起的利益纠纷众多。通过土地承包经营权确权登记工作，可以有效地解决好土地纠纷，减少百姓因纠纷产生的不合争吵，树立农民的法律意识，农民的合法权益得到保障。能够创建稳定和谐的农村发展环境，为人民营造安居乐业的良好氛围，极大地推动了社会经济的发展。

二、农村土地承包经营权确权中存在的问题

农村土地承包经营权的确权是一件十分艰难而又必要的工作，无论是从土地确权登记涉及的主客体和内容，还是从工作本身开展情况，均存在很多迫切需要解决的问题。如以下几个问题：

(一)土地承包经营权确权登记主体不明确

土地承包经营权确权的问题关系到每一户农户家庭，原本模糊的土地主体权利被摆在桌面。在土地确权过程中，土地的承包经营权主体问题成为一个首要问题。《农村土地承包法》规定“家庭承包的承包方是农村集体经济组织的农户”，确切说是村里每一个户为单位并不是每一个成员，而这里的农户是指“家庭”还是“村民个人”对于百姓们并不能明确的回答。经过几十年的变迁，土地的流转，家庭成员的变动，土地该归属于何人，由谁来种。特殊人群的土地登记问题，如出嫁女，入赘男，士兵，学生等人群的土地该如何登记也是一个不可忽视的问题。例如在《土地承包法》中规定妇女依法享有农村土地承包经营权，但现实生活中却并不是这样。出嫁的妇女经常存在由于新居住地没有可分土地而未获得土地，但原承包地却并未保留，也有可能被其父母兄弟所占有，致使其没有土地。

(二)农民的土地权属意识模糊

土地权属说的就是土地的产权应该归谁所有，包括所有权，使用权等权利。在现实中由于农村中种地农民大都是中老年人，受年龄、教育程度、文化水平等等因素的影响，使其土地权属意识受到约束，意识模糊不清，法律观念薄弱。例如以下几个问题:土地归谁所有，是国家、集体还是个人自己；集体又是谁，是国家，是村委会，还是村民小组；在土地流转使用过程中，流转的方式是什么，该以何种形式流转；是否清楚准确地知道自己承包有多少土地，有多少是流转的土地；目前自己占有的土地是否有明确的证明文件，证明文件是否合法；当权益受到侵害，是否会拿起法律的武器来维护切身利益等等一系列问题。

(三)土地承包经营权确权管理体系不健全,纠纷众多

从1978年进入改革开放以来，我国农村的基本经济制度开始进入家庭承包经营阶段，百姓们开始分得土地，承包土地，通过自己的辛勤劳动获得土地到来的收益。随着改革开放的深入进行，大量农民走出农村，土地流转给他人耕种，期间也存在大量的农地互换问题。而百姓们的这种私自流转互换并没有通过任何法律程序，没有任何规范化的书面合同，大多以口头约定为主，承包操作不规范，土地管理制度不健全且无法在农村充分落实。对于这种习以为常的现象村干部大都视而不见，并未进行过任何的干预或合法性管理，落实土地管理制度。甚至有些村落存在“证地不符”“账实不合”的现象，记录在册的田地与村民实际地块不一致；土地承包经营权颁证不规范，漏填或错填地块，甚至不填写都大有存在，管理体系不健全加之管理混乱，给土地丈量确权带来不便，无法顺利开展。

(四)农村土地承包经营权确权带来的法律纠纷问题

农村部分土地多轮流转、工业建设用地占用农田、农转非以及婚丧嫁娶分户等人口变动而土地未动、农户间互换田块、地力肥瘦折扣面积，导致实际土地承包经营状况与1999年确权发证的情况不相吻合，使得在实际丈量土地进行无法以二轮土地确权时的结果丈量，土地面积发生变更。实际中经常出现在以往的登记册上写的是8亩，而实际测量的面积却是10亩，这多出的2亩面积该如何处理？农民知道了土地确权的好处，对于自己的土地不会有丝毫的退让，无视法律法规为了使自己的土地越多越好，会经常发生占有他人土地现象，双方互不相让，由此而引发纠纷。而对于情况不一的土地权属纠纷问题，复杂难解，所涉及到的法律范围也较多，法律文条之间有时又相互冲突而且不能面面具到。纠纷问题难解致使土地确权登记难以顺利进行。

(五)实施过程有难度,工作开展缓慢

土地确权是一项综合系统工程，需要多方的协调配合，任何一方出现问题都会导致确权问题难以进行。从土地的测量、地图的绘制和相关信息的录入到最后的登记颁证，需要投入大量的人财物，县乡人民政府及各部门、村委会、测绘公司等等部门人员都需要明确分工，协作配合，妥善解决各类问题，才能顺利完成土地确权问题。国家为顺利开展农村土地承包经营权颁证登记工作的进行，制定了大量的法律法规和制度，但这些法律制度之间缺乏一定的一致性，操作性不强，也直接影响工作的推进。由于基础工作的不稳定，一些干部没有严格按照政策法规的要求，使得政策的实施出现偏差严重影响了个体与集体的关系，加深了矛盾，进而致使部分土地权证未及时分发到户。在这次工作中出现的一些如“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象，使得当前确权工作增加了难度，这些因素都需要得到妥善地解决。

三、土地确权问题的解决措施

(一)加强相关法律制度和政策的修缮

土地的确权工作中村民纠纷的解决、证书的颁发、土地的管理都需要法律的保障，只有更好的完善法律制度，切实贯彻法律政策要求，让一切活动在法律的范围内有序进行。《中华人民共和国农村土地承包法》、《土地管理法》、《土地登记法》等法律制度需要不断完善，加强法律文件内容上的一致性，提高操作性，并进一步细化使得法律制度更加健全合理。同时在具体的县级层面要结合本地的实际情况制定相应的实施政策，坚持从实际出发，提高政策的可实施性，加强日常的管理，合理解决确权颁证工作中的问题。基层人员要严格按照颁发文件要求根据《农村土地承包法》查明土地占有主体、承包主体、和使用主体。确权登记时应该在相关法律法规的基础之上，严格按照土地第二次承包时对土地有分地权利的人口来进行登记，以户籍登记为基础，依法落实农民的土地承包权利，不可以因疏忽而遗漏。法律的修正不是一蹴而就的，是一个不断发展变化的过程，法律文件的落实，也可以采取首先在试点地区开展，之后逐步推广，在此基础上建立更加全面的制度，从根本上剔除阻碍土地承包经营权的障碍。

(二)加强土地确权的宣传力度

为了使老百姓对确权的深入了解，需要加大确权工作和相关法律制度的宣传力度，通过一些村民喜闻乐见的方式如广播、公告栏或者宣传手册等等，使广大群众充分认识到土地确权颁证的重要意义，保护每一寸土地。确权工作得到了村名的认可和支持，充分调动农民参与的积极性，为颁证的开展无形中孕育出一个良好的推广氛围，积极配合参与其中并支持确权工作的顺利推广。同时加大法律的宣传提升农民法律意识，农民的土地权属意识清晰，明确规范村民行为，土地的承包流转在法律的阳光下运行，减少土地纠纷。这样不仅可以增强农民法律意识，充分运用法律的武器来维护自己的正当利益，同时也可以使农民积极的参与到土地确权的工作中。

(三)创建多渠道机制妥善解决矛盾纠纷

村民纠纷事件是土地确权颁证工作中遇到的最大的问题。只有妥善的解决各户之间、亲人之间的土地纠纷争议，才能顺利推进确权登记工作的进行。因此需要为村民提供多途径多渠道的纠纷解决机制，以确保确权颁证工作的顺利推进。各部门应认真分析和区别不同情况，尊重民意，具体问题具体解决，通过民主协商、仲裁调节、行政诉讼等多种途径解决问题。首先建议村民们通过自行协商解决，也可请双方都信任的中间人来协商调节；其次，在村里组建一支土地纠纷调节小组，当各家问题解决不了时，这支队伍则介入其中以促进问题的解决；最后，还可以在乡镇建立农村土地承包经营权调解仲裁机构，对一些问题进行法律性的调节仲裁或通过上诉等法律形式进行最后的合理的解决。

(四)全面提高工作能力解决各类问题

要依法严格按照上级发布的关于土地确权的政策法律来开展土地承包经营权确权登记工作，稳步推进确权登记工作，按照公平、公正的原则与村民民主协商解决，既要注重开展进度，又要提高工作质量。加强对工作人员的培训，提高工作人员的工作素养与能力，增加法制教育和廉政教育。只有工作人员能力的提高，在遇到纠纷时才能更好的促进问题高效快速的解决，充分调动各级部门和广大人民群众的积极性，一起协助完成。工作人员在执行过程中应坚持依法办事，不可徇私舞弊，为个人私利而侵犯他人权利。财务人员要确保经费足额到位，各项工作要进行专项独立审计，不能违法贪污。坚持从实际出发，提高政策的可实施性，加强日常的管理，合理解决确权颁证工作中的问题。

四、结语

农村开展土地承包经营权确权登记颁证工作是一项惠民利民的民生工程，它涉及到农业农村农民的方方面面，对于构建整个农村集体土地产权、农村制度改革、推动农业现代化和法治化有着至关重要的作用。确权登记工作仍然还在继续开展，工作人员努力将党和政府政策落实到位，善于用法律来不断地妥善解决各类问题，充分保障农民的权益。

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